Es hora de aliviar las sanciones. Cuidado cómo lo haces.

Un comentario sobre Informe del Grupo de Trabajo de Venezuela del Atlantic Council

Francisco Rodríguez.

Director, Petróleo por Venezuela

El Atlantic Council acaba de publicar un informe, “ Exploring Oil-Finded Humanitarian Frameworks for Venezuela ”, que evalúa las propuestas de programas humanitarios financiados con petróleo para Venezuela que compiten entre sí, y establece una serie de recomendaciones generales que deben seguirse en el diseño de dichos programas. El informe contiene una evaluación integral de dos propuestas de programas, uno de ellos presentado por Petróleo por Venezuela, la organización que dirijo. Sus autores principales son tres de los expertos más destacados y respetados en temas legales y petroleros de Venezuela: el ex procurador general especial José Ignacio Hernández, Francisco Monaldi del Instituto Baker, y Patricia Ventura del IPD. Este es un equipo estelar, y su contribución es una contribución bienvenida a la discusión sobre cómo abordar la emergencia humanitaria de Venezuela.

El tema me es cercano. En los últimos años, he dedicado una parte significativa de mi vida profesional a abogar por programas como este. He argumentado a favor de excepciones humanitarias efectivas en los programas de sanciones contra Venezuela desde la adopción de las primeras sanciones financieras en 2017. Cuando se prohibió el comercio de petróleo entre EE.UU y Venezuela en enero de 2019, escribí que un programa de petróleo por alimentos era necesario para evitar la catástrofe humanitaria que estaba destinada a ocurrir. A fines de 2019, dejé mi empleo en el sector financiero para crear Petróleo por Venezuela, un grupo de expertos dedicado a generar investigaciones sobre soluciones políticas viables a la crisis humanitaria de Venezuela, que ha tenido como pieza central la propuesta del Acuerdo Petrolero Humanitario discutido en este estudio. Estoy encantado de que la idea finalmente parezca estar comenzando a tomarse en serio en los círculos políticos estadounidenses y tengo grandes esperanzas de que el informe del Atlantic Council pueda marcar un hito importante en ese proceso.

El informe es encomiable en muchos sentidos. La revisión de experiencias pasadas es minuciosa, su análisis de las propuestas actuales brinda información importante y comparto muchas de sus recomendaciones generales. Sin embargo, me temo que en su esencia se encuentra una recomendación que es fatalmente defectuosa. De hecho, creo que si los formuladores de políticas siguen algunas de las recomendaciones centrales del informe, corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela e incluso podría terminar dirigiendo fondos adicionales sin supervisión a manos del gobierno de Maduro. Advierto que se necesita un debate y una discusión cuidadosos de estos temas antes de que las autoridades estadounidenses adopten algunas recomendaciones que podrían tener graves consecuencias adversas.

El problema clave del informe del Atlantic Council, en mi opinión, radica en su recomendación explícita contra la creación de una estructura de gobierno con plena autoridad sobre la generación y el uso de los recursos creados bajo el programa. En nuestro informe de 2019 “ Un Acuerdo Petrolero Humanitario para Venezuela”, recomendamos que cualquier programa de intercambio de petróleo por bienes esenciales debería estar a cargo de una Junta Administradora nacida de un acuerdo político que tendría la autoridad para supervisar la venta de petróleo, la adquisición de bienes en el mercado internacional y la distribución de estos bienes entre los venezolanos. La razón era sencilla. Si no hubiera sanciones, todas estas funciones serían realizadas por el gobierno venezolano (o por actores del mercado sujetos al control regulatorio venezolano). Por lo tanto, es natural que una solución cooperativa cree una estructura de gobierno a cargo de estas funciones, pero que opere de manera cooperativa entre las dos fuerzas que afirman tener un reclamo legítimo de ser el gobierno de Venezuela.

El informe del Atlantic Council descarta esta sugerencia, que considera demasiado ambiciosa y compleja. En cambio, recomienda que las dimensiones clave de las ventas, la adquisición, la distribución y la supervisión se dejen en manos de las compañías petroleras, el gobierno de Maduro y la OFAC [1] . En mi opinión, esta es exactamente la forma incorrecta de pensar sobre la reconstrucción de las instituciones estatales venezolanas. Como explico con más detalle a continuación, este enfoque equivocado corre el riesgo de crear un Frankenstein regulatorio y operativo virtual que abriría múltiples puertas para desviar fondos de los objetivos humanitarios e incluso, sin darse cuenta, terminaría facilitando la corrupción.

POR QUÉ LO MÁS SENCILLO NO SIEMPRE ES MÁS INTELIGENTE

Hay cuatro preguntas que cualquier programa humanitario basado en el petróleo debe abordar:

  1. ¿Quién vende el petróleo?
  2. ¿Quién compra los bienes?
  3. ¿Quién distribuye los bienes?
  4. ¿Quién supervisa el programa?

En la propuesta de Petróleo por Venezuela, argumentamos que se debe crear una nueva estructura de gobierno para llevar a cabo todas estas funciones. Sugerimos que una Junta Administradora, nombrada por consenso entre el gobierno y la oposición, cumpla las tres primeras funciones, mientras que la comunidad internacional haga la cuarta.

Si bien el informe del Atlantic Council afirma que no presenta una nueva propuesta sino que establece algunos principios generales, esos principios transmiten algunas recomendaciones muy específicas sobre los puntos 1-4. Concretamente, sugiere que las empresas petroleras multinacionales vendan el petróleo, que una estructura de gobierno designada por acuerdo político asigne los fondos para ser utilizados por organizaciones internacionales y grupos humanitarios, y que el programa se rija completamente por licencias OFAC, convirtiendo al Departamento del Tesoro de los EE.UU. en el supervisor efectivo.


Algunas de las recomendaciones centrales del informe del Atlantic Council corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela.


El informe afirma que este es un enfoque más simple que evitará la estructura compleja de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que dice que invitaría a las comparaciones con el programa de Petróleo por Alimentos de Irak. Sin embargo, los autores ignoran el hecho de que el programa de Petróleo por Alimentos de Irak fracasó precisamente porque había áreas (como las ventas y distribución de petróleo) que no estaban sujetas a la supervisión del programa. El programa iraquí de petróleo por alimentos no fracasó porque fuera demasiado complejo. Fracasó porque estaba mal diseñado, como resultado de un esfuerzo equivocado por mantenerlo simple.

Se debe organizar una discusión razonable y equilibrada de propuestas alternativas, discutiendo los méritos de las soluciones alternativas a los cuatro problemas que acabamos de destacar. Presentar esto más claramente también ayudaría a poner en perspectiva los argumentos para ver una alternativa como más compleja que otra. Una vez hecho esto, queda claro que la diferencia entre la propuesta de Petróleo por Venezuela y las propuestas del Grupo de Boston o del Atlantic Council no es de complejidad. Depende de quién tendrá la tarea de abordar estos cuatro problemas y si estas soluciones serán proporcionadas por actores nacionales o internacionales.

En otras palabras, no es “menos complejo” decidir que corresponde a los departamentos de cumplimiento de las empresas petroleras internacionales protegerse contra la corrupción. Es simplemente una solución diferente al mismo problema intrínsecamente complejo.

Tampoco se debe tomar la complejidad o la simplicidad como los objetivos finales del diseño institucional. Sin duda, la simplicidad es una virtud, pero si fuera la única virtud relevante del diseño de políticas, entonces todos pagaríamos una tasa fija impuesto sobre la renta. La pregunta relevante es cómo las diferentes propuestas logran los objetivos políticos clave. Si hay dos programas que logran el mismo objetivo de política y uno es más simple, entonces existe una justificación para optar por el más simple. Si, por otro lado, la simplicidad se logra a costa de dejar problemas clave sin resolver, entonces no es necesariamente un buen principio rector.

¿PETRÓLEO POR ALIMENTOS O PETRÓLEO PARA MADURO?

Analicemos ahora cada uno de estos temas con más detalle. Lo que esta discusión servirá para resaltar es que tratar de “simplificar” la solución al problema intrínsecamente complejo al poner a diferentes actores a cargo de resolver los cuatro problemas identificados anteriormente puede generar importantes problemas de coordinación y principal-agente que perjudican significativamente la capacidad del programa para abordar los problemas para los que está diseñado.

¿Quién vende el petróleo? Vale la pena recordar que el programa iraquí fracasó principalmente porque el gobierno de Hussein mantuvo el control sobre las ventas de petróleo. Seguramente, esta parecía ser una solución “más simple” que traer la contratación petrolera bajo el mecanismo de supervisión del programa en ese momento, pero claramente era la equivocada. Las propuestas del Atlantic Council y del Grupo de Boston comparten la opinión de que este problema puede resolverse dejando que las compañías petroleras extranjeras tomen la decisión de a quién vender el petróleo.

Personalmente, soy escéptico de que los mecanismos internos de cumplimiento de las compañías petroleras internacionales que operan en Venezuela sean un mecanismo a prueba de fallos para garantizar que los fondos del programa no se desvíen. Como mostró recientemente la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, varias grandes compañías petroleras de EE.UU. continúan ocultando impuestos y pagos a los gobiernos en los que operan, a pesar de haber firmado nominalmente estándares globales voluntarios para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales para prevenir la corrupción en todos los países ricos en recursos.

Sin embargo, incluso si dejamos de lado este problema, existe otro inherente a la idea de que el dinero generado por el programa será manejado completamente por socios en programas de empresas mixtas. Este concepto erróneo surge de ignorar el hecho de que el único mecanismo existente para la participación de las empresas privadas en el sector petrolero de Venezuela es como socios de empresas mixtas. Esto significa que la participación en el programa generará flujos de ingresos tanto para PDVSA como para el socio de riesgo compartido. A menos que ambos flujos estén sujetos a la supervisión del programa, el programa generará un flujo de efectivo adicional no supervisado para la administración de Maduro. Esta es una falla grave y potencialmente muy peligrosa que hace que el diseño propuesto en el informe del Atlantic Council sea inconsistente con los objetivos declarados del programa.

Este punto se ilustra en la Tabla 1, que ilustra los ingresos de una empresa conjunta hipotética entre PDVSA y una empresa estadounidense. Supongamos que la empresa mixta está produciendo actualmente 100 mil barriles. De estos, los ingresos por ventas netas de 30 de estos barriles van a la empresa estadounidense que posee una participación minoritaria del 30% en la empresa mixta, y 70 a PDVSA, que posee el 70% restante. Actualmente, todo ese petróleo se vende fuera de EE.UU.

Tabla 1: Distribución hipotética de los ingresos petroleros, propuesta de Atlantic Council y Petróleo por Venezuela

La idea de cualquier programa de petróleo por bienes esenciales (o cualquier levantamiento de sanciones, si es el caso) es que generaría el potencial para que Venezuela (la empresa mixta, en este ejemplo) venda más petróleo a los EE.UU. y que este potencial por sí solo sería suficiente para asegurar mayores niveles de producción. Supongamos que el programa abre así un mercado para la venta de 30 mil barriles diarios adicionales al mercado estadounidense y que la empresa mixta puede aumentar la producción (ya sea porque tiene capacidad disponible o porque la participación en el programa le permite importar insumos y bienes de capital para aumentar esa capacidad). Entonces esto significa que la firma estará produciendo 130 mil barriles diarios, de los cuales colocará 30 en el mercado estadounidense y los 100 restantes en el resto del mundo.

En la propuesta del Atlantic Council, la empresa estadounidense vende esos 30 mil barriles en el mercado estadounidense, paga a Venezuela su participación fiscal y se queda con el resto. Dado que todo el dinero pasa por la empresa estadounidense, está sujeto a estándares de cumplimiento que se consideran adecuados y no hay necesidad de un control adicional. Ningún dinero del programa pasa por PDVSA, entonces no hay necesidad de supervisar lo que hace PDVSA, ¿verdad?

Incorrecto. La participación de la empresa estadounidense en la empresa mixta no ha aumentado. Entonces, si está recaudando ingresos sobre el 100 por ciento de las ventas de la empresa en los EE.UU., se deduce que debe estar recaudando menos del 30 por ciento de sus ventas fuera de los EE.UU. En otras palabras, la empresa estadounidense todavía tiene derecho a recibir los ingresos de las ventas del 30 por ciento de la producción de la empresa mixta, que ahora es de 39.000 bpd (30% de 130.000 bpd ). Si está vendiendo 30.000 de esos en los EE.UU., está obteniendo solo nueve mil del resto del mundo. Esto permitiría a PDVSA aumentar sus ingresos por ventas en mercados fuera de los EE.UU. de 70.000 a 91.000 bpd . En otras palabras, la propuesta permitiría que el régimen de Maduro obtenga un control ilimitado sobre los ingresos de 21.000 bpd adicionales.


Dejar la distribución a Maduro garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y asegura que parte de las ganancias terminarán llenando los bolsillos de los miembros del régimen.


Es importante detenerse a considerar las implicaciones de esto. Lo que está haciendo el programa es permitir que la empresa estadounidense venda 30.000 bpd que antes vendía, digamos, a China, en el mercado estadounidense. Pero esto significa que la empresa mixta ahora puede vender 30.000 bpd adicionales a China. Y Maduro, que posee el 70% de la participación, obtendrá las rentas de 21.000 de esos 30.000 bpd . Es decir, por su sencillez, este programa le está entregando a Maduro las rentas de 21 mil barriles adicionales, que gastará sin ningún tipo de control. Una vez que la gente entienda que esto está sucediendo, no me sorprendería que este programa termine siendo caracterizado injustamente como un programa Petróleo para Maduro.

Debido a que éramos conscientes de este problema (que fue compartido con el Grupo de Trabajo de Venezuela en mis comentarios sobre una versión preliminar de este informe), estructuramos la propuesta de Petróleo para Venezuela requiriendo que sea la empresa mixta, y no el socio de EE.UU. el que venda en el mercado estadounidense. Por lo tanto, los 30.000 bpd adicionales generarían flujos de ingresos tanto para PDVSA como para la empresa estadounidense, y PDVSA asumiría la obligación de dedicar su participación incremental de 21.000 bpd al programa. La propuesta de Petróleo por Venezuela también obligaría a PDVSA a dedicar la totalidad de sus ganancias de las ventas en EE. UU. al programa, lo que le impediría utilizar esos ingresos incrementales para gastos fuera del programa. [2] 

¿Quién compra los bienes? En principio, el Atlantic Council parece sugerir que la adquisición y distribución debe estar en manos de organismos internacionales. Por lo tanto, una estructura de gobernanza nacida de un acuerdo político podría asignar fondos en categorías amplias pero no seleccionar proyectos humanitarios específicos. Sin embargo, aquí el diablo está claramente en los detalles.

Cuando el informe esboza los tipos de programas que se financiarían, afirma que incluirían “las instalaciones de COVAX y los programas tradicionales de inmunización, el Plan de Respuesta Humanitaria (PRH) 2021 y los programas dirigidos al saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria”. Estoy de acuerdo con la idea de que se deben priorizar los programas en curso en los que están involucradas las agencias humanitarias internacionales, y es claro que en el caso de algunos de esos programas, las adquisiciones pueden ser manejadas por las agencias. Sin embargo, el Atlantic Council reconoce que tiene sentido que la financiación se destine a los programas gubernamentales existentes, incluidos los programas tradicionales de inmunización, el saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria. Estas son áreas en las que, actualmente ,el gobierno venezolano realiza adquisiciones.

¿Deben los fondos del programa estar destinados únicamente a la prestación de servicios esenciales en los que los organismos internacionales actualmente involucrados en Venezuela realizan adquisiciones de bienes internacionales? Esto descartaría algunos propósitos muy básicos, como, por ejemplo, la compra de equipos especializados para hospitales. ¿Debería entonces la Junta Administrativa decidir excluir estas compras a menos que haya una agencia internacional activa que traiga estos bienes a Venezuela? ¿O debería tratar de involucrar a nuevas agencias que aún no están involucradas en el país? ¿Qué pasa si tales agencias no pueden ser encontradas o no pueden ser persuadidas para ingresar a Venezuela? ¿Deberían abandonarse estos gastos?

El Atlantic Council agrega que estas organizaciones “deben trabajar en conjunto con grupos de la sociedad civil independientes y de buena reputación para proporcionar un seguimiento y una evaluación que se pueda informar al órgano rector”. Esta idea tiene sentido, aunque puede verse mucho mejor en el papel que en la práctica, donde el trabajo de identificar quién es realmente independiente y de buena reputación (mucho más si estas organizaciones locales van a comenzar a recibir niveles significativos de financiamiento del gobierno) es, para por decir lo menos, desafiante.

Este diseño no es incompatible con la propuesta de Petróleo por Venezuela, donde la Junta de Adquisiciones puede contratar organismos internacionales y organizaciones humanitarias para que ayuden en la adquisición y distribución, pero no veo una buena razón ex ante para restringir todas las adquisiciones a estas agencias. De hecho, creo que es inevitable que haya muchos bienes que el país necesitará para hacer frente a su emergencia humanitaria cuya adquisición no se puede subcontratar fácilmente. Además, como discuto a continuación, creo que a los efectos del objetivo de la reinstitucionalización, es preferible que estas capacidades se desarrollen internamente en lugar de encargarlas completamente a actores externos.

Es posible que cuando se escribió la propuesta del Atlantic Council hace varios meses, los autores tenían en mente un programa mucho más pequeño. Pero en el contexto político actual, es claro que hay apetito por un acuerdo que permita a Venezuela expandir significativamente las ventas de petróleo a EE.UU. Esto hace que sea probable que muchas de las tareas necesarias superen la capacidad de la infraestructura de la agencia humanitaria establecida, por lo que la junta directiva tendrá que asumir un papel más activo.

¿Quién distribuye los bienes? Encontré la propuesta del Atlantic Council algo silenciosa sobre el tema de la distribución. Esto es sorprendente, ya que la politización del acceso a bienes esenciales es quizás la preocupación central en los programas de asistencia médica y alimentaria de la administración de Maduro. Quizás esto se deba a que el programa parece asumir que la distribución será realizada por agencias humanitarias internacionales. Sin embargo, la participación de estas agencias en la distribución a menudo es limitada y la propuesta reconoce la necesidad de financiar programas administrados a través de instituciones estatales existentes.

De hecho, si bien la adquisición por parte de agencias internacionales es común, la distribución casi siempre se realiza a través de las redes gubernamentales existentes. Por ejemplo, COVAX, un ejemplo destacado citado en el informe, no distribuye vacunas a nivel nacional, simplemente se las entrega al gobierno. Entonces, la pregunta sigue siendo: ¿quién distribuirá los bienes comprados bajo el programa y qué se puede hacer para evitar la politización de la distribución?

Esto nos lleva de nuevo al tema de la complejidad. ¿Es más sencillo dejar la distribución completamente en manos de la administración de Maduro, que es lo que está haciendo, en gran medida, la propuesta del Atlantic Council? Por supuesto. Pero hacerlo esencialmente garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y que muchos de ellos terminarán vendiéndose en el mercado negro y llenando los bolsillos de los miembros del régimen. No veo otra salida a esto que hacer que la Junta Administrativa participe explícitamente en las decisiones de distribución. Sí, esto es más complejo. También es ineludible si se quiere que estos recursos lleguen a los venezolanos vulnerables y no se conviertan en un instrumento de dominación política.

Uno de los componentes de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que el Atlantic Council ignora, es la participación del sector privado en la distribución de bienes. En nuestra propuesta, los dólares generados por el programa estarían disponibles para las importaciones del sector privado, y la los ingresos de estas ventas de divisas se utilizarían para financiar un programa de vales. Involucrar al sector privado reduciría el alcance del condicionamiento político del acceso y tendría efectos económicos positivos, ganando una base importante de apoyo al programa.

¿Quién supervisa el proceso? En la página 11, el informe establece que “OFAC debe servir como el organismo de supervisión para hacer cumplir los estándares de cumplimiento y transparencia en las transacciones de venta y exportación de petróleo en todo el marco”. Si entiendo esto correctamente (y lo he leído una docena de veces para tratar de asegurarme), significa que la única institución con supervisión del programa será la OFAC. La OFAC emitiría las licencias que establecen los parámetros del programa humanitario aceptable, y la OFAC castigaría la violación de estas reglas como una violación de sanciones .

Francamente, no estoy seguro de que la OFAC quiera hacer esto, ni que sea aceptable para la sociedad venezolana. OFAC es una institución a cargo de establecer y hacer cumplir las restricciones sobre el uso de activos extranjeros en los EE.UU., no para llevar a cabo la supervisión de los procesos presupuestarios de los gobiernos extranjeros. En el sistema financiero de los EE.UU., son las instituciones financieras las que tienen la responsabilidad principal de cumplir con las reglas de la OFAC, y una serie de agencias reguladoras, incluidos el DOJ, la FINRA y la SEC, están a cargo de hacer cumplir estas reglas. Me cuesta entender cómo este marco regulatorio podría terminar rigiendo el uso de los fondos venezolanos en Venezuela.


Cuando los actores externos tratan de construir instituciones estatales sin la participación de los actores locales, los arreglos finalmente resultan ser frágiles y vulnerables .


Cuando hablamos de supervisión, podemos estar hablando de varias cosas. Uno es asegurarse de que los fondos se utilicen para lo que están destinados. Esto incluye el control de la corrupción, pero también la simple desviación de fondos para fines no esenciales. Luego está garantizar el cumplimiento del acuerdo base. Por ejemplo, si el gobierno politiza el acceso a los bienes y por lo tanto viola el acuerdo, ¿quién está a cargo de verificar que esto haya sucedido y tomar acciones, incluida la posible suspensión del programa, para corregir o sancionar esa violación? La propuesta de Petróleo por Venezuela es que lo primero lo hagan las dos Contralorías Generales existentes y que las controversias sean resueltas por un Comité Consultivo integrado por representantes de la comunidad internacional. Este último punto es crucial: no es razonable esperar que un acuerdo negociado entre Maduro y la Plataforma Unitaria acepte que el gobierno de EE. UU. sea el árbitro final de las violaciones al acuerdo porque el gobierno de EE. UU. apoya clara y abiertamente a uno de estos lados.

¿PROPIEDAD NACIONAL VS. UN MONSTRUO HUMANITARIO?

Hay muchas cosas con las que estoy de acuerdo en la propuesta del Atlantic Council, y que creo que se hacen eco de nuestra propuesta. Por ejemplo, la idea de que cualquier acuerdo debe involucrar a ambas partes del conflicto político, incluido cualquier organismo reconocido por los EE. UU. como el gobierno de Venezuela, es crucial. Yo agregaría que hay mucho más en la oposición venezolana que las fuerzas representadas por la Plataforma Unitaria y que una representación más plural de las fuerzas que obtuvieron niveles relevantes de apoyo electoral estaría más en línea con los principios básicos del pluralismo democrático. Y también simpatizo con la idea de que un programa piloto sería útil para ayudarnos a identificar las principales limitaciones y desventajas antes de desarrollar un programa más grande. Si he enfatizado las diferencias hasta ahora es porque así es como creo que puedo ser más útil en esta etapa del debate.

Sin embargo, creo que hay algunas diferencias filosóficas básicas. Uno tiene que ver con el alcance adecuado del programa, y el otro tiene que ver con el rol de los actores nacionales.

Existe lo que ahora considero evidencia abrumadora de que la catástrofe humanitaria de Venezuela está impulsada por el colapso de sus exportaciones de petróleo, que han caído más del 90 por ciento en los últimos ocho años. No hay forma de enfrentar esta crisis sin reinsertar a Venezuela en la economía global, y eso significa recuperar su acceso a los mercados petrolero y financiero. Para ello, el país tendrá que generar una cantidad de ingresos que será muy grande en comparación con el tamaño actual de la economía. Si la comunidad internacional quiere asegurarse de que esos recursos no queden a discreción del régimen de Maduro, entonces la única forma de hacerlo es estableciendo un programa considerable de petróleo para artículos esenciales. Esto requerirá abordar los cuatro temas que señalé (ventas, adquisiciones, distribución y supervisión) a una escala que necesariamente excede el potencial de la infraestructura de la agencia humanitaria existente.

Claro, estoy de acuerdo en que un programa más pequeño y limitado puede ser un primer paso que puede ayudar a generar confianza para un diseño más complejo. Por otro lado, también me preocupa que un programa pequeño que está diseñado para omitir las complejidades inherentes del programa a gran escala, que en última instancia es necesario, termine encerrado en una estructura institucional que no está bien diseñada para abordar estos problemas, y que esto restringirá el crecimiento del programa o hará que se expanda más allá de lo que está diseñado para hacer, sembrando las semillas de sus futuros fracasos.

También tengo un fuerte sesgo a favor de soluciones locales que involucren a actores nacionales en todos los niveles. Esto se debe en parte a que creo firmemente que Venezuela solo encontrará una salida a su crisis de gobernabilidad si las partes de su conflicto político pueden encontrar una manera de coexistir entre sí, y esto requerirá que aprendan a cooperar para encontrar soluciones concretas a los problemas del país. Por supuesto, se encontrará resistencia a la cooperación en ambos lados del espectro político de Venezuela, y es posible que las partes estén más dispuestas a ceder el problema de ejecutar un programa como este a actores externos que considerar la idea de unirse a un esfuerzo de colaboración con sus enemigos. Sin embargo, como argumentan Daron Acemoglu y James Robinson en su brillante obra The Narrow Corridor , la experiencia histórica muestra contundentemente que cuando los actores externos intentan construir instituciones estatales de arriba hacia abajo sin la participación de los actores locales, las partes interesadas clave de la sociedad se retirarán o se rebelarán y estos arreglos resultarán en última instancia frágiles y vulnerables.

La pregunta clave entonces es qué papel debe jugar la comunidad internacional para ayudar a Venezuela a encontrar una salida a su catástrofe económica y humanitaria. Todas las propuestas en esta discusión reconocen que debe ayudar a reconstruir una de las capacidades esenciales del estado venezolano: la de operar un sector vital para la capacidad de la economía para generar ingresos en divisas y canalizarlos hacia la importación de bienes y servicios esenciales para la vida de los venezolanos. Hay dos maneras de hacer esto. Una es encontrar actores externos, ya sean organizaciones internacionales, agencias humanitarias, empresas petroleras multinacionales o el Departamento del Tesoro de los EE. UU., para que lo hagan por ellos. La segunda es alentando e incentivando a los actores de toda la división política de Venezuela a cooperar para reconstruir estas capacidades estatales clave. Creo firmemente que solo la segunda de estas opciones nos ayudará a encaminarnos hacia la reconstrucción de nuestro país.


NOTAS

[1] Aunque el informe del Atlantic Council, por supuesto, no dice explícitamente que partes clave de la distribución quedarán en manos del gobierno de Maduro, como explicamos a continuación, esta es una consecuencia inevitable de su diseño.

[2] Tenga en cuenta que no habría ningún problema si la empresa tuviera cero ganancias después de impuestos. En ese caso, el programa se financiaría con el 50% de la recaudación de impuestos y el resto cubriría el costo de producción. El gobierno de Maduro obtendría impuestos sobre 21 tbd adicionales de PDVSA , pero sobre 21 tbd menos de empresas estadounidenses . El problema proviene del hecho de que, en condiciones normales, estas empresas generan importantes ganancias después de impuestos. Por lo tanto, según la propuesta del Atlantic Council, PDVSA mantendría sus ganancias no gravadas en los 21bd. En 2018, por ejemplo, PDVSA recibió $452 millones de dólares en utilidades libres de impuestos en su operación Petropiar con una producción promedio anual de 126 tbd .

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