Proponemos sustituir al gobierno interino por una Junta de Transición Política formada por una representación plural de las fuerzas políticas del país y la sociedad civil, incluido el oficialismo. Su función no será la de pretender ergirse como un Poder Ejecutivo alterno, sino la de atender la defensa de activos y la representación diplomática de Venezuela en los países que no tienen relaciones con el gobierno de Maduro.
El 4 de enero de 2022 llegará a su fin el período de un año por el cual la Asamblea Nacional electa en 2015 (AN2015) delegó a la Comisión Delegada las funciones del Poder Legislativo. Como resultado de ello, también llegará a su fin la autoridad del gobierno interino encabezado por el presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, para asumir las competencias de la Presidencia de la República. Frente a esta situación, tanto la comunidad internacional como las fuerzas democráticas venezolanas deben plantearse cuál debe ser el próximo paso a dar para ayudar a Venezuela a retomar la ruta hacia la democracia y atender su grave crisis económica y humanitaria.
Que el fin del gobierno interino se deriva del texto del Estatuto Que Rige la Transición a la Democracia aprobado por la AN2015 el 26 de diciembre de 2020 es claro. El articulo 12 del estatuto especifica sin ambigüedades que:
“la continuidad constitucional del Poder Legislativo Nacional será ejercida por la Asamblea Nacional electa el 6 de diciembre de 2015 … hasta que se realicen elecciones presidenciales y parlamentarias libres, justas y verificables en el año 2021, ocurra un hecho político sobrevenido y excepcional en 2021, o hasta por un período parlamentario anual adicional a partir del 5 de enero de 2021.” (énfasis añadido)[1]
mientras que el artículo 15 del mismo estatuto explícitamente afirma que el presidente de la AN ejercerá sus funciones “bajo los lapsos y circunstancias determinadas en el artículo 12 del presente Estatuto.”
Sin embargo, esta no es una discusión meramente jurídica. La realidad política es que existen serios cuestionamientos a la utilidad de la figura del gobierno interino en la estrategia actual y futura de las fuerzas democráticas venezolanas. Si el problema fuese solamente jurídico, no debería haber problema solucionándolo con otra extensión temporal. Claro está que existen cuestionamientos a la autoridad de la AN2015 para hacer esto, pero no son distintos de los que se le hicieron a la primera extensión aprobada a fines de 2020 – y que no fue un impedimento a su reconocimiento por Estados Unidos y otros países clave.[2]
Además de su efecto sobre la dinámica política, la decisión de qué hacer con el gobierno interino puede tener implicaciones económicas y financieras significativas. Una transición mal manejada podría poner en aún mayor riesgo a miles de millones de dólares en activos venezolanos en el exterior, y generar un vacío en las relaciones internacionales con los países que hoy reconocen al gobierno interino. No es casualidad que las fuerzas políticas que respaldan a Juan Guaidó hayan resaltado precisamente estos riesgos en su argumento a favor de mantener el reconocimiento internacional.[3]
El problema de fondo es que cada día queda más claro que el grupo que promueve la continuidad del gobierno interino parece carecer de apoyo político para lograr una extensión en el seno de la Asamblea, o un apoyo a la continuidad de la figura del gobierno interino fuera de ella. Algunos de los principales dirigentes de los partidos que integran la Plataforma Unitaria ya han expresado públicamente su rechazo a la extensión,[4] mientras que la aprobación de Juan Guaidó en estudios de opinión ha caído a niveles que no son estadísticamente distintos de los de Nicolás Maduro.[5] Es llamativo que el comunicado publicado por varios partidos políticos opositores apoyando la continuidad del gobierno interino el 11 de noviembre contó con el apoyo de partidos que apenas representan el 18% de los escaños de la oposición en la AN2015.
Frente a esta falta de apoyo político interno para la extensión de su mandato, sería un error que Estados Unidos decidiese extender el reconocimiento a Juan Guaidó aún en ausencia de su ratificación por la AN2015.[6] Las decisiones de reconocimiento no pueden estar desligadas de un diagnóstico de la realidad política de los países en cuestión. Continuar avalando la figura del gobierno interino liderizado por una facción cada vez más aislada de la oposición no hace más que impedir el relevo necesario para redinamizar el planteamiento opositor, al tiempo que envía una señal muy negativa sobre el poco peso que la legitimidad de origen puede tener en estas decisiones.
Las dificultades políticas para lograr apoyo a la renovación del mandato del gobierno interino parecieran ser la razón principal por la que algunos de los expertos jurídicos cercanos a Guaidó han comenzado a argumentar que la AN2015 no tiene la facultad de limitar la duración en el tiempo del gobierno interino.[7] El mismo Guaidó ha resaltado la decisión de mantenerse en su cargo hasta que se realicen elecciones libres[8] con base a la lectura directa del artículo 233, que reza:
“Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional”.[9]
Evidentemente, la discusión jurídica da pie a diversas posturas que pueden parecer razonables en términos de si el artículo 233 da o no pie a una extensión indefinida. Pero centrarse en el debate jurídico nos llevaría a perdernos en el bosque por fijarnos demasiado en los árboles. En un contexto como el venezolano, donde no hay un árbitro aceptado para dirimir preguntas de interpretación constitucional, la interpretación de la Carta Magna pasa a ser un elemento más de la retórica usada por las partes para justificar sus actuaciones. Siempre habrá interpretaciones jurídicas razonables para ajustar casi cualquier conducta a alguna lectura del texto constitucional; la pregunta que debemos hacernos es más bien cuáles de ellas llevan a sustentar estrategias políticas que pueden ayudar a conducirnos a los objetivos buscados, y en particular al restablecimiento de la democracia en Venezuela.
En este artículo, formulo una propuesta diseñada para abordar los problemas que surgen como resultado de esta coyuntura y ayudar a encausar al país por la ruta de una transición al restablecimiento de la democracia. Esta propuesta busca generar una instancia que pueda hacerse cargo del manejo de activos y relaciones internacionales que actualmente están a cargo del gobierno interino y que al mismo tiempo cuente con la legitimidad de un apoyo amplio, representativo y plural de la sociedad venezolana.
LA PROPUESTA DE JUNTA DE TRANSICIÓN
La propuesta consiste en que la Asamblea Nacional electa en el año 2015 nombre una Junta de Transición Política cuya competencia sea llevar adelante las funciones de la presidencia de la República en los ámbitos relevantes de las relaciones económicas, financieras y diplomáticas e Venezuela en los países que actualmente reconocen al gobierno interino. La composición de esta junta debe representar no solamente a los factores que hoy representan al sector de la oposición agrupado en la Plataforma Unitaria. Debe además contar con integrantes que representen a las fuerzas políticas que respaldan al gobierno de Nicolás Maduro, las agrupaciones políticas que no forman parte de ninguno de los dos bloques, y a otros factores de la sociedad civil.
Es indiscutible que hoy una amplia mayoría de los venezolanos no se siente representada por ninguna de las coaliciones políticas que se disputan el poder. De allí que la Junta de Transición Política debe estar integrada no solo por legisladores de la AN2015 sino también por representantes de la sociedad civil. Estos representantes idealmente emanarían de sectores con amplia legitimidad ante la opinión pública, tales como la iglesia y el empresariado. Recomendamos asimismo que esta junta opere de forma colegiada y tenga una presidencia rotativa, de manera de dejar claro que no se está creando un espacio para concentrar poder en ningún individuo.
Los legisladores de la AN2015 que formen parte de la Junta de Transición Política no deben provenir solo de los partidos que forman parte de la Plataforma Unitaria. Si bien las elecciones de 2015 le propinaron una victoria muy significativa a la coalición opositora, esta se ha visto mermada por una serie de divisiones que han llevado a que la Plataforma Unitaria ya no cuente con una mayoría calificada de los diputados principales. Los resultados de las elecciones regionales del 21 de noviembre también nos proporcionarán una indicación del apoyo relativo con el que pueden contar diversos grupos entre los votantes. En todo caso, el objetivo debe ser lograr una verdadera representación plural de la diversidad política de Venezuela, y no el control de un grupo o sector político.
Las funciones del gobierno interino deben ser traspasadas a un cuerpo plural que represente la diversidad política de la sociedad venezolana.
Tal vez lo más importante es entender qué es lo que la Junta de Transición Política no buscaría ser. No buscaría ser un gobierno ni ejercer la presidencia de la República. Es una instancia que nace del reconocimiento de un hecho real, que es que el actual gobierno con control de facto del territorio nacional no cuenta con el reconocimiento de importantes actores internos e internacionales, y que es necesaria una entidad que asuma la conducción de los asuntos del país ante aquellos actores que no reconozcan el mandato de Nicolás Maduro. Por lo tanto, la Junta de Transición Política quedaría a cargo de las funciones del Poder Ejecutivo de las cuales el gobierno interino se ha encargado hasta el día de hoy. Entre estas, las más relevantes son la representación diplomática de Venezuela frente a los países que no reconocen formalmente al gobierno de Nicolás Maduro y la gerencia de activos y pasivos en las jurisdicciones de esos países.
Más allá de estas funciones, el principal objetivo de la Junta de Transición Política debe ser el de coadyuvar al restablecimiento del orden constitucional mediante la reunificación de las facultades legales internacionales del gobierno de Venezuela a partir de la próxima elección presidencial democrática que se haga en el país. En ese sentido, la Junta de Transición Política tendría un punto final a su razón de ser si en Venezuela se llegan a llevar a cabo elecciones presidenciales que cumplan con estándares internacionales de transparencia y competitividad. Esto podría ocurrir en 2024 o antes, si ello resultase de un acuerdo político o de una iniciativa constitucional tal como el referéndum revocatorio.
La constitución plural de una Junta de Transición Política representativa de la diversidad política de la sociedad venezolana abriría la posibilidad de crear una instancia efectiva para la búsqueda de acuerdos que permitan atender los problemas de los venezolanos y buscar la reinserción de Venezuela en el sistema económico internacional. La experiencia, hasta ahora fallida, del diálogo entre la Plataforma Unitaria y el Gobierno de Nicolás Maduro en Ciudad de México sugiere que es necesario un proceso más amplio e incluyente de negociación política del cual todos los venezolanos, y no sólo los sectores políticos allí representados, se puedan sentir dueños.
IMPLICACIONES INTERNACIONALES DE UN NUEVO ESQUEMA
Hasta ahora, los países que reconocen al gobierno interino lo hacen como extensión de su reconocimiento a la Asamblea Nacional de 2015 como la última institución venezolana electa en elecciones que cumplen con los estándares internacionales. El nombramiento de una Junta de Transición Política les permitiría a estos países continuar cumpliendo con este principio, al reconocer a una institución cuya legitimidad emana de esa instancia legislativa. Al mismo tiempo, sin embargo, ofrece una solución al dilema más amplio planteado por la resistencia de muchos actores internacionales a continuar reconociendo como gobierno a representantes de una fuerza política cuyo apoyo político en Venezuela cada día se ve más mermado. La Junta de Transición Política, a diferencia del gobierno interino, contaría con una representación amplia y plural de la sociedad venezolana, y no buscaría inclinar la balanza a favor o en contra de ningún grupo político determinado.
La Junta de Transición Política generaría un espacio necesario de coordinación de esfuerzos para atender los problemas de la economía venezolana que se han visto obstaculizados por la división del poder del Estado. Hoy en día, las facultades del Estado venezolano se encuentran separadas entre las del gobierno que tiene el control de facto del territorio y el que detenta la autoridad para representar legalmente al Estado venezolano en los países que lo reconocen. Esa división ha contribuido a disminuir la capacidad del Estado para llevar a cabo algunas de sus funciones básicas tales como la movilización de recursos para atender la crisis humanitaria y la negociación con los acreedores necesaria para evitar la pérdida de activos externos.
A diferencia del gobierno interino, la Junta de Transición Política no buscaría inclinar la balanza a favor o en contra de ningún grupo político determinado
Consideremos por ejemplo el caso de los activos. En este momento hay procesos legales adelantados en Estados Unidos que buscarían el embargo o ejecución de garantías de acciones de las compañías holding a través de las cuales Petróleos de Venezuela controla CITGO. La suma de las acreencias que implican un riesgo inmediato de pérdida de este activo (el laudo de ConocoPhillips en la Cámara Internacional de Comercio, el laudo a favor de Crystallex en el CIADI, y la garantía sobre los bonos PDVSA20) suman $4.4 millardos, un monto cuyo pago Venezuela podría fácilmente renegociar a través de un acuerdo de pago respaldado por flujos de ingresos petroleros futuros. La razón por la cual el gobierno interino no está en capacidad de hacer esto es porque no controla la generación de esos ingresos futuros. Una Junta de Transición Política podría, en cambio, suscribir un acuerdo de pago válido legalmente y aceptado por el gobierno de Maduro que permitiría salvar a CITGO de caer en manos de los acreedores.
El reconocimiento de una Junta de Transición Política le permite a Estados Unidos comenzar a buscar una salida al dilema actual al que se enfrenta, que es cómo conjugar su decisión de no reconocer la presidencia de Maduro para el período constitucional que comenzó en 2019 sin continuar reconociendo a un líder político cuyo capital y representatividad se ha mermado y que nunca fue electo para ese cargo. Estados Unidos solo tiene que reafirmar el principio de que reconoce a las decisiones de la AN2015 para hacer valer su reconocimiento de la Junta de Transición Política y así transferirle el derecho de representación legal y diplomática del Estado venezolano. En ausencia de una posición clara en este sentido, en cambio, se corre el riesgo de que la ambigüedad de una posición diplomática relativa al reconocimiento del gobierno interino a partir del 5 de enero dé pie a que las cortes estadounidenses comiencen a formular sus propias interpretaciones en materia de representación legal y acreditación diplomática.
¿Y MADURO QUÉ?
Nuestra propuesta de que la AN2015 nombre a una Junta de Transición Política no depende del apoyo del gobierno de Nicolás Maduro a esta iniciativa. De hecho, es altamente probable que Maduro rechace esta opción, al menos inicialmente. Bajo el esquema propuesto (tres legisladores de la AN2015 y dos representantes de la sociedad civil), correspondería al Partido Socialista Unido de Venezuela uno de cinco puestos en la Junta de Transición Política. Por tanto, esta junta podría funcionar perfectamente aun en ausencia de ese miembro – además de que sus estatutos de funcionamiento deberían permitir la designación de suplentes que cubran las ausencias de un miembro principal.
Sin embargo, el nombramiento de una junta plural – en la cual la Plataforma Unitaria también posiblemente tendría sólo un miembro[10] – permitiría hacer un llamado claro al gobierno de Maduro a participar en un esfuerzo para resolver problemas concretos e importantes del país de forma cooperativa. Si bien Maduro puede resistirse a la idea de conferirle legitimidad a una instancia de gobierno que no emane de su presidencia, este riesgo se vería aminorado por el hecho de que la Junta de Transición Política no pretendería conformarse como un gobierno alterno, sino que simplemente buscaría resolver el problema de cumplir con las funciones de gobierno en los casos en el gobierno de Maduro no puede hacerlo. La Junta de Transición Política ofrece además un atractivo para Maduro, que es restablecer su influencia – si bien solo parcial – sobre decisiones que en este momento están totalmente bajo control de sus adversarios. Además, la Junta de Transición Política permite crear una hoja de ruta para resolver el problema de desmembramiento de las facultades del Estado venezolano a partir de la elección de un nuevo presidente mediante elecciones reconocidas por la comunidad internacional, que muy probablemente podrían ser en el año 2024.
Si hay algo que debe quedar claro a estas alturas de la evolución de nuestra crisis política es que el intento llevado a cabo por la oposición venezolana y parte de la comunidad internacional por generar un cambio de gobierno mediante la presión externa no fue exitoso. Eso no quiere decir que debemos dejar de lado el objetivo de restablecer el funcionamiento de las instituciones democráticas. Sí quiere decir que debemos entender que una transición política en Venezuela no va a ocurrir a menos que contemple la creación de espacios de convivencia entre los grupos que hoy se enfrentan. La oposición venezolana tiene la oportunidad de dar un paso en esa dirección y de poner fin a una experiencia que en este momento no contribuye a solucionar la crisis. Ha llegado la hora de poner los pies sobre la tierra.
NOTAS
[1] Estatuto que Rige la Transición a la Democracia para Restablecer la Vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Asamblea Nacional electa en 2015, 26 de diciembre de 2020.
[2] EE.UU. respalda a Guaidó y desconoce a nueva Asamblea Nacional. Deustche Welle, 4 de enero de 2021.
[3] El coordinador nacional del partido Voluntad Popular (VP), Leopoldo López, sostuvo que la legitimidad y el reconocimiento otorgado por alrededor de 60 países al gobierno interino ha generado gran impacto en el manejo de los activos en el exterior. “Implicó incluso casos que reconocieran la legitimidad de Guaidó en temas judiciales en las cortes de Inglaterra, del Reino Unido, de Estados Unidos y eso ha tenido un tremendo impacto”, indicó. Ver Leopoldo López: Guaidó como presidente interino es la legalidad de la constitucionalidad, El Estímulo, 19 de octubre de 2021 y César Miguel Rondón entrevista a Leopoldo López, Leopoldo López, 18 de octubre de 2021 .
[4] Entre los dirigentes de oposición que han cuestionado públicamente una posible extensión del gobierno interino destacan el excandidato presidencial, Henrique Capriles Radonski, y el comisionado presidencial para las Relaciones Exteriores designado por Guaidó, Julio Borges. Capriles aseguró que el gobierno interino de Juan Guaidó, “murió el 30 de abril del 2019”, por lo que no respaldará una extensión del mandato en el 2022. “Yo no voy a levantar la mano para estar de acuerdo con lo que no le sirva al pueblo venezolano,” dijo. Ver Henrique Capriles: El interinato se murió en 2019, El Impulso, 20 de octubre de 2021. Borges señaló que la figura del gobierno interino “no es un fin en sí mismo”, sino un medio para lograr el cambio en el país. “El dilema no es si renovar o no [al gobierno interino], es cómo relanzar, rediseñar el foco. Este camino en el que estamos no es,” aseveró. Ver Canciller opositor venezolano: la continuidad del gobierno de Guaidó “está en discusión”, Voz de América, 12 de octubre de 2021.
[5] De acuerdo con la Encuesta Nacional Omnibus de Datanálisis hecha durante el mes de octubre de 2021, el 16,4% de los venezolanos tiene una opinión positiva de la gestión de Guaidó, mientras que el 14,7% tiene una opinión positiva de la gestión de Maduro. La diferencia de 1,7 puntos porcentuales entre ellas es menor al margen de error de la encuesta, ±3,5%.
[6] Algunos actores han interpretado las palabras recientes del Secretario Adjunto del Departamento de Estado Brian Nichols en su comparecencia reciente ante un Subcomité de Asuntos Exteriores del Congreso como un anuncio de esta decisión, aunque leída en contexto la declaración admite múltiples interpretaciones. Ver: Subsecretario de Estado para asuntos occidentales dice que EEUU seguirá reconociendo a Guaidó. Runrunes, 16 de noviembre de 2021.
[7] El exprocurador especial designado por Guaidó, José Ignacio Hernández aseguró que el mandato del presidente interino podría durar legalmente “hasta que haya elecciones libres y transparentes”, justificando una prórroga de dicho período más allá del 4 de enero de 2022. “El mandato del presidente interino no es como una leche pasteurizada, que tiene fecha de vencimiento (…) El artículo 233 de la Constitución es muy claro: El presidente de la Asamblea Nacional es presidente encargado hasta que haya libres y elecciones transparentes,” sentenció. Ver Hernández: “Con o sin gobierno interino, Maduro no es presidente legítimo”, Politiks, 5 de octubre de 2021.
[8] Guaidó ratificó que no va abandonar a los venezolanos en la lucha y continuará hasta lograr elecciones presidenciales libres. Centro de Comunicación Nacional, 10 de noviembre de 2021.
[9] Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con la Enmienda N°1 de fecha 15 de febrero de 2009. Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.908. 19 de febrero de 2009.
[10] Una pregunta clave sería cómo se asignarían los legisladores miembros no oficialistas entre los grupos políticos. De acuerdo con nuestra estimación, 86 de los 167 diputados principales electos en 2015 pertenecen a partidos de la Plataforma Unitaria, 53 al Gran Polo Patriótico, y 28 a otras agrupaciones políticas. Una aplicación simple de la regla D’Hondt llevaría a la PU a tener dos de tres puestos y al GPP a tener uno. Sin embargo, esto no impide que se llegue a un acuerdo para garantizar una representación más plural en que un puesto sea asignado a los partidos minoritarios. El número de representantes políticos podría tambi’en aumentarse a cinco, en cuyo caso la representaci’on proporcional aseguraría que los partidos minoritarios podrían contar con uno de ellos. Otra posibilidad es reajustar la representación de grupos opositores de acuerdo con los totales de votos obtenidos en las elecciones regionales del 21 de noviembre. Más que la aplicación de una regla de asignación, la Junta de Transición Política debe buscar tener una conformación plural que le asegure contar con el apoyo de un grupo suficientemente amplio de sectores tanto políticos como de la sociedad civil. La regla de asignación debe pensarse con este objetivo en mente.
Francisco R. Rodríguez 
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