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What is the true balance of forces in Venezuela’s National Assembly?

An analysis of legislator preferences as expressed by roll-call votes as well as public statements finds that Juan Guaidó would have received 86 votes against Luis Parra’s 71 in a full session to elect the President of the Venezuelan National Assembly. While still maintaining the support of a plurality of legislators, these calculations show that Guaidó’s ability to achieve the needed quorum for a valid session is now dependent on the votes of Amazonas legislators, whose validity is contested by Maduro’s forces. We estimate that the opposition has lost 29 legislator votes since the 2015 elections through a combination of judicial actions against it and its own errors in coalition management.

Francisco Rodríguez[1]

At around noon on Sunday, January 5th, a group of dissident opposition legislators voted with representatives of Nicolás Maduro’s socialist party to elect a new President of the National Assembly of Venezuela.  The legality of the vote was immediately contested by the country’s opposition, which convened an alternate session of the Assembly to re-elect Juan Guaidó for another term as President of the same Assembly. As a result, Venezuela now has two boards that claim to be the legally elected leaders of its Legislative Power.

Importantly, maintaining the Assembly’s presidency is key for Guaidó’s claim to being the legitimate interim president of Venezuela, which relies on a constitutional provision according to which the head of the Legislature will hold the interim office of the presidency in the absence of an elected president at the start of the constitutional term.  The country’s opposition, as well as a significant part of the international community, does not recognize the 2018 presidential elections as free and fair and thus claims that there is no legitimately elected president for the 2019-25 presidential term in Venezuela.

However, there is still considerable uncertainty regarding exactly what happened on that day and what it tells us about the balance of power within the legislative branch.  Both groups claim to have had a majority of legislators present in the sessions at the time of the vote.  Parra claims to have obtained 81 votes in a session attended by 150 legislators[2] but has yet to produce attendance records.  Since no roll-call vote was taken (voting was conducted by a show of hands)[3], there is no direct way to verify the number of legislators present or the number of votes obtained by Parra.

On the other hand, focusing on the balance of votes within the chamber is not necessarily meaningful given the evidence that some legislators were blocked from entering the chamber.[4]  Because of the way in which the National Assembly’s rules of debate (originally penned by Chavista-controlled legislatures) are written, it is technically possible to elect a National Assembly President with the support of as few as 43 legislators.  This is because while 84 legislators (more than half of the chamber’s 167 representatives) must be present for there to be a valid quorum, the board of directors of the Assembly is chosen by a simple majority of those legislators present.  Thus, it is not difficult for a group that controls access to the chamber to assure itself of a majority of legislator votes.[5]

VENEZUELAN ARITHMETIC 101

Analysis of the roll-call vote given in the evening session is more informative.  Since the session was broadcast live and is publicly available[6] there is no doubt that the legislators referred to actually cast their votes.  Therefore, we can use the roll call vote to infer legislators’ support for Guaidó at present and at the time of the vote.[7]

Our primary focus of interest is estimating the size of the coalition supporting Guaidó, for which the January 5 roll-call gives us the best direct evidence.  Understanding how many votes Guaidó commands is only part of the picture; in order to know the overall balance of forces we would also need to estimate Parra’s votes.  We attempt to estimate Parra’s support further below, though the absence of a roll-call vote makes that exercise more tentative.  However, there is one very relevant sense in which estimating the size of the Guaidó coalition in itself is relevant: to assess whether he commands the majority of votes necessary for the required quorum for the Assembly to session and take valid decisions, which is 84 legislators.

In total, 100 legislators took part in the vote held during the alternate session which re-elected Guaidó held on the evening of January 5th in the headquarters of the pro-opposition newspaper El Nacional.  All of these voted for the slate of candidates headed by Juan Guaidó.[8] It is crucial to understand that this does not imply that Guaidó would have counted with 100 votes in a regular session of the National Assembly (which is what we seek to estimate).  Several of the legislators present at the session re-electing Guaidó were substitutes of principals whose votes may have differed from theirs.  In fact, precisely because of the regime’s efforts to co-opt legislators has been focused on principal legislators, there are several cases in which we know that the principal sided with Parra (or was unwilling to support Guaidó) while the substitute supported Guaidó. In a regular session of the Legislature, the substitute’s vote intention would be rendered irrelevant if the principal were to show up.

In fact, it is technically possible for two legislatures to function in parallel and for both to hold sessions that satisfy the valid attendance quorum of more than half of legislators even if they have no participants in common.  This will happen if they are both partially stacked with substitutes whose principals participate in the alternate session. In normal conditions, it would correspond to the judiciary to decide which of the two sessions has been convened constitutionally.  In Venezuela, where the sides to the conflict do not recognize the same judiciary, there is no straightforward way to resolve this conflict.

Table 1 shows the breakdown of the 100 votes obtained by Guaidó in the evening session by the legislator’s condition (principal or substitute) as well as, in the case of substitutes, by whether the principal would have voted for Guaidó.   We also provide a subdivision by party or legislative group of the legislator who voted in the session. Of the 100 legislators, 14 were substitutes of legislators who did not support Guaidó.  These are either legislators who explicitly voiced their support for Parra (11) or who belonged to parties that had announced that they would not back Guaidó’s re-election (3).  This means that in a regular Assembly session in which legislators not supporting Guaidó were present, Guaidó would have counted with the support of only 86 legislators, two votes more than the minimum majority of 84.

Table 1: Breakdown of January 5 evening vote and hypothetical plenary votes
Source: Own calculations

However, 3 of those 86 legislators represent the state of Amazonas.[9]  Their suspension by the Supreme Court’s Electoral Chamber shortly after the 2015 election on fraud allegations is precisely what set off the protracted conflict of powers between the judicial and the legislative branches that continues to this day.  If we exclude those legislators, then Guaidó’s support would have fallen to 83, below the 84-vote threshold for a simple majority and valid quorum.  Note that this does not necessarily mean that Guaidó would have lost the vote for National Assembly President, as these 83 votes may still have exceeded the number of votes in favor of Parra (who himself claims to have obtained only 81 votes).  But it does mean that Guaidó would not have had enough votes to sustain a valid quorum.[10] This is likely the reason why Guaidó spent so much effort on an unsuccessful attempt at trying to get all legislators, including the Amazonas deputies, into the chamber on the morning of January 5th

How many votes is Parra likely to have mustered?  In Table 2 we estimate the vote of a hypothetical plenary session in which all principals in the country joined the session.  We assume that e-vote is not permitted (we return to this below).  We also assume that all PSUV legislators would have voted for Parra, as well as all opposition dissidents who have been expelled from their parties for corruption investigations or have voiced their support for Parra. However, we assume that centrist minority parties (AP and Cambiemos) would have abstained.

Our results are summarized in Table 2.  If the Amazonas deputies had been allowed to vote, Parra would have gotten 71 votes and lost to Guaidó’s 86.  Without the Amazonas legislators, the difference would fall to 83-70.  Note that there are four empty seats and six legislators who would have abstained.  Therefore, whatever the scenario, it appears that Guaidó would have won the vote by a comfortable margin of 13-15 votes.[11]

Table 2: Hypothetical balance of forces in plenary vote (without e-vote)
Source: Own calculations

Given uncertainties about legislator loyalty, it is possible that the actual number of votes could have been different if the session had actually been held on Sunday morning.  For example, the hardline 16-J faction, which voted for Guaidó in the evening session, had previously threatened not to vote for Guaidó, whom they charge with being too soft on Maduro. Recently, they had refused to vote for a proposal to change the rules of debate to permit electronic voting sought by Guaidó and approved on December 17.  If their threat had effectively materialized, then Guaidó’s 86 potential votes would have fallen to 83, and to 80 without the Amazonas legislators.  Alternatively, there are several principal legislators who are in principle pro-Guaidó and are not in exile but nevertheless did not show up to the January 5th evening session despite having no apparent physical impediment to attending. Their failure to show at the vote introduces uncertainty as to how they would vote in a full session of the Legislature.

On the other hand, if Guaidó had fallen below the required threshold he would have likely invoked the e-vote provision approved on December 17 allowing legislators to cast virtual votes.  We estimate that this would have given him 9 additional votes, taking his majority to 95 votes (92 without Amazonas).

WHERE DID ALL THE OPPOSITION VOTES GO?

The bottom line is that while Guaidó still would in all likelihood have comfortably won a fair vote for the presidency of the Assembly, he commands the support of only around half of all legislators, making his coalition vulnerable.  This is perhaps the more notable fact that surfaced out of the tumultuous January 5 sessions.  Over the course of the past four years, the opposition’s majority has fallen steeply from the 112 legislators it won in 2015 to 86 legislators (83 without the Amazonas deputies).  How did this happen?

The answer is a combination of persecution, persuasion, exhaustion and mistakes.  While some legislative seats have been lost as a result of overt and explicit actions by the judiciary, others reflect voluntary defections by legislators who were originally elected in an opposition slate and who have decided not to back Guaidó, and others reveal genuine dissent within opposition ranks.

Table 3 lists the 29 legislative seats lost by the opposition during the past four years.  Seven of these were lost as a result of judicial decisions.  This includes the 3 Amazonas legislators whose election was invalidated by the Supreme Court’s electoral chamber and 4 seats which have been rendered vacant as a result of political persecution as both principal and substitutes are in exile, jail, or otherwise impeded from attending.

Table 3: Reasons for individual legislator losses by Guaidó coalition
Sources: Own calculations

But this only explains around one-fourth of the loss of seats.  The remaining loss of votes shows a more conventional pattern of defections and dissent.  Six votes were lost as a result of the expulsion of legislators that took place in November of last year after investigative news site Armandoinfo published a report containing allegations of wrongdoing.  Another six legislators explicitly defected, announcing that they would back Parra despite still belonging to parties that support Guaidó.  Four legislators belong to minority centrist parties that strongly disagree with Guaidó on key policy and strategic issues such as economic sanctions or the boycotting of elections (both of which are supported by Guaidó but rejected by large segments of voters) and have decided not to back him.  Five legislative seats were lost by a combination of reasons, where the principal has gone into exile and the substitute switched sides. One additional legislator (Biagio Pilieri) showed up on Sunday evening’s session but did not vote for unknown reasons.[12] 

WAS THE LOSS OF LEGISLATORS INEVITABLE?

It is not unusual for authoritarian governments to be able to co-opt large parts of their opposition.  Because autocracies have unbridled control over the use of force and significant economic levers, it is easy for them to generate powerful incentives to sway some elected politicians. To a certain extent, what is surprising is that Maduro was not able to use these tools more effectively in the past, and that it is only recently that he has proven able to achieve large defections from the opposition.

But it is not enough to simply look at Maduro’s actions to explain the large decline in opposition support among legislators. If we seek to understand the magnitude of the parliamentary losses experienced in 2019, it is also important to consider some of the strategic decisions made by Guaidó and his governing team.  Holding together coalitions is a complex task, and there is evidence to suggest that some of the strategic choices made by the Guaidó administration may have contributed to accelerating the rate of legislator attrition.

Coalitions are typically held together by a combination of policy concessions and appointments.  It is common for coalitions to include actors with different viewpoints on key policy and strategic decisions. These actors are often persuaded to continue to support the coalition through the deployment of selective incentives.  Because it is difficult to maintain everyone happy on central policy issues (such as whether or not to negotiate with the regime), positions on subsidiary policy dimensions can play an important role in holding together a coalition.  So will appointments to key public offices, which are often remarkably effective in getting politicians to change their policy views.

During his administration, Guaidó has made relatively few appointments to public office, presumably out of concern with creating positions with no effective power.  He also has not tapped the funds in bank accounts of the Republic or PDVSA that were transferred to his management as a result of his recognition by the United States (except for very limited purposes).  Both of these decisions have diminished his capacity to offer the necessary selective incentives to hold the coalition together.

When the Guaidó government has made appointments, it has been much more likely to choose technocrats than political figures.  To take one example, when a Debt Restructuring Advisory Commission was appointed in July 2019 and tasked with issuing general guidelines for dealing with the nation’s debt, it was integrated by two academics and a former Wall Street analyst. Notably, it did not have any representatives from the National Assembly’s Finance Commission, which had been overseeing and investigating debt issuance decisions since 2016.[13]

If we consider the list of opposition legislators that openly backed Parra, it is striking that of the 18 legislators (14 of which are principals), none is from the capital region[14]. In stark contrast, the two highest ranking parliamentary appointees of Guaidó (Foreign Minister Julio Borges and UN representative Miguel Pizarro) are legislators who represent districts of the country’s capital. Greater geographic balance and emphasis on regional issues could have helped Guaidó deal with the discontent among legislators from the provinces.

There is also the issue of how to deal with dissidence.  When in September of 2019, a number of centrist minority opposition parties announced that they had accepted to participate in negotiations with the Maduro regime, the reaction of the Guaidó team was to strongly attack them for entering into a “false dialogue,” claiming that the government was trying to use them to create a “tailor-made opposition.” [15] It is not surprising that these parties, while refusing to back Parra’s candidacy, also refused to vote for Guaidó on the evening of January 5th.

Guaidó’s dissidence problems are not limited to the centrist parties. They have also had to do with reining in hardliners.  As we noted above, the 16-J faction had threatened not to vote for Guaidó on January 5th and only seems to have changed its mind after that morning’s events. Relations have been tense with this hardline faction for some time; for example, the group has systematically complained that Guaidó violated debate rules by impeding discussion of topics on which 16-J dissented from the majority. 

The large attrition in legislative support should also lead to a reconsideration of the effectiveness of individual sanctions in spurring regime change.  The selectiveness and conditionality of individual sanctions has often been touted as one of their advantages. When on April 30th, the commander of the National Intelligence Service sided with a failed military rebellion against Maduro, the Treasury Department promptly removed sanctions on him, citing the case as an example “that U.S. sanctions need not be permanent and are intended to bring about a positive change of behavior”[16]  However, the fact that the opposition has lost at least 17 congressional seats through defections (and gained none) over the past year precisely as these sanctions intensified suggests that this tool is at best ineffective – and at worst counterproductive – in weakening the governing coalition.

It may well be that the events of the past few days will strengthen Guaidó – at least for the time being – and lead opposition groups to rally around him in the defense of the last bastion of democratic institutionality. Yet unless the opposition leadership revises its approach to dealing with intra-coalition differences and its international allies reconsider their approach to engaging with the regime, there is a risk that the problems that generated this large attrition in legislative support will continue to weigh on the prospects for real democratic change in Venezuela.

Notes


[1] Director, Oil for Venezuela and Visiting Professor, Stone Center for Latin American Studies, Tulane University.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org, frodriguez1@tulane.edu.

[2] Luis Eduardo Parra R (@LuisEParra78). “Como cada #5Ene, el día de ayer, la Asamblea Nacional eligió una nueva Junta Directiva de conformidad con la Constitución y el Reglamento de Interior y de Debates, donde obtuvimos 81 votos de los 150 diputados presentes.” [As in every January 5, yesterday, the National Assembly chose a new board in compliance with the Constitution and the Internal Debate Rules of the Assembly, were we obtained 81 votes from 150 lawmakers present]. January 6, 2020 3:42pm. Tweet.   However, the government TV station Telesur had originally reported that 140 legislators were present. teleSur English (@telesurenglish) Luis Eduardo Parra has been elected president of #Venezuela’s National Assembly with 140 legitimate votes. January 5, 2020 3:08pm. Tweet.  Constitutional Convention President Diosdado Cabello, in turn, claimed that an opposition legislator had admitted there were 127 legislators in the session. Cabello respalda “legitimidad de la directiva autojuramentada de la AN” [Cabello backs the self-proclaimed AN’s legitimacy]. TalCual, January 6, 2020.

[3] A show of hands vote is customary by National Assembly rules and can only be replaced by a roll-call vote if a lawmaker requests it.  (Article 92 of the AN internal debate rules states that all votes are public, while article 94 stipulates that public votes are initially by show of hands, unless a lawmaker asks that it be done through roll-call). By Parra’s own count, however, the difference would have been of approximately 10 legislators, suggesting that the vote was close enough so as to make it difficult to ascertain who had the majority without a roll-call.

[4] There is significant confusion as to whose access was being restricted by the National Guard.  Government spokespersons claim that access was restricted only to the Amazonas legislators and to others who had arrest warrants issued against them(GNB y PNB se guían por lista de diputados «inhabilitados» para permitirles ingresar al Parlamento [GNB and PNB use an “disqualified” lawmaker list to decide if they can enter Parliament]. NoticiaAlDía, January 5, 2020. Also see GNB impide acceso a Juan Guaidó a la sede de la Asamblea Nacional [GNB impedes Juan Guaidó from accessing National Assembly palace], El Nacional, January 5 2020.), while the opposition claims that more legislators, including Guaidó, were restricted from access to the chamber. As we will show, an actual vote would have been tight enough that even just the Amazonas restrictions would have been enough to tilt the balance.

[5] In principle, opposition legislators could have left and broken quorum, as by Parra’s own admission he has the support of less than 84 legislators.  It is likely that the reason why the show of hands vote was taken at an unexpected moment was precisely to make it difficult for the opposition to try to break quorum.

[6] EN VIVO – Elección de la nueva directiva de la Asamblea Nacional 2020. [LIVE – Election of the new AN 2020 board]. Youtube, January 5, 2020.

[7] Since legislator preferences may have changes as a result of the political events on the past few days, the January 5 roll-call is most informative about preferences at the time of that vote; nevertheless, unless preference changes have been too great, it should still serve as a reasonable proxy for support at the present time.

[8] One legislator, Biagio Pilieri, was at the session but left before his turn to vote.  If we include him, attendance would be 101.

[9] One of those legislators, Romel Guzamana, represents the indigenous population of the Southern region of the country, which includes Amazonas and Apure.  Indigenous peoples have separate congressional representation as per article 125 of the Constitution.

[10] The National Assembly’s rules of debate do give the presidency enough latitude to incorporate substitutes when the principal is not present.  This means that if Parra’s supporters had tried to filibuster the vote, Guaidó could have incorporated the substitutes and in principle obtained the same 100 votes as in the evening session.  Nevertheless, while Guaidó could have managed to get re-elected legally, it would have been as a result of his authority to decide on the incorporation of substitutes, illustrating the fragility of the arrangements.  The threshold of 84 legislators in a full vote is meaningful because it implies that the result of the election is not conditional on the control by the Assembly’s presidency of the process of incorporation. 

[11] Is it possible that Parra obtained the 81 votes he claims in the morning session?  To do so, he would have had to gain an additional 11 votes.  We have not been able to identify the positions of opposition substitutes, but it is not impossible for there to be 11 substitutes from opposition, centrist or Chavista dissident votes that may have also been swayed by the government.  Nevertheless, we underscore again that a vote held while limiting access to the chamber has relatively little legal or normative significance.

[12] Pilieri has later claimed that he fully supports Guaidó (Bloque Parlamentario 16 de Julio (@fraccionAN16J) “2/2 #5Ene @omargonzalez6: Aunque la Fracción 16J tenia acordado abstenerse el día de hoy, decidimos de manera patriota apoyar a esta Junta Directiva” [2/2 #Jan5 @omargonzalez6: Though the 16J coaltion had agreed to not vote today, we have patriotically decided to support this Board], January 5, 2020 6:17pm) so he would potentially raise the total of votes to 87 (84 without Amazonas). Nevertheless, we prefer to hold to the strict criterion of observable votes cast rather than expressed voting intentions.  The rationale for this criterion is that legislators could have multiple incentives to dissemble, making it remarkably hard to gauge voting intentions from public statements when these contradict the vote cast.  Our methodological choice should not be taken as a judgment of this specific legislator’s loyalty to the opposition cause, on which we think there is a reasonable case that he can be expected to continue siding with the opposition.

[13] Although an expanded commission was created on August 13 to include some legislators, our discussions with market participants indicate that the role of these legislators in debt talks has been nonexistent.

[14] We count 18 legislators instead of the 17 in Table 3 to reflect the case of Lucila Pacheco, Zulia legislator originally elected as a substitute PSUV candidate who then joined the opposition yet now supports Parra. This vote is not a net loss because it originally belonged to PSUV. Rather, it is a vote that was initially gained and then lost.

[15] Julio Borges: aquellos que se presten al falso diálogo no representan a Venezuela. [Julio Borges: those who partake in the fake dialogue do not represent Venezuela]. America Digital news, September 19, 2019.

[16] Treasury Removes Sanctions Imposed on Former High-Ranking Venezuelan Intelligence Official After Public Break with Maduro and Dismissal. U.S. Department of Treasury, May 7, 2019.

¿Se ha debilitado la defensa de activos durante el gobierno interino?

Evidencia de la Corte Distrital de DC
Francisco Rodríguez[1]

Este trabajo analiza los tiempos de respuesta y la frecuencia de emisión de certificados de no comparecencia en 23 casos de reconocimiento de arbitraje contra Venezuela y países latinoamericanos y desarrollados en la Corte Distrital del Distrito de Columbia.  Encontramos un aumento significativo en los tiempos de respuesta y la frecuencia de no comparecencia de Venezuela entre los períodos 2015-18 y 2019-2021.  Los tiempos de respuesta y frecuencia de no comparecencia en el período más reciente exceden a los observados para otros países latinoamericanos y países desarrollados.  El retraso en el caso Conoco v Venezuela es altamente inusual, siendo el tiempo de comparecencia 3 veces mayor al promedio de Venezuela y 12 veces mayor al promedio de países desarrollados.


El viernes 1° de octubre, el secretario de Corte Distrital del Distrito de Columbia publicó un certificado de no comparecencia en el caso de ConocoPhillips Petrozuata BV et al. vs. República Bolivariana de Venezuela. El certificado es una confirmación por parte del secretario del tribunal de que el demandado – en este caso, Venezuela – no respondió a la citación del tribunal y, por tanto, ha perdido su derecho a responder a la demanda. Técnicamente, esto significa que Conoco ahora es libre de buscar una sentencia que reconozca el laudo, lo que le permitiría buscar embargar activos de Venezuela en cualquier lugar de los Estados Unidos.   

Tal como apuntamos al momento de publicación de esa decisión, la falta de los abogados de la República en presentarse en este caso es en sí motivo suficiente para preocuparse por la celeridad y efectividad con la que se está manejando las disputas legales asociadas con la defensa de los activos venezolanos en el exterior[2]. Dado que la protección de activos es una de las pocas tareas a las que el gobierno reconocido como interino por Estados Unidos[3] y varios otros países se ha avocado, la conducción de juicios que representan posibles obligaciones por aproximadamente 13 millardos de dólares en cortes estadounidenses es y debería ser sujeto de la discusión pública. 

De todos los casos sujetos a arbitraje, la demanda de Conoco es de lejos la mayor. Corresponde a una adjudicación de USD 8.506 millones otorgada por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) por la expropiación de las inversiones petroleras de tres subsidiarias de ConocoPhillips en 2007. La ejecución efectiva de esta adjudicación en los Estados Unidos bien podría disipar los activos restantes del país en el extranjero hoy bajo la responsabilidad del gobierno interino.   

La decisión de no participar, hasta la fecha, en el proceso relativo al reconocimiento del laudo comprensiblemente dio pie a especulaciones sobre las posibles razones de este comportamiento. En respuesta a estas interrogantes, la Procuraduría Especial de la República del gobierno interino emitió un comunicado en el que niega las acusaciones de abandono de procesos judiciales en defensa de los bienes de la nación. En ese comunicado, la oficina alega que sus esfuerzos a la fecha se han centrado en obtener una anulación del laudo por parte del CIADI. La comparecencia ante el tribunal del Distrito de Columbia no estaba justificada, de acuerdo con la oficina del procurador, dado que no había nada sustancial que pudiera argumentarse ante la corte. Dada una suspensión de la ejecución del laudo, argumenta el comunicado:       

“Por tal motivo [la suspensión del laudo mientras se decide sobre su nulidad] y no existiendo, entonces, otras defensas judiciales que oponer ante el Tribunal que conoce sobre el registro del Laudo en los Estados Unidos, no fue necesario presentar defensas o excepciones infundadas, que además habrían implicado nuevos gastos por conceptos de honorarios”[4].

Adicionalmente, el comunicado destaca que esta inacción no necesariamente se mantendrá en el tiempo, sino que puede ser revisada a medida que se obtenga nueva información:

“La República no ha actuado aún, siendo ahora, el momento para revisar y decidir si existen otras defensas o excepciones que oponer (dependiendo del pedido específico recién presentado por la accionante)” (énfasis añadido)[5]. 

En otras palabras, el gobierno interino asegura que no respondió a la citación de la corte porque no tenía nada que argumentar sobre los asuntos que se discutían en el tribunal, pero que a partir de ahora podría (o no) reconsiderar esa decisión como respuesta a los intentos de Conoco por hacer cumplir el laudo.

¿ACUERDO O ESPEJISMO?

Vale la pena mencionar que las declaraciones del gobierno interino, a pesar de ser presentadas como una negación de las acusaciones de abandono de los juicios relacionados con la defensa de los activos de la nación, no entran en la explicación de los motivos de esa inacción sino hasta los dos últimos párrafos del comunicado, dedicando gran parte de su respuesta a la negación de otras informaciones sobre un presunto acuerdo con Conoco, que también había negado en su declaración anterior[6].

La especulación sobre la existencia de un acuerdo de este tipo existe desde hace algún tiempo. Ella cobró especial fuerza en junio de 2020, cuando se filtró un audio del testimonio del exprocurador especial del gobierno interino, José Ignacio Hernández, sobre diversos temas relacionados con la defensa de activos ante la Comisión de Energía y Petróleo de la Asamblea Nacional. En este audio, Hernández describió un “entendimiento” con Conoco en el que la empresa detendría un caso estancado contra PDV en Portugal para centrarse en un caso en curso en un tribunal de Delaware[7].    

El 9 de agosto de 2021, el experto judicial designado por el tribunal de Delaware en el caso Crystallex, Robert Pincus, se refirió a dicho acuerdo en un informe a la corte en el que describía el procedimiento de venta propuesto para las acciones de PDV Holding. Allí el experto escribe que “Venezuela ha indicado que llegó a un acuerdo con ConocoPhillips con respecto al monto pendiente de la sentencia de ConocoPhillips”. La declaración de Pincus alimentó aún más especulaciones sobre la existencia de un posible acuerdo y llevó a que escalaran los pedidos por la opinión pública de una aclaratoria por parte del gobierno interino. Dado que el artículo 150 de la Constitución exige que los contratos de interés público con sociedades no domiciliadas en Venezuela sean aprobados por la Asamblea Nacional, la falta de discusión pública de tal acuerdo podría haber sido esgrimida para alegar su invalidez. En respuesta, la Procuraduría Especial emitió un comunicado el 22 de septiembre, negando la existencia del acuerdo y señalando que cualquier mención al mismo en el informe del experto judicial era errónea.   

Pincus finalmente enmendaría su informe el 1 de octubre para pedir que se omitiera la oración referente al acuerdo. Curiosamente, la enmienda no ocurre como respuesta a una solicitud de Venezuela ante la Corte y ni el gobierno interino ni el experto judicial han aclarado cómo y por qué surgió la confusión. ¿Cómo se produce la mención a la existencia de un acuerdo en el informe del experto judicial sin que ello le haya sido comunicado por una de las partes? ¿Fue un error completamente aleatorio, o reflejó una interpretación errada en base a una comunicación relacionada a estos temas entre Venezuela y el experto judicial? Si es así, ¿qué es lo que Venezuela trató de transmitir al experto judicial que él interpretó erróneamente como evidencia de la existencia de un acuerdo?         

Estas preguntas permanecen abiertas y, en ausencia de una explicación más completa por el gobierno interino o el experto, es inevitable que las posibles respuestas queden en  el terreno especulativo. Sin embargo, siguen siendo preguntas de particular relevancia para la discusión pública dada la posibilidad de que la enmienda lo que refleje sea solo la inexistencia de un acuerdo formal.  Por ejemplo, es posible que los representantes del gobierno interino le hayan comunicado inicialmente al experto judicial de la existencia de un arreglo informal para que Venezuela no impugne el reconocimiento y/o la ejecución del laudo, y que Pincus haya confundido ese comentario como indicativo de un acuerdo formal. El experto judicial pudo haber sido entonces persuadido de que, en ausencia de un acuerdo formal, el comentario debía eliminarse de su informe. Evidentemente, también son posibles otras explicaciones. Sin embargo, en el contexto del testimonio anterior de Hernández a la Comisión de Energía y Petróleo, la tesis de un acuerdo informal sigue siendo al menos plausible. La inacción de Venezuela en el caso de ejecución del Distrito de Columbia también pareciera ser consistente con la existencia de un acuerdo informal.       

Una pieza de evidencia que podría ir en contra de la hipótesis de un acuerdo paralelo es el hecho de que Venezuela está activamente buscando la anulación del laudo ante un comité ad hoc del CIADI. A pesar de que la anulación de laudos del CIADI es relativamente inusual, los abogados de Venezuela han expresado confianza en que hay evidencia de faltas al debido proceso que llevó a la determinación del laudo. Por lo tanto, pareciera evidente que Venezuela no ha decidido abandonar el caso del todo, sino que al contrario ha decidido concentrarse en una parte del proceso en detrimento de otra. Dicho eso, vale la pena señalar que en el caso de anulación del laudo de Conoco en el CIADI, la representación de Venezuela está siendo ejercida en paralelo por abogados del gobierno de Maduro y del gobierno de Guaidó – habiéndose negado el tribunal a dirimir el tema de fondo sobre reconocimiento – lo cual dificulta extraer una conclusión definitiva sobre cuál sería la estrategia seguida por una de las partes si estuviese actuando por su cuenta.     

La existencia de un posible acuerdo informal con Conoco no es la única explicación de la falta de comparecencia del país en el caso del Distrito de Columbia. Si ponemos a un lado, por un momento, los cuestionamientos válidos a la falta de transparencia con la que se podría haber concluido y aprobado un hipotético acuerdo, no hay nada objetable en cumplir con un acuerdo que sea de interés para la nación. De hecho, gran parte de la crítica que se ha hecho al gobierno interino ha tenido que ver con su negativa a llegar a acuerdos razonables con los acreedores,[8] por lo que no debería objetarse que se suscribiesen y cumpliesen acuerdos razonables, con tal que ello se haga con la debida transparencia.  Lo que sería una fuente de mayor preocupación es si la inacción en el caso del Distrito de Columbia refleja otras razones, como la falta de planificación, presupuesto o interés.   

Al final de cuentas, la discusión sobre la existencia o no de un acuerdo es tangencial a la pregunta más relevante, que es si la actuación del gobierno interino en el caso de reconocimiento del laudo con Conoco en la Corte Distrital del Distrito de Columbia fue adecuada, y las razones para que ello haya sido así. La existencia de un acuerdo es simplemente una de las hipótesis que podrían explicar la inadecuada respuesta. 

ACTUAR O NO ACTUAR

En el resto de este artículo, nos concentraremos en la respuesta sustantiva de la Procuraduría Especial sobre la inacción de la República en el caso de reconocimiento del laudo de Conoco. Recordemos que el argumento de la procuraduría es que la República hasta ahora no cuenta con ningún argumento válido que presentar en este caso, por lo cual no se justificaría un pago de honorarios, y que a partir de este momento se evaluarían las posibles defensas en respuesta a los alegatos puestos por el demandante. 

Antes de entrar en esta discusión, vale la pena hacer algunas puntualizaciones.  Los laudos del CIADI son vinculantes para todas las partes: si las partes no cumplen, el demandante puede solicitar que el laudo sea reconocido en un estado miembro[9]. Los estados miembros tienen la obligación de reconocer y hacer cumplir el laudo, con la salvedad de que los estados aplicarán las leyes locales en relación con la inmunidad soberana sobre una posible ejecución. Una vez que se reconoce un laudo en un estado miembro, el demandante puede intentar ejecutar el laudo mediante el embargo de activos no cubiertos por la protección de inmunidad soberana.   

Por lo general, los gobiernos tienden a cumplir con los laudos arbitrales en su contra, por lo que los problemas de no reconocimiento surgen solo en casos excepcionales. La razón de esto es que los gobiernos pertenecen al CIADI de manera voluntaria y generalmente tienen poco que ganar al cuestionar las decisiones del CIADI fuera del sistema del tratado. Un gobierno puede perseguir agresivamente su defensa dentro del sistema de arbitraje del CIADI, pero una vez que éste decide, generalmente el estado demandado busca transmitir que está dispuesto a cumplir con estas decisiones en respeto al tratado.  Hacer lo contrario permitiría cuestionar su compromiso con el tratado y afectaría negativamente a la percepción del país por futuros inversionistas. 

El caso de Venezuela es algo diferente por dos razones. Una es que el país dejó el CIADI en 2012, por lo que el gobierno de Maduro claramente no está buscando usar el tratado como una señal ante futuros inversionistas. La otra es que el gobierno de Guaidó, que posiblemente estaría interesado en transmitir tal compromiso si alguna vez llegase al poder, corre el riesgo de disipar todos los activos en el exterior que ha prometido proteger si se hace efectiva la ejecución de estos laudos. Por lo tanto, por razones algo diferentes, tanto el gobierno de Maduro como el de Guaidó han tenido motivos para luchar contra la ejecución de los laudos en tribunales estadounidenses.   

En la práctica hay muchos argumentos que los gobiernos pueden usar para disputar el reconocimiento del laudo en un tribunal estadounidense. Uno de ellos es que hay errores de procedimiento que pueden cometer los demandantes y que permiten a los demandados cuestionar los intentos de reconocimiento del laudo. Por ejemplo, existen formas correctas e incorrectas de entregar una citación a un gobierno extranjero, y los gobiernos pueden ganar tiempo argumentando que no fueron debidamente notificados. Otra razón es que la corte puede tener la capacidad de alterar ciertos componentes del laudo. Por ejemplo, en mayo de 2019, la Corte Distrital del Distrito de Columbia sustituyó la tasa de interés del laudo por una tasa de interés federal mucho más baja dictada por la legislación estadounidense en OI European Group BV c. República Bolivariana de Venezuela[10]. En Tenaris SA c. República Bolivariana de Venezuela, la corte se negó a obligar a Venezuela a pagar honorarios legales, apelando a la situación humanitaria del país. Quizás lo más importante es que la jurisprudencia estadounidense con respecto a la ejecución de los laudos del CIADI está relativamente poco desarrollada[11]. Muchos casos, incluso cuando se inician, terminan en un acuerdo. Por ello, varios argumentos posibles no han sido evaluados por las cortes, lo que abre un compás de oportunidades para intentar estrategias nuevas.

¿Es cierto entonces que el gobierno interino no tenía nada que argumentar frente a la corte en defensa de la ejecución del laudo de Conoco? No.  Un argumento muy poderoso que se podía hacer en la corte del Distrito de Columbia es el mismo que se está haciendo frente al Comité ad hoc del CIADI: que la decisión arbitral violó el debido proceso. Los abogados de Venezuela han alegado ante el tribunal ad hoc que una mayoría no imparcial del tribunal arbitral obstruyó la renuncia del árbitro nombrado por Venezuela por razones de salud y negó el derecho de Venezuela de nombrar a un árbitro[12].  Estos mismos argumentos, aún si fuesen negados por el Comité ad hoc del CIADI, pueden ser presentados en paralelo en la Corte del Distrito de Columbia.

La razón de este posible argumento es que si bien Estados Unidos tiene el deber de reconocer un laudo del CIADI, esa obligación no se extiende a decisiones en las que haya sido violado el debido proceso[13]. Puesto de otra forma, la justicia norteamericana tiene la responsabilidad de proteger a los demandados en contra de las violaciones al debido proceso, independientemente de que ellas hayan ocurrido dentro o fuera de un sistema arbitral aceptado por el país.  Por tanto, una estrategia para países demandados que tengan evidencia de que se hayan cometido violaciones al debido proceso es la de acudir a la corte nacional y argumentar que el laudo no debe ser reconocido dado que hacerlo sería negar el derecho a la justicia. Ciertamente, para hacer esto es necesario probar negligencia o corrupción del tribunal arbitral, pero estos son exactamente los argumentos que Venezuela está presentando ante el Comité ad hoc del CIADI. La existencia de evidencia de estas violaciones implica que Venezuela tiene el derecho a defenderse en contra del reconocimiento de un laudo obtenido en violación al debido proceso por Estados Unidos, y a que sus argumentos sean evaluados con los estándares que corresponden a la aplicación de este principio de la justicia en la legislación y jurisprudencia estadounidense. Es por tanto claramente incorrecto alegar, tal como ha hecho la Procuraduría Especial, que Venezuela no tiene en este momento alegatos que presentar en su defensa en contra del reconocimiento del laudo en la corte del Distrito de Columbia. La evidencia directa de ello está en los alegatos presentados conjuntamente por la representación legal de los gobiernos de Guaidó y Maduro frente al Comité ad hoc  que  considera la anulación del laudo del CIADI.   

AL PASAR DEL TIEMPO

La publicación de un certificado de no comparecencia por parte de un secretario de un tribunal es una decisión administrativa que establece que el imputado no ha comparecido luego de transcurrido el plazo para responder establecido en la citación. Este plazo es típicamente un período de 60 días, pero la emisión del certificado primero debe ser solicitado por el demandante, por lo que en la práctica puede ocurrir mucho después del lapso de citación. Después de que se haya emitido un certificado de no comparecencia, el demandante puede buscar un fallo final por incumplimiento. El término incumplimiento se refiere aquí a la omisión del demandado de actuar en su propia defensa. 

Una vez que una de las partes incurre en incumplimiento, ya no puede responder a la demanda ni responder de otra manera al fallo. Lo que las partes sí pueden, y suelen hacer, es intentar anular (vacate) el certificado de no comparecencia o pedirle a la corte que lo ponga a un lado (set aside). Se supone que los tribunales deben aceptar poner la no comparecencia a un lado cuando existe “buena causa” [“good cause’], lo que introduce cierto margen para la discrecionalidad del tribunal.[14] En la práctica y en base a una larga jurisprudencia, la corte del Distrito de Columbia ha estado dispuesta a ofrecer un alto nivel de deferencia a los demandados, particularmente cuando se trata de estados soberanos. Sin embargo, no hay garantía de que el juez decida poner a un lado la no comparecencia, ni de que ningún juez específico sopese lo que constituye una “buena causa” de la misma manera que otros.   

Hay una pista interesante sobre cómo estos patrones podrían evolucionar en una decisión del 23 de diciembre de 2020 en Koch Minerals v. Venezuela. Aquí, el magistrado Zia Faruqui evaluó los méritos de los argumentos de Venezuela y encontró que muchos de ellos eran deficientes, pero falló a favor de poner a un lado la no comparecencia sobre la base de que había un procedimiento de anulación pendiente en el CIADI, argumento que la jueza calificó como un “jonrón para dejar en el terreno” (es decir, un argumento que supera claramente el umbral de una defensa meritoria). Lo interesante es que el juez no consideró que este fuera el caso de los demás argumentos relativos al fondo de la defensa presentada por la República. Esto sugiere que la decisión podría haber sido diferente si no hubiera estado pendiente un procedimiento de anulación en el CIADI en la solicitud de poner al lado la no comparecencia.[15]    

El punto es que no presentar una defensa en los casos de reconocimiento hasta que se haya emitido la certificación de no comparecencia involucra riesgos. Uno de ellos es que el tribunal puede no aceptar anular la entrada de no comparecencia. La otra es que aún en caso de hacerlo, lo vea como una medida dilatoria y lo lleve a estar menos dispuesto a presumir buena fe del demandado al considerar argumentos posteriores. 

Se puede argumentar que estos riesgos son menores y que en la práctica es altamente improbable que una corte no acepte oír los argumentos de un gobierno soberano que se presente aún después de emitido el certificado de no comparecencia. Como veremos más abajo, esta no es la primera vez que los abogados de Venezuela no se presentan antes de la emisión de un certificado de no comparecencia. En ese caso, la pregunta sería ¿por qué está justificado correr este riesgo, aunque sea menor, si se puede evitarlo? ¿No tiene sentido protegerse en contra de todos los riesgos posibles en un proceso judicial, especialmente dado que estamos hablando del reconocimiento de un laudo que representa más del 10 por ciento del producto interno bruto de la nación?   

LO QUE DICEN LOS DATOS

Pensemos por un momento en términos de una analogía. Hace unos años usted heredó una finca con terreno, en la cual reside con su familia desde ese entonces. Un día recibe en el correo un sobre con una citación judicial que refiere a una demanda por un monto tan alto que con seguridad lo llevaría a perder no solo la casa sino todos sus ahorros. La demanda es de un vecino que alega que el dueño anterior ocupó ilegalmente parte de su terreno. Preocupado, usted contacta a un abogado de su confianza quien acepta representarlo en el caso.       

Su abogado le asegura que se hará cargo y que usted no tiene de qué preocuparse. Pasan varios meses y un día usted recibe una notificación judicial que dice que su abogado no se ha presentado a la corte, a pesar de recibir numerosas citaciones, y como resultado usted ha perdido la capacidad de defenderse en este caso. Enfurecido, usted lo llama y le reclama. Él le responde que no tiene nada de qué preocuparse, que él está a cargo del asunto y que esa notificación de la corte es un tecnicismo irrelevante. Le dice además que él decidió no responder porque quería evitarle a usted los honorarios de hacerlo, pero que él está en este momento avocado a invalidar la demanda en otro tribunal.         

¿Qué hace usted? ¿Le cree a su abogado, y confía en que está haciendo las cosas bien? ¿O decide averiguar más sobre el asunto para entender si el argumento de su abogado es el correcto o si su representación legal está fallando?   Una forma de evaluar si su abogado le está diciendo la verdad es averiguando qué hacen otros abogados en casos similares. Tal vez tiene sentido llamar a otro abogado que le pueda contar cuál es la práctica habitual en estos casos. Si usted encuentra que no comparecer es común, eso le daría más confianza en la decisión de su abogado. Si, por el contrario, encuentra que la no comparecencia es inusual, esto le daría razones para dudar de la calidad de su representación legal.   

Siguiendo la misma lógica, una forma de evaluar si se justificaba que Venezuela no compareciera en el caso del Distrito de Columbia es ver si esta es una estrategia frecuente adoptada por otros estados soberanos. Si podemos identificar un conjunto de países que sirvan como grupo de comparación – especialmente si son países de los que se puede esperar razonablemente que sigan las mejores prácticas- podemos juzgar si es una estrategia razonable al ver con qué frecuencia la utilizan. 

La Tabla 1 muestra los 11 casos de ejecución de arbitraje en el Distrito de Columbia en los que los demandados ​​son países desarrollados o países de América Latina. Los países desarrollados pueden servir como un proxy de las mejores prácticas, en el sentido en que, dado su desarrollo institucional y disponibilidad de recursos, sería verdaderamente sorprendente que incurriesen en negligencia en defensa de sus intereses. Por otro lado, se puede argumentar que los países latinoamericanos son el grupo de comparación más adecuado, dadas las similitudes institucionales y de nivel de desarrollo con Venezuela.   

TABLA 1: CASOS DE RECONOCIMIENTO DE LAUDOS CONTRA PAÍSES DESARROLLADOS Y LATINOAMERICANOS

Fuente: Elaboración propia, Pacer Monitor

Como hemos apuntado, el número de casos no es muy numeroso – 7 casos de países desarrollados y 4 de países latinoamericanos. Esto se debe a que muchas veces los casos no llegan hasta este nivel porque los países deciden pagar las demandas arbitrales. Sin embargo, son suficientes como para hacernos una idea de lo que es la práctica más común.[16] 

Un primer resultado llamativo es que en ninguno de los casos de los países desarrollados se llegó a emitir un certificado de no comparecencia del país demandado. En promedio, la comparecencia de países desarrollados ocurre 52,3 días después de emitida la citación de la corte – con una mediana de 47 días. En otras palabras, la mejor práctica en los casos de reconocimiento pareciera ser la de aparecer con relativa celeridad, y siempre antes de que se concrete la emisión de un certificado de no comparecencia. Esto es claramente distinto a lo hecho por Venezuela en el caso de Conoco, en el cual ya han transcurrido 644  días y aún no han comparecido los abogados de la República.

En solo uno de los casos que involucra a un país desarrollado (9REN Holding v Spain) el tiempo de comparecencia excedió a los 60 días estipulados; sin embargo, ello no condujo a un certificado de no presentación. El hecho de que no necesariamente se solicite el certificado a los 60 días de la citación puede reflejar la existencia de negociaciones en curso entre las partes o restricciones impuestas fuera del tribunal. Por ejemplo, en los casos de arbitraje del CIADI, no se puede ingresar un incumplimiento mientras esté en vigor una suspensión de la ejecución.   

El caso de los países latinoamericanos distintos a Venezuela es más variado y complejo. Sin embargo, de cuatro casos, solo hay uno (Concesionaria de Autopistas v República Dominicana) donde el estado demandado efectivamente abandonó el caso, permitiendo la emisión de un certificado de no comparecencia. En el caso de Teco v Guatemala, el certificado se emitió, pero fue posteriormente anulado por la corte después de que Guatemala argumentó que no había recibido la citación por los canales apropiados.  Una nueva citación fue emitida y los abogados de Guatemala aparecieron 3 meses y 9 días después de su emisión[17]En el caso de South American Silver v Bolivia, varias citaciones fueron emitidas, pero no fueron respondidas por el gobierno boliviano, cuya única comunicación a la corte hace constar que se negaron a recibir la citación por no haberse ella canalizado apropiadamente. La corte nunca estuvo satisfecha de que la citación fue entregada correctamente, por lo que no llegó a emitir el certificado de no comparecencia.  El demandante retiró la demanda antes de que se entregase la citación para satisfacción de la corte, probablemente como resultado de un acuerdo con el demandado[18].

Tal como ilustran estos casos, una estrategia a veces jugada por los países demandados en insistir en que la citación sea entregada de conformidad con las reglas establecidas en la jurisdicción federal, la cual ha estado sujeta a interpretaciones cambiantes.  Tanto Bolivia como Guatemala parecen haber jugado esa estrategia exitosamente, si bien en el caso de Guatemala llevó a la emisión de una citación que posteriormente fue anulada. Estos son ejemplos en los que la no comparecencia puede tener sentido, dado que la comparecencia podría implicar una admisión de que la citación fue transmitida.  Este no es el caso de Concesionaria de Autopistas v República Dominicana, donde el Estado demandado sí decidió ignorar el caso del todo.

¿Podría el gobierno interino estar jugando a la estrategia de no comparecer para no convalidar la entrega de la citación en el caso de Conoco?  Tal vez los abogados nos sorprendan, pero a la luz de la información actual parece altamente improbable que estén siguiendo esta estrategia.  La razón es que en este caso la República ya fue notificada de una forma utilizada en otros casos – mediante una nota diplomática entregada a la Embajada de Venezuela en Washington por el director de asuntos legales del Departamento de Estado.

Si consideramos los cuatro casos en los que se han visto involucrados países latinoamericanos, además de Venezuela, encontramos que en dos de ellos el secretario emitió un certificado de no comparecencia. En uno de estos casos (Teco Guatemala Holdings v. Guatemala), el abogado de Guatemala compareció 12 días después de la emisión por parte del secretario y logró la anulación del certificado, mientras que en el otro caso (Concesionario de Autopistas v República Dominicana) el demandado no compareció durante todo el proceso.

En resumen, nuestro análisis de 11 casos comparables indica que en ninguno de los casos contra países desarrollados se emitió una certificación de no comparecencia y que en solo uno de los casos de países latinoamericanos se emitió una certificación que no fuese posteriormente invalidada. Los países latinoamericanos parecen apelar más a la estrategia de argumentar que no han sido debidamente justificados, lo que genera un riesgo de que la certificación se emita, aunque posteriormente sea invalidada.  En solo uno de los once casos encontramos a un gobierno que decidió no comparecer en ninguna etapa del proceso, y los gobiernos que comparecieron después de una tardanza lo hicieron en base a argumentos que la corte aceptó como válidos de no haber sido adecuadamente notificados.

¿Qué nos puede decir la experiencia de Venezuela al respecto?  El gran número de demandas arbitrales contra Venezuela implica que tenemos aun más datos de casos de reconocimiento de laudos arbitrales en la corte del Distrito de Columbia para Venezuela que para todos los países desarrollados y latinoamericanos juntos.  Ello nos permite observar con más detalle cómo ha variado la estrategia de defensa legal a lo largo del tiempo.

En la Tabla 2, analizamos la experiencia pasada y actual de Venezuela. En un principio, podemos observar tres períodos: un primer período de casos donde la reacción inicial fue completamente manejada por el gobierno de Maduro, un último período de casos que han sido completamente manejados por el gobierno de Guaidó, y un período intermedio en el que hubo intervención o capacidad de intervención de ambos gobiernos.

TABLA 2: CASOS DE RECONOCIMIENTO DE LAUDOS CONTRA VENEZUELA

Fuente: Elaboración propia, Pacer Monitor

Centrándonos en el primer período, hay cinco casos en los que la citación fue ejecutada y la primera aparición de la defensa se dio en o antes de 2018. En estos casos, el tiempo promedio hasta la comparecencia de un abogado venezolano fue de 86,2 días – entre la media de países desarrollados (52,3) y la de países latinoamericanos (95,8).   Solo se emitió un certificado de no presentación, y en ese caso, Venezuela lo respondió el mismo día, pidiendo la anulación del certificado en base al argumento de que el país no había sido notificado debidamente (Gold Reserve v. Venezuela). La corte aceptó el argumento de Venezuela e invalidó el certificado. En este caso, está claro que Venezuela estaba lista para responder en el momento de la emisión por parte del secretario, presentando un escrito de seis páginas a pocas horas de la publicación del certificado de no comparecencia, con argumentos que efectivamente persuadieron al tribunal. No cabe duda de que en este caso, Venezuela estaba jugando a la estrategia de ignorar la citación para aducir que fue incorrectamente entregada – estrategia que le fue exitosa.     

Las cosas comienzan a cambiar a mediados de 2018, en lo que hemos denominado como un período intermedio.  Aquí hay dos casos que caen en el terreno de lo ambiguo. Hay uno en el que la citación fue ejecutada cuando Maduro aún era reconocido, pero en el que la primera aparición de la defensa tuvo lugar bajo Guaidó (Koch). En el segundo, no hubo comparecencia alguna en ninguna etapa del proceso y el fallo final se dictó a pocos días de haber Guaidó asumido la presidencia (Tidewater). 

El caso Tidewater es particularmente interesante, ya que Venezuela no presentó defensa en ningún momento y el certificado de no comparecencia se emite el 6 de diciembre de 2018, mientras que Maduro aún era reconocido en los EE.UU.  Es importante destacar que este es un caso relativamente pequeño, de solo USD 36mn – menos del 0,3% del total de laudos enfrentados por Venezuela en esta corte distrital. Es posible que los abogados de Venezuela, que habían presentado una defensa en el Distrito Sur de Nueva York, hayan decidido que el costo de la defensa en el Distrito de Columbia no valía la pena, dado el tamaño del laudo. En cualquier caso, la orden de confirmación del laudo fue dictada dos días después del reconocimiento de Guaidó. El caso Koch es algo más ambiguo, ya que la primera respuesta de Venezuela ocurrió bajo la administración de Guaidó, al igual que la certificación de no comparecencia.     

En la tercera etapa, que corresponde a casos que ocurrieron de manera inequívoca bajo la supervisión de Guaidó, encontramos un tiempo promedio de respuesta de 316 días y una mediana de respuesta de 220 días (235 y 201 sin contar a Conoco). También encontramos que en 4 de los 5 casos el secretario de la corte emitió un certificado de no presentación, y en ninguno de estos casos el certificado ha sido anulado por la corte. 

En otras palabras, parece haber un aumento significativo en los tiempos de respuesta del Estado venezolano a los casos de arbitraje, aumentando el tiempo de respuesta en más de 3 veces, de 86 a 316 días entre el primer y el último período (excluyendo Tidewater y Koch). Si incluimos Tidewater bajo el período de Maduro y Koch bajo el período de Guaidó, el aumento es de 121 a 333 días. En ese caso, en el período de Maduro hubo una certificación de no presentación que posteriormente fue anulada y otra (Tidewater) que parece reflejar una decisión de no impugnar el caso; Guaidó ha visto un total de 5 entradas de no certificación, ninguna de las cuales ha sido anulada (vacated).

GRÁFICO 1: DEMORA ENTRE CITACIÓN Y COMPARECENCIA EN CASOS VENEZOLANOS

Fuente: Pacer Monitor

Otra opción sería simplemente es centrarse en comparar las respuestas según la fecha de comparecencia del abogado defensor. Esto llevaría a la exclusión de Tidewater, donde, como hemos argumentado, el tamaño del laudo puede justificar la estrategia de no comparecencia. En este caso, encontramos un aumento en el tiempo promedio de respuesta, de 86,2 días (120,8 con Tidewater) en 2015-18 a 332,8 días en el período 2019-21. Ambos se ven eclipsados ​​por la demora en la respuesta en el caso Conoco, que lleva 644 días a la fecha de esta publicación.   

De cualquier forma que se vea, la falta de respuesta en el caso Conoco es inusual. Como ya se señaló, es un laudo muy grande (USD 8.506 millones). La justificación para no luchar contra la aplicación de la ley basada en el tamaño de la demanda, que puede haber tenido sentido en el caso de Tidewater de USD 36 millones, ciertamente no se puede aplicar acá. Además, es de lejos el retraso más prolongado en la respuesta de la defensa, al menos 644 días a la fecha, una duración que excede significativamente a la duración máxima observada en otro caso de Venezuela (415 días) o fuera de Venezuela (175 días).

LO QUE PASA EN COLUMBIA…

Nuestro análisis de los casos de reconocimiento de laudos arbitrales en la Corte Distrital del Distrito de Columbia arroja varias conclusiones.  En primer lugar, la no comparecencia en los casos de reconocimiento es inusual, especialmente en los países que se puede presumir están implementando las mejores prácticas.  No encontramos ningún caso de un país desarrollado que no hubiese comparecido ante la citación de la corte, y solo un caso de otro país latinoamericano que no compareciese en ninguna etapa del juicio. 

La comparecencia tardía – que es lo que ocurriría en el caso de Conoco si Venezuela comparece en los próximos días – también es inusual, aunque a veces forma parte de una estrategia legal coherente.  Algunos países latinoamericanos, así como la misma Venezuela en el pasado, han dilatado la comparecencia con el motivo de cuestionar ante la corte que la citación judicial haya sido transferida de acuerdo a la ley.  Es improbable que los abogados del gobierno interino vayan a hacer eso en este caso, dado que la citación judicial en el caso de Conoco fue recibida en enero del año pasado por la embajada a cargo de Carlos Vecchio.

Por tanto, no pareciera haber una buena explicación de por qué Venezuela no se ha presentado en la corte distrital.  La explicación ofrecida por la Procuraduría Especial, de que no habían argumentos de fondo para hacer ante la corte, entra en clara contradicción con la jurisprudencia que establece que las cortes pueden negarse a reconocer un laudo emitido en violación del debido proceso – argumento que en este momento los gobiernos de Maduro y Guaidó están presentando conjuntamente en el CIADI.  Dado el riesgo de que la falta de representación restrinja la capacidad de la nación de presentar argumentos sustantivos en la corte en un futuro, no queda claro cuál es la razón para haber decidido asumir ese riesgo.

Nuestro análisis muestra un aumento significativo en el tiempo que los representantes de la República tardan en aparecer en la corte distrital.  El tiempo promedio de respuesta aumenta de 121 días en las comparecencias en 2015-2018 a 333 días en el período 2019-2020.  Aún este último número, ya elevado de por sí en comparación a otros países, es muy inferior al retraso de 644 días en el caso de Conoco. En años recientes también aumenta la emisión de certificados de no comparecencia, de 2 (uno de ellos posteriormente anulado) en 2015-2018 a 5 (ninguno de ellos anulado) en 2019-2020.

La evidencia por tanto apunta a un debilitamiento en la calidad y efectividad de la defensa judicial de Venezuela en los casos de arbitraje en el exterior.  ¿Por qué ha ocurrido este debilitamiento? Hay varias hipótesis que se pueden esbozar.  Una es que el gobierno interino cuenta con muchos menos recursos, tanto económicos como humanos y organizacionales, que gobiernos de otros países o gobiernos previos de Venezuela, por lo que no es sorprendente que su desempeño sea peor en las dimensiones de políticas en las que ha actuado.  Adicionalmente, representantes del gobierno interino han señalado públicamente que retrasos y desacuerdos en torno a aprobaciones presupuestarias los han llevado a entrar en retrasos significativos con algunos bufetes de abogados.[19] Frente a esta carencia de recursos, es posible que la administración del gobierno interino haya decidido adoptar estrategias poco convencionales que le permitan minimizar los costos legales de la defensa de activos.  Otra variante de hipótesis se enmarcaría en la posibilidad de captura de ciertos entes de decisión del gobierno interino por intereses económicos específicos. [20] La data presentada en este trabajo no es suficiente como para discernir entre estas explicaciones alternativas, lo que deberá dejarse para investigación posterior.

Independientemente de la causa de este debilitamiento, los datos sugieren que la experiencia de gobierno dividido – en la que un grupo político detenta el control de facto del territorio y por tanto la generación de la mayor parte de los ingresos y otra parte controla la representación legal del país en tribunales estadounidenses – ha estado asociada con una pérdida de la capacidad de la nación de defenderse ante demandas legales.  Los resultados por tanto ofrecen un argumento en respaldo a los llamados a buscar nuevos arreglos institucionales que ayuden a reducir los efectos del conflicto político sobre la defensa del patrimonio de la nación.


NOTAS:

[1] Fellow en Economía Internacional, Center for Foreign Relations y Director, Fundación Petróleo por Venezuela.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org.

[2] Rodríguez, Francisco, (@frrodriguezc). 1. Una corte federal del Distrito de Columbia dio luz verde ayer a Conoco para ejecutar un laudo de $8.5 millardos contra Venezuela después de que los abogados del gobierno interino no respondieron ante la citación judicial de la corte. 2 de octubre,, 2021, 9:35ª.m. Tweet.

[3] En el resto del artículo, usamos las palabras “gobierno interino” para referirnos al gobierno encabezado por el presidente de la Asamblea Nacional electa en 2015, Juan Guaidó, y reconocido como gobierno legítimo por Estados Unidos y varios otros países.  Nos referimos a la representación de Venezuela como la representación legal aceptada por las cortes estadounidenses, que es la designada por el gobierno interino a partir del 23 de enero de 2019.

[4] Procuraduría Especial de la República desmiente acusaciones sobre abandono de juicios en defensa de activos del Estado, Centro de Comunicación Nacional, 4 de octubre, 2021.

[5] Op. cit.

[6] Op. cit.

[7] Guaido team favoring ConocoPhillips in Citgo fight,[Equipo de Guaidó favorece a Conoco en la lucha por CITGO] Argus, 19 de junio, 2020.

[8] Rodríguez, Francisco. Financial Markets Are Not Venezuela’s Enemy on Citgo Case. Bloomberg, 27 de octubre de 2020.

[9] Laudo – Arbitraje en virtud del Convenio del CIADI, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones.

[10] US Court Declines to Recognize ‘Pecuniary Obligation’ of ICSID Award, [Corte estadounidense declina reconocer “obligaciones pecuniarias” de laudo del CIADI] Steptoe, 4 de junio de 2019.

[11] Op. Cit.

[12] Decision on the Applicant’s Request to Continue the Stay of Enforcement of the Award [Decisión sobre la solicitud del solicitante de continuar la suspensión de la ejecución del laudo], p. 4..

[13] Una sentencia de un tribunal estatal tiene derecho a plena fe y crédito solo en la medida en que “cumpla con las pruebas de justicia y trato justo de que se plasman en la frase histórica ‘debido proceso legal.’“ Williams c. Carolina del Norte, 317 EE. UU. 287, 306 (1942). “[E] l lenguaje sencillo del estatuto habilitante del CIADI requiere que los laudos arbitrales y las sentencias de los tribunales estatales se traten de manera paralela”. Micula c. Gobierno de Rumania, 104 F. Supp. 3d 42, 50 (D.D.C.2015).

[14] La Regla Federal de Procedimiento Civil 55 (c) permite a los tribunales “anular una certificación de no presentación por una buena causa”. Ver Regla 55. Incumplimiento; Fallo por incumplimiento, Cornell Law School, 2021.

[15] La defensa meritoria es solo uno de los factores sopesados al tomar la decisión de poner a un lado una no comparecencia.  Entre los otros, el perjuicio al demandante de sufrir un retraso en la ejecución también es relevante. Este argumento puede cobrar fuerza a medida que el avance del proceso de Crystallex y una posible revisión del régimen de sanciones permite que el demandante alegue que estos retrasos le hacen caer en desventaja relativa a otros acreedores.

[16] Para los propósitos de la Tabla 1, definimos economías desarrolladas como aquellas listadas como “economías avanzadas” por el FMI . Ver “economías avanzadas” en World Economic and Financial Surveys – World Economic Outlook, IMF, Octubre, 2020.  Nos limitamos a los casos presentados en el Tribunal de Distrito de Columbia en materia de arbitraje y donde la naturaleza de la demanda es la ejecución o el reconocimiento de un laudo. Según la ley de EE. UU., las demandas civiles contra estados extranjeros deben presentarse en el Tribunal de Distrito de Columbia. Ver 28 U.S. Code § 1391 – Venue generally, Cornell Law School, 2021.

[17] TECO GUATEMALA HOLDINGS, LLC v. REPUBLIC OF GUATEMALA (1:17-cv-00102), District Of Columbia District Court. Pacer monitor.

[18] SOUTH AMERICAN SILVER LIMITED (BERMUDA) v. PLURINATIONAL STATE OF BOLIVIA (1:19-cv-00540), District Of Columbia District Court. Pacer monitor.

[19] Procuraduría Especial no tiene recursos para defensa de activos por falta de acuerdo político en el G4. Crónica Uno, 28 de septiembre, 2021

[20] Ver Hertel-Fernández, State Capture: How Conservative Activists, Big Businesses, and Wealthy Donors Reshaped the American States–and the Nation (Oxford University Press, 2019) y Leitner y Meissner, State Capture, Political Risks and International Business (Routledge, 2016) para discusiones sobre la hipótesis de captura del Estado en otros casos. La mención de esta literatura de ninguna manera debe ser interpretada como una acusación concreta de conductas indebidas, sino como la presentación de una hipótesis que debe ser evaluada a la par de otras hipótesis de forma de comprender los mecanismos de determinación de las políticas públicas.

Cómo romper el impasse venezolano

La comunidad internacional puede ofrecer a Maduro el reconocimiento a su mandato actual a cambio de una enmienda constitucional que le impida aspirar a un tercer período presidencial en las elecciones de 2024.

Venezuela está atravesando una de las peores crisis económicas vistas en cualquier país del mundo fuera de tiempos de guerra. Si bien esta catástrofe ha sido gestada casi exclusivamente por los venezolanos (las mujeres, marginalizadas a ambos lados de nuestro espectro político, han sido principalmente espectadoras en este proceso) la comunidad internacional tiene pocos éxitos que mostrar después de su decisión de involucrase más directamente. El país está atrapado en un empate catastrófico, sin que ninguna de las partes pueda obtener el control total sobre las capacidades básicas del Estado. Las consecuencias para millones de venezolanos, cuyo medios de vida se han convertido en rehenes del conflicto político, son enormes.

Reportes recientes indican que una nueva ronda de conversaciones entre representantes de Maduro y Guaidó podría iniciarse en el futuro cercano. Esto ha reavivado el interés por comprender cuál podría ser el diseño de un acuerdo negociado. Los optimistas ven un rayo de esperanza en las recientes señales atribuidas al chavismo, mientras que los escépticos nos recuerdan que hasta ahora no hay nada nuevo en lo que el régimen está dispuesto a ofrecer, y que lo que es transparente es su falta de voluntad para considerar cualquier acuerdo que amenace su control del poder. Incluso si se pudiesen extraer concesiones significativas de Maduro en una negociación, ¿qué le impedirá renegar de cualquier acuerdo una vez que haya obtenido lo que quiere? ¿Cómo se puede hacer cumplir cualquier compromiso asumido por un régimen que ejerce plenamente el monopolio del uso de la fuerza y que, comprensiblemente, está obsesionado con su autopreservación?

Para salir del impasse en el que se encuentra Venezuela, es necesario poner a un lado la fijación obsesiva con el objetivo de conseguir un cambio inmediato de gobierno, y centrarse en lograr acordar reformas institucionales que reduzcan los beneficios relativos de estar en el poder y permitan sentar las bases de la coexistencia entre las facciones políticas del país. Una forma de hacer esto es llegando a un acuerdo en el que Maduro acepte una enmienda constitucional que le prohíba buscar la reelección en 2024 a cambio del reconocimiento internacional de su mandato actual.

Los politólogos coinciden en que nuestro régimen hiperpresidencialista que convierte la política en una pugna donde el ganador se lleva todo ,está en la raíz del conflicto en Venezuela. Para sentar las bases de una transición negociada de un régimen autoritario a una democracia sostenible, el país necesita, ante todo, reducir los beneficios relativos de estar en el poder. La institución de la reelección indefinida es una de las formas más flagrantes en las que los jefes del Ejecutivo abusan de los poderes de la presidencia para permanecer en el cargo. La reimposición del límite al número de períodos durante el cual una persona puede servir como presidente reduciría el poder de la presidencia, iniciaría un proceso de sucesión de liderazgo dentro del chavismo, y abriría un espacio para que se den los realineamientos políticos necesarios para forjar una transición negociada.


Hay que cambiar el foco de las negociaciones de su fijación obsesiva con un cambio inmediato de gobierno hacia acuerdos sobre reformas institucionales que sienten las bases de la coexistencia.



Toda enmienda a la Constitución de 1999 de Venezuela debe ser aprobada por la mayoría de los votantes mediante un referéndum constitucional. Un acuerdo para eliminar la reelección indefinida (que devolvería la Constitución de Venezuela a su estado antes de una enmienda aprobada en 2009 ) nos daría lo más cercano a una garantía de irreversibilidad en el marco institucional del país: la aprobación por millones de electores venezolanos de una reforma de la Constitución a través de un proceso electoral creíble y supervisado internacionalmente. Renegar de ese compromiso en el futuro, aunque no sería imposible, sí sería extremadamente costoso para Maduro. La organización de dicho referéndum (en el que el chavismo conservaría el derecho a hacer campaña por el “No”) sería también una verdadera prueba de credibilidad para el nuevo Consejo Nacional Electoral.

A cambio de aceptar un referéndum para eliminar la reelección indefinida y comprometerse a abandonar la presidencia en enero del 2025, Estados Unidos y Europa deberían estar dispuestos a ofrecer a Maduro el reconocimiento formal de su mandato actual en la presidencia, así como la flexibilización de algunas sanciones económicas. Reconocer a Maduro como presidente de Venezuela implicaría simplemente volver a la práctica convencional en la que la decisión de tratar con un gobierno implica el reconocimiento de su control de facto sobre el territorio y no una afirmación sobre su legitimidad de origen. Lo que sí es importante es que tal decisión permitiría al gobierno recuperar el control sobre los activos y el acceso al financiamiento necesario para comenzar a diseñar una salida a la grave crisis económica del país. Otras figuras polarizantes en el gobierno y la oposición podrían, potencialmente, también comprometerse a abstenerse de aspirar en el año 2024, posiblemente a través de una restricción a que expresidentes de la Asamblea Nacional puedan aspirar a la presidencia durante un lapso de tiempo después de que hayan dejado su cargo en el Poder Legislativo.

Tal vez lo más importante es que este acuerdo separaría el tema de la continuación de Maduro en la presidencia del de la supervivencia política del chavismo. Las encuestas de opinión continúan mostrando que un gran número de venezolanos tiene una visión positiva de los logros de Chávez mientras estuvo en el poder, lo que sugiere que muchos votantes continuarán buscando ser representados por políticos que defiendan las ideas del líder socialista. Sin reelección indefinida, el chavismo probablemente continuará siendo una fuerza política formidable. Incluso puede resultar más resistente y duradero que al tener que cargar con una tercera candidatura de Maduro, una realidad que los aspirantes a líderes dentro del chavismo seguramente reconocerán apenas la propuesta empiece a discutirse.

Al ayudar a acelerar una discusión sobre la sucesión de liderazgo dentro del chavismo, esta propuesta abriría posibilidades para un realineamiento político significativo dentro de ambos lados del espectro político del país. Una extensa literatura muestra que las transiciones negociadas se hacen posibles cuando los reformistas en el gobierno son capaces de acercarse al otro lado de la acera política en búsqueda de espacios comunes de entendimiento con los moderados de la oposición. La comunidad internacional debe enviar todas las señales a los actores políticos moderados a ambos lados del espectro político venezolano para indicar su plena disposición a apoyar la recuperación económica de Venezuela y su reinserción en la comunidad mundial de naciones si se puede forjar un acuerdo común en torno a reformas institucionales que garanticen la consolidación de una democracia sostenible.

Una negociación exitosa para reimponer de nuevo límites a la reelección presidencial podría también abrir espacios para una discusión más completa sobre las reformas institucionales necesarias para construir una democracia sostenible y equitativa.  Este proceso necesariamente incluiría limitar la subordinación de los poderes del Estado existente a la todopoderosa figura de la Asamblea Nacional Constituyente, modificar las normas que permiten a la mayoría legislativa controlar los nombramientos en el Poder Judicial, y restringir el control discrecional de la presidencia sobre fondos del Estado sin supervisión legislativa. Es imperativo asimismo reformar el sistema electoral de reparto de escaños legislativos para garantizar una representación adecuada de las minorías políticas del país y poner una alta barrera a que cualquier fuerza política consolide una supermayoría parlamentaria.


La comunidad internacional debe dar señales de su disposición a apoyar a sectores moderados de ambos mandos dispuestos a hallar terreno común en la construcción de reformas institucionales.



Si hay una lección que se puede aprender de la crisis venezolana, es que la comunidad internacional debe evitar la tentación de tomar partido en el conflicto político de un país, independientemente de cuán desagradable le sea uno de los lados o cuánto simpatice con la causa del otro. La experiencia nos enseña que los cambios de gobierno impuestos externamente rara vez son estables y a menudo se desploman por su cuenta. Lo que los actores políticos internacionales y nacionales pueden -y deben- hacer es ayudar a los venezolanos a encontrar una manera de resolver sus propios problemas de gobernabilidad apoyando soluciones negociadas que reduzcan el conflicto y protejan a los más vulnerables. Esperemos que no sea demasiado tarde para empezar.


How to break Venezuela’s stalemate

The international community should offer Maduro recognition of his current term in office in exchange for a constitutional amendment barring him from seeking a third term in the 2024 presidential elections.

Venezuela is going through one of the worst economic crises ever seen outside of wartime. While there is plenty of blame to go around in this purely man-made catastrophe (women, marginalized on both sides of the country’s political divide, have been for the most part bystanders in its genesis), the international community has little to show in terms of success for its involvement.  The country is trapped in a catastrophic stalemate, with neither side able to gain full control over the levers of government. The consequences for millions of Venezuelans, whose livelihoods continue to be tragically held hostage to the conflict, are nothing short of staggering.

Recent reports that a new round of talks between the Maduro and Guaidó camps may be about to get under way next month has rekindled interest in understanding what a negotiated ageeement could look like.  Optimists see a glimmer of hope in the recent overtures made by Chavismo, while skeptics  will be quick to point out that there is nothing new in what the regime  is willing to offer – and that what is transparent is its unwillingness to consider any deal that will threaten its hold on power.  Even if meaningful concessions can be extracted from Maduro in a negotiation, what is to constrain him from reneging on any agreement once he has gained the upper hand?  How do you enforce any commitment made by a regime that fully exerts the monopoly of the use of force and is understandably obsessed with its self-preservation? 

To unlock Venezuela’s stalemate, we will need to shift negotiations away from their current obsessive fixation on achieving an immediate change of government and center them instead on institutional reforms that reduce the stakes of power and set the basis for co-existence between the country’s dueling political factions.  One way to do this is by striking a deal in which Maduro accepts a constitutional amendment barring him from seeking re-election in 2024 in exchange for international recognition of his current presidency.

Political scientists agree that a hyper-presidentialist regime that turns its politics into a winner-take-all contest lies at the root of Venezuela’s conflict. To build the basis for a negotiated transition from an authoritarian regime to a sustainable democracy, the country needs first and foremost to lower its stakes of power. The institution of indefinite re-election is one of the most blatant ways in which chief executives abuse the powers of the presidency to stay in office. The imposition of term limits would reduce the power of the presidency, kick off a leadership succession within Chavismo, and open space for the political realignments necessary to forge a negotiated transition.   


We need to shift negotiations away from their current obsessive fixation on an immediate change of government and center them instead on reforms that make coexistence possible


Amendments to Venezuela’s 1999 Constitution must be approved by a majority of voters in a constitutional referendum.  An agreement on the reimposition of term limits (which would return Venezuela’s constitution to its state before a 2009 amendment) would therefore count with what comes closest in the country’s institutional framework to a guarantee of irreversibility: the approval by millions of Venezuelan voters of a reform of the nation’s charter through a credible, internationally monitored electoral process.  Reneging on that commitment in the future, while not impossible, would be extremely costly for Maduro.  The overseeing of such a referendum (in which Chavismo would retain the right to campaign for a “No” vote) would also provide for a real test of the credibility of the country’s recently appointed electoral authorities.

In exchange for accepting a referendum on term limits, the U.S. and Europe should be willing to offer Maduro formal international recognition of his current term in the presidency, as well as the easing of some economic sanctions.  Recognizing Maduro as president of Venezuela would simply imply a return to conventional practice, in which the decision to deal with a government entails recognition of its de facto control over the territory and not an assertion regarding its legitimacy of origin.  Nevertheless, such a decision would allow the government to regain control over assets and access to financing needed to begin to chart a way out of the country’s crippling economic crisis.  Other polarizing figures in the government and opposition could potentially also commit to abstaining from running in 2024, possibly in the form of a restriction on former presidents of the National Assembly from aspiring to the presidency.

Most importantly, such a deal would separate the issue of the continuation of Maduro in the presidency from that of the political survival of Chavismo. Opinion surveys continue to show that a large number of Venezuelans hold a positive view of Chávez’s achievements while he was in office, suggesting that many voters will continue to seek to be represented by politicians who espouse the late socialist leader’s ideas.  Even with term limits in place, Chavismo will likely continue to be a formidable political force.  It may even prove more resilient and enduring than if it is saddled with a third-term Maduro candidacy, a reality that aspiring leaders within Chavismo will be quick to recognize once the proposal is put forward. 

By helping spark a discussion on leadership succession within Chavismo, this proposal would open up possibilities for a meaningful political realignment within both sides of the country’s political spectrum.  An extensive literature shows that negotiated transitions become possible when reformists in government are able to reach across the political divide to find common spaces of understanding with opposition moderates. The international community should send all the signals to political actors on both sides of the spectrum that it is willing to fully support Venezuela’s economic recovery and reinsertion into the global community of nations if they can forge common ground for institutional reforms that ensure the consolidation of a sustainable democracy.


The international community should signal its willingness to support moderates on both sides willing to forge common ground on institutional reforms


Successful negotiations on the reimposition of term limits could also open space for a fuller discussion of the institutional reforms necessary to build a sustainable and equitable democracy.  These could include limits on the subordination of existing branches of government to the all-powerful constitutional convention, amendments to rules allowing the packing of the judiciary by legislative majorities, and restraints on the discretionary control by the presidency over off-budget funds without legislative oversight.  Importantly, the country’s electoral system for apportioning legislative seats needs to be reformed to ensure adequate representation of the country’s political minorities and to place a high hurdle on the achievement of powerful supermajorities by any political force.

If there is a lesson to be gained from the Venezuelan crisis, it is that the international community needs to avoid the temptation of taking sides in a country’s political conflict – no matter how unpalatable it finds one of the sides or how sympathetic it is to the cause of another.  Externally-imposed changes in government are rarely stable and often simply fall flat on their faces.  What international and domestic political actors can and should do is help Venezuelans find a way to solve their own governance problems by supporting domestic negotiated solutions that reduce conflict and protect the most vulnerable. Let’s hope it is not too late to start.


The perfect dictatorship

The perfect dictatorship is not one in which there are no elections. It is one in which the government does not lose elections. If Venezuela’s opposition remains entangled in its infighting, it may end up making Maduro’s wishes come true.

It was during the presidency of Carlos Salinas de Gortari, whom many saw as one of the champions of economic reforms (even today, some people remember him that way), that Peruvian writer Mario Vargas Llosa decided to break one of the unwritten rules of Mexican politics.  In a televised discussion at the close of a meeting of European and American intellectuals in Mexico City, the novelist who twenty years later would become the only Peruvian to this date to be the recipient of a Nobel prize in any field, described Mexico under the governments of the Institutional Revolutionary Party (Partido Revolucionario Institucional, PRI) as “the perfect dictatorship.” “So much is Mexico a dictatorship,” Vargas Llosa said, “that all Latin American dictatorships since I can remember have tried to create something equivalent to the PRI.”[1]

Vargas Llosa’s argument was as simple as it was powerful. A dictatorship is not defined by whether or not there are elections because many authoritarian governments hold elections – and often even win them. Nor do repression or human rights violations define it because there are democratic governments that repress and violate human rights. Instead, a dictatorship is defined by the lack of alternation in power.  A dictatorship is a system in which whoever is in power stays in power. When dictatorships can camouflage themselves through democratic institutions, they perfect themselves. The perfect dictatorship is not one in which there are no elections. The perfect dictatorship is one in which the government does not lose elections.

Even though I often do not agree with Vargas Llosa’s political positions, I have always admired his spirit of enfant terrible, willing to question consensus and speak inconvenient truths, regardless of who they offend. I feel that only if we keep alive the ability to question ourselves will we have the possibility of understanding how to make amends for our mistakes. As the heroines who have broken the siege of silence around sexual abuse through the Venezuelan #MeToo movement have shown us, we become more human when we take the first step towards saying aloud what we thought was meant to remain unspoken.

A year after Vargas Llosa’s words convulsed Mexico, Polish-American political scientist Adam Przeworski offered a succinct definition of democracy in his book Democracy and the Market.[2] “Democracy,” Przeworksi would write, “is a system in which parties lose elections.”   This concept would have a profound influence on democratization studies throughout the next three decades.  The permanence in power of the ruling party has been incorporated today in several democratization measures, among which some take the recent alternation as a necessary condition for a country to be considered a democracy.[3]

Understanding the role of alternation in power in the concept of democracy is essential to visualize a way out of the terrifying political, economic and humanitarian crisis that Venezuela is going through. Restoring democracy is not about holding an election, even if that election is organized by impartial electoral authorities and supervised by international observers. Nor is it about achieving the freedom of political prisoners or stopping human rights violations, no matter how important these objectives are in the search for a just society where human dignity is respected. The only way in which Venezuela can return to democracy is if it carries out a profound and radical transformation in its institutional foundations that makes alternation of power viable.

DIALOGUE, SANCTIONS, AND VIDEOTAPE

Practically all the analyses that have sought to understand the negotiation process that seems to be – for the n-teenth time – being forged between the opposition and the government of Nicolás Maduro agree that Maduro’s main objective in these negotiations is the lifting of sanctions.  In fact, the main incentive that opposition leader Juan Guaidó has offered as part of his proposal to Maduro for a National Salvation Agreement has been the “progressive lifting” of sanctions. Recently, the assistant secretary of the State Department for the Western Hemisphere told Maduro’s foreign minister in a Twitter exchange that if he wanted the United States to lift sanctions on Venezuela, he only had to meet certain conditions such as holding free and fair elections and the release of political prisoners. Maduro himself seems to have confirmed the importance of sanctions in the negotiation process by opening his list of preconditions with “the immediate lifting of sanctions against Venezuela.”[4]

It was John Maisto, the US ambassador in charge of relations with Venezuela during the Bill Clinton administration, who said that with Chávez, it was much more important to see what he did than what he said.[5] The same advice would be worth following when trying to interpret Maduro’s words.  The first and most obvious fact that we must bear in mind is that there are very few occasions when serious negotiations in a complex political process occur in front of a video camera. Successful political and peace agreement negotiations tend to begin in the highest degree of confidentiality, precisely because negotiators need to be able to reach tangible pre-agreements that will convince skeptics in their respective coalition that the negotiation makes sense. When politicians turn to microphones to make demands, we can be sure that the last thing that they are doing is negotiating.


Without sanctions, Maduro would be nothing more than an incompetent leader who ruined the Venezuelan economy


Holding a political negotiation in front of the cameras is more or less like holding divorce discussions in the middle of a family dinner. What the actors seek to do is not to reach agreements but to convince the children and relatives about who is the good guy and who is the villain. When Maduro says out loud that he demands lifting sanctions as a precondition for dialogue, he is not looking for them to be lifted. Instead, he is reminding Venezuelans that the opposition and the United States bear a large share of responsibility in the economic turmoil that the country is facing. Maduro is fully aware that he is not going to make a large part of the country think that he is a good steward of the country. His plan is to make sure he convinces them that the Venezuelan opposition could be worse.

Regardless of what one thinks about the effect that sanctions have had on our economy – and the economic discussion leaves room for reasonable persons to hold very different positions – [6] opinion studies coincide in showing that the overwhelming majority of Venezuelans are against them and assigns to them a share of responsibility in the humanitarian tragedy of the country (see Figure 1). It is no coincidence that the main TV ad used by the ruling party in the parliamentary elections of December 6, 2020, opened with the phrase, “they said that the sanctions were for a few, and they hit us all.”[7]

Figure 1: Approval of oil sanctions imposed by the U.S.

Source: Datanálisis

Today, sanctions are Maduro’s main political asset to convince Venezuelans that the crisis is not his fault. As Moisés Naím wrote in a prescient column in 2017 in El País, oil sanctions would become “the perfect alibi” for Nicolás Maduro’s incompetence, as they would end up strengthening his government, weakening the opposition, and aggravating the humanitarian crisis. Without sanctions, Maduro would be nothing more than an incompetent leader who ruined the Venezuelan economy. Moreover, the sanctions allowed him to build an epic of resistance and consolidate Chavismo around his leadership. It would be foolish for him to reach a deal in which he ends up giving up his ability to paint the opposition as the bad guys.

WHAT CAN YOU OFFER TO ONE WHO HAS IT ALL?

To think that Chavismo seeks to enter into a commercial transaction to barter electoral concessions in exchange for a relaxation of sanctions is to repeat the analytical error of seeing the Maduro government as an actor motivated by economic interests.  Chavismo is not interested in money.  It is interested in power. This is not to deny the crucial role that corruption plays in its incentive structure nor that Maduro would like to get the economy to recover. It is to understand that both of these objectives – the accumulation of money and the pursuit of economic recovery – are subordinate to their role in preserving the political control necessary to ensure the government’s continuity.   Maduro and his circle are not looking to get their money back; nothing prevents them from living like rich people. Nor are they particularly interested in turning Venezuela into a prosperous society. What they want is simple: to remain in power.

Chavismo is neither a mercantile coalition in search of economic benefits nor a benevolent government that seeks the well-being of its citizens. Chavismo is a political movement with hegemonic aspirations. It arose in the 90s after the failure of two coup attempts and took shape around the figure of a charismatic leadership under the classic populist scheme that promises direct and unmediated communication with the popular will.  Unlike movements that have come to power through an armed insurgency, Chavismo reached power through elections and seeks to relegitimate itself continually through electoral events.


Every six years, Venezuelans do not elect the Chief Executive; they elect the chief of all branches of government. Regardless of who wins the election, Venezuelans do not elect a president. They elect a dictator.


That electoral events are part of Chavismo’s core narrative is partially due to the fact that there was already a strong electoral tradition before Chávez came to power in Venezuela. In fact, Venezuela in 1998 was the South American country with the longest tradition of competitive presidential elections. It is not a coincidence that Chavismo consistently argued that Venezuela was one of the countries in the world where most elections took place. As in the case of the PRI, electoral ratification was a central component of the narrative that sustained and legitimized the hegemonic project.

Maduro is not seeking the lifting of sanctions. Instead, Maduro is seeking to regain the political legitimacy he lost during the 2019 recognition crisis.  He knows he won’t get that in a negotiation roundtable. He knows he can only achieve it through internationally recognized elections that legitimize him in power. Maduro is the first one who wants Venezuela to hold elections that are recognized as free and fair by the international community. His only condition is that he wants to be sure that he will win them.

THE ELECTORAL MIRAGE

Holding an election is not difficult. What is difficult is to get the loser of the election to admit defeat. Understanding what makes democracy work where it does requires understanding how those with a monopoly on the use of force can decide that it is in their interest to hand over power when the voters so decide. Perhaps one of the most accurate descriptions of this enigma was provided by Ronald Reagan when he assumed the presidency from Democrat Jimmy Carter in 1981. “In the eyes of many in the world,” Reagan said, “this every four-year ceremony that we accept as normal is nothing less than a miracle.”[8]

A stable democracy does not only require elections. A stable democracy requires the existence of autonomous and independent public powers that can limit the ambition for power of those who control the executive branch. For democracy to exist, there must be effective institutional counterweights to the power of the presidency. When those who control the executive branch acquire the ability to subordinate other branches of government to their will, it will not be long before that society turns towards complete authoritarianism.

To think that negotiation could lead to a solution to the Venezuelan political conflict without addressing the country’s serious problem of institutional design is simply avoiding the fundamental issues. Regrettably, western diplomatic bureaucracies will always be inclined to prioritize an electoral solution that allows them to present the achievement of a peaceful and democratic resolution to the Venezuelan crisis.  Unfortunately, chances are that unless institutional reforms become an integral part of a negotiation, even new parliamentary and presidential elections will not solve anything.

The model of a purely electoral agreement to resolve the crisis of governance was already tried in Venezuela. That was exactly the design of the accord signed between the representatives of the government of Hugo Chávez and the Democratic Coordination Group in May 2003, which led to the holding of the Recall Referendum in 2004 with observation provided by the Carter Center and the Organization of American States (OAS). By the way, this supervision by the international community did not prevent the government from deploying the Tascón and Maisanta lists to intimidate anyone who participated in the initiative to convene the referendum.[9] That 2003 agreement allowed the international community to consider the Venezuelan crisis resolved when Chávez won the recall. But it failed to attack the root causes of the country’s governance problem.

In Venezuela, it has become habitual for the loser of the elections not to acknowledge defeat.  Not recognizing or trying to circumvent the electoral result is part of the basic political repertoire of both the government and the opposition. When the government lost the 2007 constitutional referendum, it simply called another referendum; when it lost elections for governors, it appointed “protectors” in charge of channeling the resources assigned to the state; when Chavismo lost two-thirds of the Assembly in 2015, it went to the Supreme Court of Justice (TSJ) to annul the opposition’s supermajority as well as the legislative powers of the Assembly. The opposition, for its part, refused to avow the government’s victory in the 2004 recall referendum, the 2005 parliamentary elections, the 2013 presidential elections, the 2017 regional elections, and everything that has come after. Even in 2006, when Chavez almost doubled the vote of his opponent Manuel Rosales, the latter went before the cameras to say that yes, Chávez had won, but by a narrower margin than published by electoral authorities.[10] If recognition of the electoral results by the losers is what defines a democracy, Venezuela stopped being one a long time ago.


Maduro is the first one who wants Venezuela to hold elections that are recognized as free and fair by the international community. His only condition is that he wants to be sure that he will win them.


Losers of the Venezuelan elections do not acknowledge their defeats because it does not make sense for them to do so. Venezuela’s institutional design, designed by Chávez at the height of his power and incorporated into the 1999 Constitution, allows the executive branch to easily subordinate all other branches of government to its will. Simply threatening to call elections for a Constitutional Assembly, which the president can do by appealing to Article 348 of the Constitution, can assure the obedience of all public authorities. Every six years, Venezuelans do not elect the Chief Executive; they elect the chief of all branches of government. Regardless of who wins the election, Venezuelans do not elect a president. They elect a dictator.

For Venezuela to make an effective transition to democracy, it must first carry out a series of institutional reforms, including its constitutional framework, that guarantees that handing over power for someone who loses an election is not equivalent to political suicide. This requires eliminating the supra-constitutionality of the Constitutional Assembly, instituting an electoral system that protects minorities, and ensuring that neither the president nor the Legislature has the ability to change the correlation of forces in the judiciary at will. This discussion of institutional reforms is so far removed from how both parties are now thinking about the negotiations that it would be illusory to see us going there. With both parts accepting the winner-take-all institutional configuration, the best we can hope for is either that everything remains the same or that at most at some point in the future, we manage to change a left-wing dictatorship for a right-wing one.

WHAT IS TO BE DONE?

These days, a conversation I had with my father – a veteran of Venezuelan politics since the times of the resistance to the Pérez Jiménez dictatorship of the 1950s – a few days before the attempted coup against Hugo Chávez in April 2002 has come to mind a lot. Caracas was a river overflowing with conspiracies against the background of massive demonstrations and ubiquitous calls for Chávez’s resignation. Sitting in front of two lattes and guayanés cheese arepas, I asked my dad if he thought the opposition would be successful in their goal of removing Chávez from power. “Governments are not overthrown, Francisco,” replied my father, telling me how the dictatorship of Perez Jimenez, in the end, was toppled as a result of infighting more than anything that the resistance did. “Governments that fall, fall on their own.”


Maduro cannot win a free and fair election. But the opposition could lose it.


Whether Maduro remains in power will ultimately depend on his ability to hold together the military coalition that supports him and prevent internal power struggles within Chavismo from threatening the regime’s internal stability.  In the midst of this context, his government will organize electoral events with which it will seek to recover the legitimacy lost in recent years. These elections will not cease to be an interesting opportunity for opposition movements to organize and try to take advantage of the loopholes that the system leaves to contest power. Maduro has proven to be very adept at taking advantage of the opposition’s mistakes. It is up to those who oppose him to be at least prepared to take advantage of the mistakes that he will surely make at some point.

It is impossible for an incumbent like Nicolas Maduro to win a fair presidential election against a united opposition. His levels of unpopularity are so high, the magnitude of the economic and humanitarian crisis that has occurred under his government is so large, and his capacity to antagonize society is so great that any moderately coherent candidate should be able to defeat him, even if only because Venezuelans want to put an end to this dark chapter for once and for all. What can happen is that an opposition as disjointed and disoriented as Venezuela’s, entangled in its internal struggles and meaningless disputes, fails again, as it did three years ago, to unite behind a figure who can confront him. Maduro cannot win a fair election. But the opposition could lose it.


Only a unified, broad coalition could present a proposal for the country’s peaceful transition whose main objective is to rebuild the country’s governability rather than to seek revenge against opponents.


At this time, the main objective of the opposition leadership should be to reunite efforts to present a broad front to confront Maduro in the 2024 presidential elections, the next real opportunity to challenge his hold on power. Faced with this objective, regional elections are no more than a necessary but ultimately largely irrelevant distraction. Recovering the ability to confront Maduro requires rebuilding the type of coalition that was successfully maintained until 2015 and that included both radical and moderate sectors as well as left-wing parties, including a space for Chavista dissidence. The opposition coalition must be managed with an inclusive perspective that allows groups involved in it to picture themselves as part of a future governing coalition. Doing so would call for the complete opposite of the sectarian approach that prevailed in the conduct of the interim government and that largely explains its disintegration.  Such a coalition should present a proposal for the country’s peaceful transition whose main objective is to rebuild the country’s governability rather than to seek revenge against opponents.

Above all, the Venezuelan opposition must present a proposal to turn into reality the aspiration that unites us Venezuelans beyond our political positions: to leave behind two decades of conflict and begin to lay the foundations of a society where we all fit in.  It must set itself the task of building a country where differences are settled in the spaces of debate and democratic competition and not through violent confrontation. A country where the energies of those involved in politics are focused on finding solutions to people’s problems instead of creating new problems for them as a by-product of their struggle for power. To achieve that, we have to stop thinking about how we topple a dictatorship and start thinking about how we build a democracy.


NOTES

[1] Video: El PRI, la “dictadura perfecta”. – Vargas Llosa ante Paz en 1990, Aristegui Noticias, March 31, 2014.

[2] Przeworski, A. (1991) Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press.

[3] In the Democracy and Dictatorship index, a country must have seen an alternation in power under electoral rules identical to the ones that brought the incumbent to office to be labeled a democracy. See Cheibub, J. Gandhi, J. & Raymond, J. (2009) Democracy and dictatorship revisited. Public Choice, 143, pp: 67-101. In the Democracy Ranking Association’s Global Democracy Ranking, two of the eight indicators that measure the political system (which in turn accounts for 50% of the value of the index) refer to whether there have been changes in the head of government within the last ten years, and whether there have been partial or complete changes in the government party within the last ten years. Both affect the democracy score negatively if answered no. See: http://democracyranking.org/wordpress/2016-full-dataset/. The Economist’s democracy index takes into account whether the opposition has “realistic” prospects of achieving government, whether public office is open to all citizens, and whether there are “clear, established and accepted” constitutional mechanisms for the transfer of power. See: https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/.

[4] Maduro pone tres condiciones para negociar con la oposición [Maduro puts three conditions for talks with the opposition] ABC internacional, May 27, 2021.

[5] Leogrande, W. (2007). “A Poverty of Imagination: George W. Bush’s Policy in Latin America.” Journal of Latin American Studies, 39(2), pp. 355-385.

[6] Rodríguez, F. (2019). ”Sanctions and the Venezuelan economy: what the data say.” LatAm Economics Viewpoint.  Torino Economics, June,  Rodríguez F. (2021) Sanctions and Oil Production: Evidence from Venezuela’s Orinoco Basin, Bahar, D. Bustos, S. Morales, J. & Santos, M. (2019). “Impact of the 2017 sanctions on Venezuela: Revisiting the evidence.” Brookings Institution. Equipo Anova (2021) “Impacto de las Sanciones Financieras Internacionales contra Venezuela: Nueva evidencia,” Anova policy research, 3(1), January, Oliveros, L., (2020). Impacto de las sanciones financieras y petroleras sobre la economía venezolana. WOLA, Don’t Blame Washington for Venezuela’s Oil Woes: A Rebuttal, Americas Quarterly, May 1, 2019, and Crude Realities: Understanding Venezuela’s Economic Collapse, Francisco Rodríguez, September 20 2018.

[7] ¡JUNTOS! Este 6 de Diciembre cambiaremos la Asamblea..! [Together! This December 6 we will change the Assembly!]José Jhonatan Mujica Acosta’s Facebook video, November 3, 2020.

[8] Blunt, R. The inaugural ceremonies: A routine miracle, The Hill, January 18, 2017.

[9] Hsieh, C. Miguel, E. Ortega, D. & Rodríguez F. (2011). “The Price of Political Opposition: Evidence from Venezuela’s “Maisanta.” American Economic Journal: Applied Economics, 3(2), pp. 196-214. Jatar, A. (2006) Apartheid del siglo XXI: La informática al servicio de la discriminación política en Venezuela. Súmate, Caracas.

[10]  El candidato de la oposición Manuel Rosales reconoce su derrota [Opposition candidate Manuel Rosales recognizes defeat], La Vanguardia, Dece,ver 4, 2006.

La dictadura perfecta

La dictadura perfecta no es aquella en la que no hay elecciones. Es aquella en la que el gobierno no pierde elecciones. Si la oposición sigue enfrascada en sus luchas intestinas, puede terminar logrando que los deseos de Maduro se vuelvan realidad.

Fue durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, a quienes muchos en su momento veían como uno de los principales paladines de las reformas económicas de mercado (aún hoy hay quienes así lo recuerdan) que al escritor peruano Mario Vargas Llosa se le ocurrió romper una de las reglas no escritas de la política mexicana.  Durante una discusión televisada al cierre de un encuentro de intelectuales europeos y americanos en Ciudad de México, el novelista que veinte años después se convertiría en el único peruano hasta hoy en obtener un premio Nobel, calificó a México bajo los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) como “la dictadura perfecta.” “Tan es dictadura la mexicana,” sentenció Vargas Llosa, “que todas las dictaduras latinoamericanas desde que yo tengo uso de razón han tratado de crear algo equivalente al PRI.”[1]

El argumento de Vargas Llosa era tan sencillo como poderoso.  Una dictadura no la define si hay o no elecciones, porque muchos gobiernos autoritarios hacen elecciones – y a menudo incluso las ganan.  Tampoco la definen la represión ni las violaciones de derechos humanos, porque hay gobiernos democráticos que reprimen y violan derechos humanos. Una dictadura la define la falta de alternabilidad.  Una dictadura es un sistema en el cual quien está en el poder, se queda en el poder.  Cuando esas dictaduras son capaces de camuflarse en el ropaje de las instituciones democráticas, es que llegan a su perfeccionamiento.  La dictadura perfecta no es aquella en la que no hay elecciones.  La dictadura perfecta es aquella en la que el gobierno no pierde las elecciones.

A pesar de que a menudo no concuerdo con las posiciones políticas de Vargas Llosa, siempre he admirado ese espíritu de enfant terrible dispuesto a cuestionar consensos y decir verdades incómodas, gústele a quien le guste.  Siento que solo si mantenemos viva la capacidad de cuestionarnos e increparnos a nosotros mismos es que podremos comenzar a entender cómo enmendar nuestros errores.  Como nos han mostrado recientemente las heroínas que se han atrevido a romper el cerco del silencio en torno a los temas de abuso sexual a través del #MeToo venezolano, cuando damos el paso de decir por primera vez en voz alta lo que siempre pensábamos que se debía callar, nos hacemos más humanos.

Un año después de que las palabras de Vargas Llosa convulsionaran a México, el politólogo polaco-estadounidense Adam Przeworski ofrecería una definición sucinta de democracia en su libro La democracia y el mercado.[2] “La democracia,” escribiría Przeworksi “es un sistema en el que los partidos pierden elecciones.”  Esta conceptualización tendría una profunda influencia sobre los estudios de democratización a lo largo de las siguientes tres décadas.  La permanencia en el poder del partido de gobierno ha sido incorporada en varias medidas de democratización, entre las cuales algunas toman a la alternabilidad reciente como una condición necesaria para que un país sea considerado una democracia.[3]

Entender el rol de la alternabilidad en la concepción de la democracia es fundamental para empezar a visualizar una salida a la aterradora crisis política, económica y humanitaria que atraviesa nuestro país. Restablecer la democracia en Venezuela no se logra haciendo unas elecciones, aunque ellas sean organizadas por autoridades electorales imparciales y supervisadas por observadores internacionales.  Tampoco se logra con la libertad de los presos políticos ni el cese de las violaciones de derechos humanos, por más importantes que sean estos objetivos en la búsqueda de una sociedad justa donde se respete a la dignidad humana. En Venezuela la única forma de regresar a la democracia es llevando a cabo una transformación profunda y radical en nuestras bases institucionales que haga posible la alternabilidad en el poder.

Diálogo, sanciones y video

Prácticamente todos los análisis que han buscado entender el proceso de negociación que pareciera estar – por enésima vez – fraguándose entre la oposición y el gobierno de Nicolás Maduro coinciden en que el principal objetivo de Maduro en estas negociaciones es el levantamiento de sanciones.  De hecho, el principal aliciente que el líder opositor Juan Guaidó ha ofrecido como parte de su propuesta para un Acuerdo de Salvación Nacional ha sido justamente el “levantamiento progresivo” de sanciones.  Recientemente, la secretaria asistente del Departamento de Estado para el hemisferio occidental le dijo en un intercambio en Twitter al canciller de Maduro que si quería que Estados Unidos levantase las sanciones, solo tenía que cumplir ciertas condiciones tales como la realización de elecciones limpias y justas y la liberación de presos políticos.  El mismo Maduro pareciera haber confirmado la importancia de las sanciones en el proceso de negociación al abrir su lista de condiciones previas con “el levantamiento inmediato de las sanciones contra Venezuela.”[4]

Fue John Maisto, el embajador estadounidense que llevó las relaciones con Venezuela durante el gobierno de Bill Clinton, quien dijo que con Chávez era mucho más importante ver lo que hacía que lo que decía.[5] Valdría la pena seguir el mismo consejo al intentar interpretar las palabras de Maduro.  Lo primero y más evidente que vale la pena tener en cuenta es que hay muy pocas ocasiones en las que una negociación seria en un proceso políticamente complejo ocurre frente a unas cámaras de video.  Las negociaciones de acuerdos políticos y de paz exitosas tienden a iniciarse en la más alta confidencialidad, precisamente porque los negociadores necesitan ser capaces de lograr preacuerdos tangibles que permitan convencer a los escépticos en sus coaliciones respectivas de que la negociación tiene sentido.  Cuando los políticos acuden al uso de los micrófonos para presentar exigencias, podemos estar seguros de que lo menos que están haciendo es negociando.


Sin sanciones, Maduro no sería más que un líder incompetente que arruinó a la economía venezolana. 


Sostener una negociación política a través de las cámaras es más o menos lo mismo que discutir las condiciones de un divorcio en medio de una cena familiar.  Lo que los actores buscan no es llegar a acuerdos; es convencer a los hijos y familiares de quién es el bueno y quién es el malo de la partida.  Cuando Maduro dice estridentemente que va a pedir el levantamiento de sanciones como precondición para el diálogo, no está buscando que se las levanten.  Está recordándole a los venezolanos que la oposición y los Estados Unidos tienen una cuota importante de responsabilidad en las dificultades económicas que hoy atraviesa el país.  Maduro está plenamente consciente de que no va a lograr que la mayoría de los venezolanos piense que él es un buen gobernante.  Su plan es convencerlos de que la oposición puede ser mucho peor.

Independientemente de lo que uno piense sobre el efecto que han tenido las sanciones sobre nuestra economía – y la discusión económica deja espacio para sostener razonablemente posiciones muy distintas[6] – los estudios de opinión coinciden en mostrar que la mayoría abrumadora de los venezolanos está en contra de ellas y les otorga una cuota de responsabilidad en la tragedia humanitaria del país (ver Gráfico 1).  No es casualidad que la principal pieza publicitaria utilizada por el partido de gobierno en las elecciones parlamentarias del 6 de diciembre de 2020 abriese con la frase “Dijeron que las sanciones eran para unos cuantos, y nos golpearon a todos.” [7]

Gráfico 1: Aprobación de sanciones según afiliación política

Fuente: Datanálisis.

Hoy por hoy, las sanciones son el principal activo político que tiene Maduro para convencer a los venezolanos de que la crisis no es culpa de él.  Como escribió Moisés Naím en una presciente columna de 2017 en El País, las sanciones petroleras se convertirían en “la coartada perfecta” para la incompetencia de Nicolás Maduro, al tiempo que terminaron fortaleciendo su gobierno, debilitando a la oposición y agravando la crisis humanitaria.  Sin sanciones, Maduro no sería más que un líder incompetente que arruinó a la economía venezolana.  Las sanciones le permiten construir una épica de resistencia y consolidar al chavismo en torno a su liderazgo. Sería una tontería de su parte entrar en un proceso de negociación en el que terminase entregando su capacidad de pintar a la oposición como los malos de la partida.

¿Qué se le puede ofrecer a quien lo tiene todo?

Pensar que el chavismo busca entrar en una transacción mercantil de intercambio de concesiones electorales a cambio de una flexibilización de sanciones es reincidir en el error analítico de ver al gobierno de Maduro como un actor motivado por intereses económicos.  Al chavismo no le interesa el dinero: le interesa el poder.  Entenderlo no niega el rol crucial que juega la corrupción en su estructura de incentivos, ni tampoco el que les pueda interesar recuperar la economía del país a mediano plazo.  Lo que sí requiere es comprender que estos fines – la acumulación de dinero o la salud económica del país – son objetivos secundarios subordinados al objetivo primario de preservar la continuidad al mando del Estado venezolano.  Maduro y su círculo no buscan recuperar su dinero perdido, porque nada les impide vivir como ricos.  Tampoco buscan prosperidad económica para el país.  Lo que buscan es permanecer en el poder.

El chavismo no es ni una coalición mercantil en busca de beneficios económicos ni un gobierno benevolente que busca el bienestar de sus ciudadanos.  El chavismo es un movimiento político con aspiraciones hegemónicas.  Surge en los años 90 después del fracaso de dos intentos de golpe agrupándose en torno a la figura de un liderazgo carismático bajo el clásico esquema populista que promete una interlocución directa con la voluntad del pueblo.   A diferencia de movimientos que llegan al poder a través de una insurgencia armada, el chavismo llega al poder mediante elecciones y busca legitimarse mediante continuos eventos electorales. 


Cada seis años, los venezolanos no elegimos a la cabeza del Poder Ejecutivo; elegimos al jefe de todos los poderes.  No votamos por un presidente.  Votamos por un dictador.


La centralidad de los eventos electorales a la narrativa chavista se debe en parte al hecho de que ya en Venezuela existía una fuerte tradición electoral antes de que Chávez llegase al poder.  De hecho, Venezuela en 1998 era el país suramericano con la más larga tradición de elecciones presidenciales competitivas.  No es casualidad que el chavismo llegase a argumentar constantemente que Venezuela era uno de los países donde más elecciones se hacían en el mundo.  Al igual que en el caso del PRI, la ratificación electoral era un componente central a la narrativa que sustentaba y legitimaba el proyecto hegemónico.

Maduro no está buscando el levantamiento de las sanciones.  Maduro está buscando recuperar la legitimidad política que perdió durante la crisis de reconocimiento de 2019.  Él sabe que esto no lo va a obtener en una mesa de negociación.  Sabe que solo lo puede lograr a través de unas elecciones reconocidas internacionalmente que lo legitimen en el poder.  Maduro es el primero que quiere que en Venezuela se hagan elecciones que sean reconocidas como libres y justas por la comunidad internacional.  Su única condición es que quiere estar seguro de que las va a ganar.

El espejismo electoral

Hacer elecciones no es difícil.  Lo difícil es lograr que el perdedor de las elecciones reconozca su derrota.  Entender cómo funciona la democracia requiere comprender cómo es que quienes tienen el monopolio del uso de la fuerza pueden sentir que está en su interés entregar el poder cuando los votantes así lo decidan. Tal vez una de las descripciones más acertadas de este enigma la proporcionó Ronald Reagan al asumir la presidencia de manos del demócrata Jimmy Carter en 1981. “En los ojos de muchos en el mundo,” dijo Reagan, “esta ceremonia de cada cuatro años que aceptamos como normal es nada menos que un milagro.”[8]

Una democracia estable no requiere solo hacer elecciones.  Una democracia estable requiere la existencia de poderes públicos autónomos e independientes que sean capaces de limitar la ambición de poder de quien controla al Ejecutivo.  Para que exista democracia, deben existir contrapesos institucionales efectivos al poder de la presidencia.  Cuando quienes controlan el Poder Ejecutivo adquieren la capacidad de subordinar a los otros poderes públicos a su voluntad, no falta mucho para que una sociedad dé el giro hacia el autoritarismo completo.

Pensar que una negociación puede llevar a una solución al conflicto político venezolano sin abordar nuestro grave problema de diseño institucional es simplemente no querer encarar el problema. Lamentablemente, las burocracias diplomáticas occidentales siempre se inclinarán por priorizar una salida electoral que les permita presentar el logro de una resolución pacífica y democrática a la crisis venezolana.  Por ello, lo más probable es que, a menos que las reformas institucionales se conviertan en una parte integral de una negociación, incluso unas nuevas elecciones parlamentarias y presidenciales no resuelvan nada.

El modelo de un acuerdo puramente electoral para resolver la crisis de gobernanza venezolana ya se intentó.  En eso consistió el acuerdo suscrito entre los representantes del gobierno de Hugo Chávez y la Coordinadora Democrática en mayo de 2003.  Ese acuerdo llevó a la realización del Referéndum Revocatorio en 2004 bajo observación del Centro Carter y la Organización de Estados Americanos (OEA). Por cierto, que esa supervisión de la comunidad internacional no impidió que el gobierno hiciese despliegue de las listas Tascón y Maisanta para amedrentar a todo el que participase en la iniciativa de convocar la consulta.[9]  Ese acuerdo de 2003 permitió que la comunidad internacional considerase resuelta la crisis venezolana cuando Chávez ganó el revocatorio.  Pero no logró atacar las causas básicas de nuestro problema de gobernabilidad.

En Venezuela, ya se ha vuelto habitual que el perdedor de las elecciones no reconozca su derrota.  No reconocer o intentar burlar el resultado electoral es parte del repertorio político básico tanto del gobierno como de la oposición.  Cuando el gobierno perdió el referéndum constitucional de 2007, simplemente llamó a otro referéndum; cuando perdió elecciones de gobernadores, nombró “protectores” a cargo de canalizar los recursos asignados al estado; al perder ante la oposición las dos terceras partes de la Asamblea en 2015, acudió al Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) para que anulase la mayoría calificada así como las facultades legislativas de la Asamblea.  La oposición, por su parte, desconoció la victoria del gobierno en el referéndum revocatorio de 2004, las elecciones parlamentarias de 2005, las elecciones presidenciales de 2013, las regionales de 2017, y todo lo que ha venido después.  Incluso en 2006, cuando Chávez casi duplica la votación de su contrincante Manuel Rosales, este último acudió a las cámaras para alegar que sí, Chávez había ganado, pero no con la ventaja proclamada por el Consejo Nacional Electoral.[10]   Si el reconocimiento de los resultados electorales por los perdedores es lo que define a una democracia, Venezuela dejó de serla hace mucho tiempo.


Maduro es el primero que quiere que en Venezuela se hagan elecciones que sean reconocidas como libres y justas por la comunidad internacional.  Su única condición es que quiere estar seguro de que las va a ganar.


Los perdedores de las elecciones venezolanas no reconocen sus derrotas porque no tiene sentido para ellos hacerlo.  El esquema institucional venezolano, diseñado por Chávez en el apogeo de su poder y enraizado en nuestras instituciones a partir de la Constitución de 1999, le permite al Poder Ejecutivo fácilmente subordinar a todos los poderes a su voluntad.  Basta con amenazar llamar a elecciones para una Asamblea Constituyente, potestad que el artículo 348 de la Constitución le entrega al presidente, para asegurarse la obediencia de todos los poderes públicos.  Cada seis años, los venezolanos no elegimos a la cabeza del Poder Ejecutivo; elegimos al jefe de todos los poderes.  Independientemente de quien gane las elecciones, no votamos por un presidente.  Votamos por un dictador.

Para que Venezuela pueda hacer una transición efectiva a una democracia, requiere primero emprender una serie de reformas institucionales, incluidas a su marco constitucional, que permitan que entregar el poder para un gobierno que pierda unas elecciones no sea un suicidio político.  Ello requiere eliminar la supraconstitucionalidad de las asambleas constituyentes, instituir un sistema electoral que proteja a las minorías, y asegurar que ni el Ejecutivo ni el Legislativo tengan la capacidad de cambiar a voluntad la correlación de fuerzas en el Poder Judicial.  Esta discusión de reformas institucionales está tan lejos de lo que ambas partes se están planteando ante el escenario de negociación, que sería iluso pensar en que llegue a avanzarse en esa dirección.  Al aceptar ambas partes una configuración institucional en la que el ganador se lo lleva todo, lo más que podemos esperar es o que todo permanezca igual, o que en algún momento logremos cambiar a una dictadura de izquierda por una dictadura de derecha.

¿Qué hacer?

En estos días he recordado mucho una conversación que tuve con mi padre – veterano de la política venezolana desde los tiempos de la resistencia a la dictadura perezjimenista – pocos días antes del intento de golpe contra Hugo Chávez en abril de 2002. Caracas era un río que desbordaba con conspiraciones contra el trasfondo de masivas manifestaciones y llamados a la dimisión de Chávez.  Sentado frente a dos cafés marrones y arepas de queso guayanés, le pregunté a mi papá si pensaba que la oposición tendría éxito en su objetivo de sacar a Chávez del poder.  “A los gobiernos no los tumban, Francisco,” me respondió mi padre, contándome cómo la dictadura de Pérez Jiménez al final se había acabado más por enfrentamientos internos que por nada que hiciese la resistencia.  “Los gobiernos que caen, se caen solos.” 


Maduro no puede ganar unas elecciones justas.  Lo que sí puede pasar es que la oposición las pierda.


Si Maduro se mantiene en el poder dependerá ultimadamente de su capacidad de mantener unida a la coalición militar que lo sostiene y evitar que las luchas internas por poder dentro del chavismo terminen amenazando la estabilidad interna del régimen.  En ese contexto, su gobierno organizará eventos electorales con los que buscará recuperar la legitimidad perdida a lo largo de los últimos años.  Esas elecciones no dejarán de ser una oportunidad interesante para que los movimientos opositores se organicen y traten de aprovechar los resquicios que el sistema deje para disputar el poder.  Maduro ha probado ser muy hábil en aprovechar los errores de la oposición.  Corresponde a quienes lo adversamos estar al menos preparados para aprovecharnos de los errores que en algún momento él seguramente cometerá.

El estudio de la interrelación entre los procesos electorales y económicos me ha llevado a la conclusión de que es imposible que un incumbente como Nicolás Maduro gane unas elecciones presidenciales justas contra una oposición unida. Sus niveles de impopularidad son tan altos, la magnitud de la crisis económica y humanitaria que ha ocurrido bajo su gobierno es tan grande, y su capacidad de antagonizar a la sociedad es tan elevada, que cualquier candidato medianamente coherente debería ser capaz de ganarle una elección, aunque fuese solo por el deseo de los venezolanos de ponerle punto final a este oscuro capítulo.  Lo que sí puede pasar es que una oposición tan desarticulada y desorientada como la nuestra, envuelta en sus luchas intestinas y disputas sin sentido, falle otra vez, tal como lo hizo hace tres años, en unirse detrás de una figura que pueda enfrentarlo.  Maduro no puede ganar unas elecciones justas.  Lo que sí puede pasar es que la oposición las pierda.


Solo una coalición amplia e incluyente podría proponer una transición pacífica cuyo objetivo principal sea el rescate de la gobernabilidad  


El principal objetivo de la dirigencia opositora en este momento debe ser el de reunificar esfuerzos para lograr presentar un frente amplio que enfrente a Maduro en las elecciones presidenciales de 2024, la próxima oportunidad real que tendremos de disputarle el poder. Frente a ese objetivo, las elecciones regionales no dejan de ser más que una distracción, necesaria pero de poca relevancia.  Recuperar la capacidad de enfrentar a Maduro requiere rearmar el tipo de coalición que se logró mantener exitosamente hasta el 2015 y que incluía tanto a sectores radicales como a moderados y partidos de izquierda, incluido un espacio para la disidencia chavista.  El liderazgo del movimiento opositor se debe manejar con una perspectiva incluyente que permita que los grupos que participan en él se visualicen como parte de una coalición de gobierno futuro.  Tal conducción estaría diametralmente opuesta al criterio sectarista que prevaleció en la conducción del gobierno interino, y que en gran medida explica su desintegración.  Solo una amplia e incluyente coalición representativa de nuestra sociedad política y civil tendrá la credibilidad necesaria para proponerle al país una transición pacífica cuyo objetivo principal sea el rescate de la gobernabilidad y no la búsqueda de la venganza contra los adversarios.  

Por encima de todo, la oposición venezolana debe ser capaz de presentarle al país una propuesta programática que haga realidad la aspiración que nos une a los venezolanos más allá de nuestras posiciones políticas: dejar atrás dos décadas de conflicto, y comenzar a sentar las bases de una sociedad donde todos quepamos.  Debe plantearse la tarea de construir un país donde las diferencias se diriman en los espacios de debate y competencia democrática y no a través de la confrontación violenta.  Un país donde las energías de quienes se involucran en la política se enfoquen en encontrar soluciones para los problemas de la gente en vez de crearles nuevos problemas en su lucha por el poder. Para lograr eso, tendremos que dejar de pensar en cómo tumbamos a una dictadura, y comenzar a pensar en cómo construimos una democracia.


REFERENCIAS

[1] Video: El PRI, la “dictadura perfecta”.- Vargas Llosa ante Paz en 1990, Aristegui Noticias, 31 de marzo de 2014.

[2] Przeworski, A. (1991) Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press.

[3] En el índice Democracia y Dictadura, un país debe haber visto una alternancia en el poder bajo reglas electorales idénticas a las que llevaron al titular al cargo para ser catalogado como democracia. Véase Cheibub, J. Gandhi, J. y Raymond, J. (2009) “Democracy and dictatorship revisited”. Public Choice, 143, pp 67-101. En el Ranking Global de Democracia de la Democracy Ranking Association, dos de los ocho indicadores que miden el sistema político (que a su vez representa el 50% del valor del índice) se refieren a si ha habido cambios en el jefe de gobierno en los últimos diez años. años, y si ha habido cambios parciales o completos en el partido de gobierno en los últimos diez años. Ambos afectan negativamente la puntuación de democracia si se responde que no. Ver: http://democracyranking.org/wordpress/2016-full-dataset/. El índice de democracia de The Economist toma en cuenta si la oposición tiene perspectivas “realistas” de lograr el gobierno, si los cargos públicos están abiertos a todos los ciudadanos y si existen mecanismos constitucionales “claros, establecidos y aceptados” para la transferencia del poder. Ver: https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/.

[4] Maduro pone tres condiciones para negociar con la oposición, ABC internacional, 27 de mayo de 2021.

[5] Leogrande, W. (2007). A Poverty of Imagination: George W. Bush’s Policy in Latin America. Journal of Latin American Studies, 39(2), pp. 355-385.

[6] Ver, entre otros, Crude Realities: Understanding Venezuela’s Economic Collapse, Francisco Rodríguez, 20 de septiembre de 2018; M. Weisbrot y J. Sachs (2019) Economic Sanctions as Collective Punishment: The Case of Venezuela. CEPR; R. Hausmann y F. Muci, Don’t Blame Washington for Venezuela’s Oil Woes: A Rebuttal, Americas Quarterly, 1 de mayo de 2019. Bahar, D. Bustos, S. Morales, J. y Santos, M. (2019). Impact of the 2017 sanctions on Venezuela: Revisiting the evidence. Brookings Institution. Rodríguez, F. (2019). Sanctions and the Venezuelan economy: what the data say. LatAm Economics Viewpoint.  Torino Economics, June. Oliveros, L., (2020). Impacto de las sanciones financieras y petroleras sobre la economía venezolana. WOLA. Equipo Anova (2021) Impacto de las Sanciones Financieras Internacionales contra Venezuela: Nueva evidencia. Anova policy research, 3(1), January.  Rodríguez F. (2021) Sanctions and Oil Production: Evidence from Venezuela’s Orinoco Basin.

[7] ¡JUNTOS! Este 6 de Diciembre cambiaremos la Asamblea..! José Jhonatan Mujica Acosta, Video de Facebook, 3 de noviembre de 2020.

[8] Blunt, R. The inaugural ceremonies: A routine miracle, The Hill, 18 de enero de 2017.

[9] Hsieh, C. Miguel, E. Ortega, D. y Rodríguez F. (2011). The Price of Political Opposition: Evidence from Venezuela’s “Maisanta”. American Economic Journal: Applied Economics, 3(2), pp. 196-214. Jatar, A. (2006) Apartheid del siglo XXI: La informática al servicio de la discriminación política en Venezuela. Súmate, Caracas.

[10] El candidato de la oposición Manuel Rosales reconoce su derrota, La Vanguardia, 4 de Diciembre de 2006.

La maldición del perdedor

La oposición venezolana debe deshacerse de la fantasía de que está presidiendo un gobierno y volver a competir por el poder donde el régimen es más débil: en el terreno del apoyo popular.

La decisión de la Asamblea Nacional electa en 2020 de nombrar una nueva junta directiva del Consejo Nacional Electoral (CNE) que incluye a dos respetadas figuras de la oposición ha desatado una oleada de especulaciones sobre los escenarios políticos que pueden abrirse. Algunos lo ven como una apertura importante y sugieren que la administración Biden debería responder con concesiones propias para comenzar a aliviar las tensiones y así despejar el camino para negociaciones significativas.

Curiosamente, muchos críticos de la decisión y defensores de una posición de línea dura comparten una lectura similar. En su opinión, no hay una manera razonable de leer estos movimientos sin pensar que hubo algún quid pro quo implícito o explícito con el régimen. El diputado de la Asamblea Nacional electa en 2015, Freddy Guevara, lo expresó de manera sucinta cuando escribió en su cuenta de Twitter: “Si el régimen “cedió” unos rectores del CNE…Qué recibió a cambio?Y de quién?”.[1]

En general, simpatizo con la idea de que cualquier estrategia que tenga como objetivo contribuir a una solución pacífica, negociada y democrática a la tragedia de Venezuela debe buscar algún nivel de entendimiento con el régimen de Maduro. Esto se debe a que, nos guste o no, Maduro y sus aliados son los que ejercen el poder. Sin embargo, también creo que pensar en las acciones recientes de Maduro como concesiones o gestos de “buena voluntad” es, en el mejor de los casos, equivocado y, en el peor, ingenuo. Una mirada cercana a estos gestos resalta que no hay mucha diferencia entre lo que Maduro está dispuesto a “conceder” en una negociación ahora y lo que estaba dispuesto a ofrecer en casi cualquier momento desde que asumió la presidencia. Lo que ha cambiado no es la voluntad de Maduro de hacer propuestas, sino la voluntad de la oposición y de Estados Unidos de aceptarlas.

La dura verdad es que la razón por la que veremos entablar nuevas negociaciones ahora no es porque Maduro se vea obligado a hacer concesiones, sino porque la oposición y Estados Unidos han fracasado en su intento de derrocarlo. Reconocer este fracaso, y reconocer asímismo la necesidad de revisar por completo la estrategia actual, es una condición necesaria para tener alguna posibilidad de enfrentar a Maduro en las urnas. 

FALACIAS CONCESIONALES

La idea de que el nombramiento del nuevo CNE debe verse como una concesión significativa de Maduro es simplemente inconsistente con la experiencia histórica. La voluntad del chavismo de nombrar miembros de la oposición al CNE tiene una larga historia. Entre 2003 y 2005, el Tribunal Supremo de Justicia, dominado por Chávez, nombró una junta directiva con dos miembros (de cinco) de oposición. La práctica de nombrar a un solo miembro de oposición se remonta a 2006, cuando el gobierno obtuvo el control del 100% de los escaños de la Asamblea Nacional después de un boicot de la oposición a las elecciones parlamentarias de 2005. Incluso frente a la posibilidad de nombrar una junta totalmente progubernamental, el chavismo estaba dispuesto a permitir que al menos uno de los miembros de la junta fuera un representante de la oposición, un hecho que por sí solo debería hacernos cautelosos al interpretar estos nombramientos como concesiones. Más recientemente, el CNE designado en junio del año pasado contó con dos representantes de partidos no gubernamentales que optaron por participar en esas elecciones. El gobierno también expresó su voluntad de otorgar a la oposición dos representantes durante las fallidas negociaciones de República Dominicana de 2018.

Vale la pena entrar un poco más en detalle. En febrero de 2018, el gobierno y la oposición participaron en intensas negociaciones celebradas en República Dominicana antes de las elecciones presidenciales programadas para ese año. Desafortunadamente, estas negociaciones fracasaron, pero no antes de que se hicieran varias propuestas y contrapropuestas. Lo que es clave para nuestro argumento es que la propuesta que el gobierno estaba dispuesto a suscribir en ese momento – originalmente presentada por el expresidente y facilitador español José Luis Rodríguez Zapatero – hubiera otorgado a la oposición un rector principal adicional al que ya tenía en el CNE, terminando así en una distribución 3-2 de la directiva.[2]

Los nombramientos de junio de 2020 fueron hechos por el Tribunal Supremo para realizar las elecciones parlamentarias de ese año, que fueron boicoteadas por la principal corriente de oposición. Las designaciones incluyeron a dos rectores que representaban a los partidos de oposición que optaron por participar en las elecciones parlamentarias. Uno de los rectores, José Gutiérrez Parra, es hermano del líder de la facción disidente de Acción Democrática que tomó el control del partido y que, con 433 mil votos, terminó siendo el partido no gubernamental más votado en las elecciones del 6 de diciembre. Los designados para el otro cargo -inicialmente Rafael Simón Jiménez y luego Leonardo Morales- estaban vinculados al grupo de partidos de centro que habían entablado conversaciones con el gobierno a través de la Mesa de Diálogo Nacional en septiembre de 2019.


 Lo que ha cambiado en los últimos dos años no es la voluntad de Maduro de hacer concesiones simbólicas que no amenacen su control del poder. Lo que ha cambiado es la disposición de sus contrincantes a aceptarlas.


Por supuesto, siempre se puede afirmar que estos grupos no eran una oposición “genuina”. Pero ese tipo de razonamiento es falaz y su argumento implícito es, en última instancia, irrelevante.  Por definición, cualquier grupo de oposición que llegue a acuerdos negociados con el gobierno puede ser llamado colaboracionista. Siempre habrá actores que decidan quedarse fuera de la negociación porque creen que pueden fortalecer su posición negociadora negándose a llegar a un acuerdo con el régimen; visto desde su perspectiva, el resto de los actores deben ser vistos como colaboracionistas.  Lo importante no es cómo unos actores se refieren a otros; lo relevante es que el gobierno de Maduro estaba dispuesto a ceder dos representantes del CNE a las partes dispuestas a aceptar el trato. 

Se puede hacer un punto similar con respecto a las otras “concesiones” unilaterales presuntamente otorgadas por Maduro. La decisión de firmar un acuerdo con el Programa Mundial de Alimentos (PMA) no aporta beneficios políticos tangibles a la oposición. De hecho, la visita del director del PMA, David Beasley, al país sirvió para reafirmar la imagen de Nicolás Maduro como un presidente que tiene claramente el control del país y es tratado como tal por la comunidad internacional. La visita de Beasley estuvo, en ese sentido, muy lejos del intento de febrero de 2019 de intimidar a Maduro para que cediera el control del territorio al pedir a los militares que dejaran entrar al país envíos de ayuda humanitaria por orden de Guaidó.

 Este argumento no descarta la validez de la información publicada en medios internacionales sobre las complejas negociaciones entre el régimen de Maduro y el PMA que culminaron con la llegada del programa al país. Según esa información, Maduro inicialmente se negó a admitir el programa en el país por temor a ceder el control sobre la distribución de alimentos. Tal negociación probablemente tuvo lugar y parece haber terminado en un acuerdo cuyos detalles (y cómo se relacionan tales detalles con las demandas iniciales de cada una de las partes) probablemente permanecerán fuera del ojo público por un buen tiempo.

 Sin embargo, esto no es diferente del tipo de negociación que típicamente tiene lugar entre muchos regímenes autoritarios y organizaciones internacionales, en las que la oposición política no juega absolutamente ningún papel. Sí, el PMA ahora está brindando asistencia en Venezuela. También lo está haciendo en Cuba, Irán, Corea del Norte, Siria y Zimbabue. Si usted espera que su entrada sea precursora de un proceso de democratización venezolana, espero que no esté muy apurado en ver resultados.

No estoy argumentando que estas decisiones no estén relacionadas con el deseo de Maduro de aliviar las tensiones y sentar las bases para una mejora de las relaciones con Estados Unidos. La decisión de otorgar arresto domiciliario a los seis ejecutivos de CITGO condenados por corrupción el mes pasado es quizás el mejor ejemplo de ello, ya que indica claramente que el gobierno está utilizando una de sus fichas para ganar puntos en su búsqueda de negociaciones con la Casa Blanca. Pero la forma en que se ejecutó la decisión, con la concesión del arresto domiciliario – una decisión reversible – en lugar de dejarlos regresar a Estados Unidos, sugiere que Maduro mantiene sus cartas pegadas al pecho. Y nuevamente, esto está lejos de ser la primera vez que Maduro ha mostrado su disposición a liberar a los estadounidenses en cautiverio como un gesto hacia Estados Unidos. Recordemos que, en mayo de 2018, liberó a Joshua Holt, un misionero mormón arrestado por cargos de almacenamiento de armas de guerra en Venezuela, luego de la mediación del senador republicano Orrin Hatch.

 El objetivo de estos ejemplos no es argumentar que estos gestos de Maduro no tengan sentido. Por el contrario, es muy probable que sirvan para impulsar un nuevo proceso de negociaciones. Su punto es resaltar que estos no deben ser interpretados como una señal de debilidad por parte de Maduro. Lo que ha cambiado en los últimos dos años no es la voluntad de Maduro de hacer concesiones simbólicas que no amenacen su control del poder. Lo nuevo es que sus oponentes se dan cuenta de que no tienen más remedio que tratar con Maduro.

LOS PELIGROS DEL PENSAMIENTO POSITIVO

En sus memorias de su tiempo en la Casa Blanca, el exasesor de Seguridad Nacional John Bolton relata la discusión de la decisión de imponer sanciones petroleras a Venezuela en enero de 2019. “¿Por qué no buscamos una victoria aquí?” [3], dijo Bolton antes de una reunión del Comité de Directores inter agencial en la Sala Situacional de la Casa Blanca. La idea detrás del argumento de Bolton era que las sanciones petroleras llevarían rápidamente a la bancarrota al régimen de Maduro y obligarían a los militares a retirarle su apoyo. 

Incluso los partidarios acérrimos de las sanciones tendrían que admitir que, juzgada con estos términos, las sanciones fueron un rotundo fracaso. Por supuesto, algunos todavía pueden argumentar que la oposición está en una posición de negociación más fuerte ahora de lo que hubiera estado en ausencia de sanciones, pero si hay algo que nadie con un mínimo de cordura sostendría es que produjeron una rápida victoria para cualquiera que no sea Maduro. 

Incluso dejando de lado la valoración de si las sanciones han ayudado o perjudicado a la oposición, lo que está cada vez más claro es que Juan Guaidó y su gobierno interino están atravesando su peor momento político desde que dijeron asumir el poder en enero de 2019. Según la encuesta más reciente realizada por Datanálisis, realizada entre el 4 y el 17 de abril, el índice de aprobación de Juan Guaidó está ahora en 15,4%, frente al 61,2% cuando se midió por primera vez en febrero de 2019 (ver Figura 1). 

Figura 1: índices de aprobación de los principales líderes políticos

Fuente: Datanálisis

Guaidó, sin embargo, no es eclipsado por otros líderes políticos de la oposición. Henrique Capriles, ampliamente visto como su principal contrincante en la oposición, así como una de las figuras clave detrás de las negociaciones del CNE de las últimas semanas, tiene solo el 11,4% de aprobación, exactamente el mismo nivel que el de Nicolás Maduro.

El líder político más popular de Venezuela no es Nicolás Maduro ni Juan Guaidó. Tampoco es la dirigente radical María Corina Machado, ni los excandidatos presidenciales Henrique Capriles o Henri Falcón. El líder político más popular de Venezuela no está vivo. El político más popular en Venezuela es el fallecido líder socialista Hugo Chávez, cuyo índice de aprobación del 62,8% eclipsa al de cualquiera de los políticos de la nación.


El líder político más popular de Venezuela no es Nicolás Maduro ni Juan Guaidó. El político más popular de Venezuela es el fallecido líder socialista Hugo Chávez.


Estos resultados sugieren que la oposición puede no ser tan competitiva electoralmente como cree que es, incluso en el caso de que se celebren elecciones libres y justas. Probablemente sea cierto que, si surge un líder capaz de unificar fuerzas anti-Maduro y generar una participación electoral razonable, Maduro perdería esas elecciones. Esto es lo que probablemente habría sucedido en una elección de Maduro-Guaidó celebrada a principios de 2019. Pero con una oposición fragmentada, y en ausencia de un liderazgo claro, es probable que los resultados electorales sean mucho más impredecibles. Parece haber un espacio significativo para un candidato pro-Chávez y anti-Maduro que podría llenar el vacío dejado por las opciones existentes.

Durante los últimos cuatro años, el liderazgo de la oposición ha sido capturado progresivamente por movimientos de inclinación de derecha que prosperan en un entorno de polarización. Su defensa de las sanciones económicas y su voluntad de pedir una acción militar internacional funcionan bien en las calles de Miami, pero no tienen mucha acogida entre la mayoría de los votantes venezolanos, muchos de los cuales todavía sienten una amplia simpatía por la agenda social de Chávez. Cuanto más convencidos se vuelven estos grupos de que Maduro solo puede ser expulsado por la fuerza o la presión económica, más se centran en hacer lobby en Washington y Bruselas y menos parece importarles lo que piensen los votantes venezolanos en la calle. Como me dijo una vez un destacado líder de la oposición que ahora se encuentra en el exilio, “estamos dispuestos a pagar el costo en popularidad de defender las sanciones si ayudan a sacar a Maduro del poder”. Apelando a un refrán popular venezolano, podríamos decir que el fracaso de esta estrategia ha dejado a la oposición venezolana sin el chivo de la legitimidad política ni el mecate del apoyo popular necesario para amarrarlo.

LA MALDICIÓN DEL PERDEDOR

En política, quienes sobrestiman su fuerza tienen más probabilidades de perder. Si estás convencido de que derrotarás a tu adversario, le exigirás que retroceda sin condiciones y te negarás a llegar a ningún tipo de acuerdo.  Ésta es la razón por la que la teoría de juegos de elección racional no es muy buena para predecir golpizas. Si sé que mi enemigo me va a moler a golpes, la única acción racional es irme corriendo hacia la puerta. Si ambos decidimos pelear, uno de los dos habrá estado equivocado a posteriori. Aquellos que sistemáticamente deciden luchar tienden a ser también aquellos que son excesivamente optimistas sobre sus posibilidades de ganar y por tanto sistemáticamente tienden a perder.

Es recomendable que quienes están comenzando a ver a Venezuela tomen las afirmaciones de la oposición con un grano de sal. El historial de la oposición venezolana de sobrestimar sus posibilidades de éxito ya es nada menos que legendario. Después de todo, estamos hablando de la misma oposición que pensó que podía disolver todos los poderes públicos sin alienar a los militares cuando tomó brevemente el poder en 2002. También es la misma oposición que trató de hundir la economía a través de una huelga petrolera en 2003 y luego se sorprendió de que los votantes los rechazaran en las urnas un año después. La misma oposición que le regaló al gobierno el control de la Asamblea Nacional al boicotear las elecciones parlamentarias de 2005, bajo la creencia de que Chávez de alguna manera estaría demasiado apenado de aceptarlo.


Venezuela es el único país para el cual la persona reconocida por gran parte de la comunidad internacional como su líder democrático legítimo no fue elegida a nivel nacional ni puede ser cambiada mediante una votación.


Casi dos décadas después, muy poco ha cambiado. El liderazgo de la oposición podría haber llegado a acuerdos con el régimen de Maduro que, en retrospectiva, parecen bastante razonables. Algunos de esos acuerdos, como la propuesta de República Dominicana de 2018 para un CNE más equilibrado y una invitación a los observadores de la ONU para supervisar las elecciones presidenciales de ese año, habrían sido claramente mejores de lo que ahora se puede aspirar lograr en una negociación. 

Cualquier análisis del actual enfrentamiento político de Venezuela debe partir de la admisión de lo que es una cruda, aunque incómoda, realidad: por ahora, Maduro ha ganado el enfrentamiento. Esto, por supuesto, no garantiza que finalmente prevalecerá. Pero sí nos dice que está claramente en una posición más fuerte frente a la oposición y a los Estados Unidos que hace cuatro años. Negarse a reconocer esta realidad simplemente conducirá a más diagnósticos erróneos que alimentarán continuos errores estratégicos.

La maldición del perdedor en la política proviene del hecho de que aquellos que tienen más probabilidades de perder, aquellos que sobrestiman sistemáticamente su propia fuerza, son también los que más probablemente quieran seguir luchando incluso cuando se hallen frente a la derrota.  Para que un movimiento o fuerza política haya elegido una estrategia de confrontación, debe haber creído inicialmente que sus posibilidades de ganar eran altas. Sin embargo, los líderes que presionaron por la confrontación son también los que tienen más que perder si admiten la derrota. Aún si el conflicto se prolonga y se vuelve evidente que no se está ganando, ellos se resistirán a cambiar la ruta. En situaciones altamente polarizadas, los movimientos políticos terminan controlados por grupos radicales que quieren seguir luchando hasta el final, incluso frente a la abrumadora evidencia de que están perdiendo.

Uno de los problemas para ellos es que admitir la derrota después de una batalla en la que se arriesgó todo no es fácil sin renunciar al liderazgo. En sistemas políticos más maduros, los partidos fuertes aseguran que las derrotas políticas conduzcan a una sustitución de liderazgo. Sin embargo, tal mecanismo no existe en el sistema político venezolano, donde los partidos tienen una fuerte tradición de jerarquías centralizadas verticales, inspiradas en el modelo político leninista. Y aún menos existe en el gobierno interino de Guaidó, que carece de mecanismos institucionales para reemplazar su liderazgo. Venezuela tiene la distinción de ser el único país para el cual la persona reconocida por gran parte del mundo occidental como su líder democrático legítimo no fue elegida a nivel nacional ni puede ser cambiada mediante una votación.

Al final, lo que estamos viendo no es un indicio de que Maduro esté cediendo a la presión ni de que esté dispuesto a emprender reformas políticas significativas. Con el aumento de los ingresos petroleros de Venezuela y una economía que finalmente parece salir de la recesión (Figura 2), Maduro tiene pocas razones para hacer concesiones significativas en este momento. Sus ofertas recientes, en su mayoría concesiones simbólicas, no son muy diferentes de las que ha ofrecido en el pasado. No son un signo de debilidad. Por difícil que se nos haga admitirlo, debemos aceptar que son una señal de su fortaleza.

Figura 2: Producción petrolera

Fuente: OPEP

Lo que estamos presenciando parece ser más bien el comienzo de un proceso de cambio de liderazgo potencialmente desordenado, en el que la derrota de la estrategia del gobierno interino lo ha hecho lo suficientemente vulnerable para que otros grupos compitan por el mando de la oposición. Es difícil ver a una facción específica prevalecer firmemente en este enfrentamiento por el momento. Guaidó y otros grupos de línea dura probablemente mantendrán un apoyo considerable entre la diáspora, así como en los sectores más conservadores de la comunidad internacional. Capriles y las facciones más enfocadas hacia la política local de la oposición tradicional se enfrentarán a una batalla cuesta arriba para movilizar a los votantes en medio del desencanto generalizado y la desconfianza de las autoridades electorales designadas por el gobierno. Su relación con las fuerzas más centristas que consistentemente han abogado por las negociaciones y la participación electoral y se han opuesto a las impopulares sanciones económicas sigue siendo tensa y antagónica. Un electorado ampliamente descontento crea un amplio espacio para que surjan liderazgos alternativos que no están alineados ni con el gobierno ni con la oposición.


La oposición venezolana necesita deshacerse de la fantasía de que dirige un gobierno y regresar a pensar en sí misma como lo que nunca debió haber dejado de ser: una mayoría electoral amplia e inclusiva.


Cuanto más rápido la oposición acepte la realidad, más rápido podrá comenzar a trazar una estrategia para enfrentar nuevamente a Maduro de una forma efectiva. La comunidad internacional podría invertir mejor sus esfuerzos en promover una reunificación de las fuerzas de oposición que incluya a los grupos centristas que están mejor preparados para hablar con los votantes moderados sin quienes es imposible construir una sólida mayoría electoral. Rearmar una coalición democrática como la que existía hasta 2015 requerirá construir una comprensión compartida de los desafíos futuros, así como aceptar el fracaso de la estrategia de los últimos cuatro años de boicots electorales y ruido de sables vacíos. La oposición venezolana debe deshacerse de la fantasía de que dirige un gobierno y regresar a pensar en sí misma como lo que nunca debió haber dejado de ser: una mayoría electoral amplia e inclusiva que disputa el poder del régimen en el terreno en el que Maduro es más débil: el del apoyo popular.

NOTAS

[1] Freddy Guevara (@FreddyGuevaraC). “Quienes tenemos serias dudas con ese “nuevo” CNE, necesitamos que nos respondan algo: Si el régimen “cedió” unos rectores del CNE… Qué recibió a cambio? Y de quién? Es justo y lógico preguntarlo.” 6 de mayo de 2021, 15:15 p. M., Tuit.

[2] Concretamente, la propuesta de Zapatero implicó el nombramiento de dos nuevos rectores en sustitución de dos progubernamentales salientes. Los nuevos miembros habrían sido nombrados de mutuo acuerdo. Suponemos que una solución lógica por defecto dada esa regla sería que la oposición y el gobierno habrían recibido cada uno un miembro adicional en el directorio del CNE. Si bien el gobierno se reservaba el poder de veto sobre la persona designada por la oposición, la oposición tenía la misma autoridad sobre la persona designada por el gobierno. ¿Qué propuestas discutieron el gobierno y la oposición en República Dominicana? – Prodavinci

[3] Bolton, J. (2020). La habitación donde sucedió: una memoria de la Casa Blanca. The New York Times: Nueva York.

The Loser’s Curse

Venezuela’s opposition needs to ditch the fantasy that it is running a government and go back to contesting power where the regime is weakest: in the arena of popular support.

The decision by the National Assembly elected in 2020 to appoint an electoral board including two respected opposition figures has set off a flurry of speculation about the political scenarios that may open up as a result. Some tend to see the decision as an important opening, and suggest that the Biden administration should reciprocate with concessions of its own to begin to ease tensions and start clearing the way for meaningful negotiations.

Interestingly, many critics of the decision and advocates of a hardline stand share a similar reading. In their view, there is no reasonable way of reading these moves without thinking that there was some implicit or explicit quid pro quo with the regime.   Popular Will legislator of the 2015 National Assembly Freddy Guevara put it succinctly when he wrote on his Twitter account, “If the regime ‘conceded’ some new members of the CNE…What did it get in return?  And from whom?”[1]

I am generally sympathetic with the idea that any strategy that aims to contribute to a peaceful, negotiated and democratic solution to Venezuela’s tragedy must seek some level of engagement with the Maduro regime. This is because, whether we like it or not, Maduro and his clique are the ones who wield the power. Yet I also believe that thinking about Maduro’s recent steps as concessions or gestures of “good will” is at best misguided and at worst naïve. A close look at these recent gestures highlights that there is not much difference between what Maduro is willing to “concede” in a negotiation now and what he was willing to offer at just about any time since he became president. What has changed is not the willingness of Maduro to make overtures, but the willingness of the opposition and the United States to accept them.

The hard truth is that the reason we will start to get new negotiations now is not because Maduro is forced to make concessions but because the opposition and the United States have failed in their attempt to overthrow him. Acknowledging this failure, and recognizing the need to completely overhaul the opposition’s current strategy, is a necessary condition for having any chance of confronting Maduro at the ballot box.

CONCESSIONAL FALLACIES

The idea that the appointment of new electoral board members should be seen as a significant concession from Maduro is simply inconsistent with the historical experience. Chavismo’s willingness to appoint opposition members to the CNE has a long history.  Between 2003 and 2005, the Chávez-dominated Supreme Court appointed an electoral council with two out of five board members from the opposition.   The practice of appointing just one opposition board member goes back to 2006, when the government gained control of 100% of the National Assembly seats after an opposition boycott.  Even faced with the possibility of appointing a fully pro-government board, Chavismo was willing to let at least one of the board members be a representative of the opposition – a fact that by itself should make us cautious regarding reading these appointments as concessions. More recently, the CNE appointed on June of last year had two representatives from non-government parties that chose to participate in those elections. The government also expressed its willingness to give the opposition two representatives during the failed Dominican Republic negotiations of 2018.


What has changed over the past two years is not the willingness of Maduro to make symbolic concessions that do not threaten his hold on power.  What is new is the willingness of his opponents to accept them.


It is worth going somewhat more into the details here.  In February 2018, the government and opposition were involved in intense negotiations hosted by the Dominican Republic ahead of that year’s scheduled presidential elections. Unfortunately, these negotiations broke down, but not before several proposals and counter-proposals had been made.  What is key for our argument is that the proposal that the government was willing to subscribe at the time – originally assembled by former Spanish president and mediator José Luis Rodríguez Zapatero – would have involved the opposition gaining at least an additional council board member, thus ending in a 3-2 distribution of the electoral board.[2]

The June 2020 appointments were made by the Venezuelan Supreme Court in preparation for that year’s parliamentary elections, which were boycotted by the mainstream opposition.  Those appointments included two board members representing the opposition parties that chose to participate in the December 2020 parliamentary elections.  One of the board members, José Gutiérrez Parra, was the brother of the leader of the dissident faction of Democratic Action that gained control of the party – and which, with 433 thousand votes, ended up being the most voted non-government party in the December 6 elections.  The appointees to the other position – initially Rafael Simón Jiménez and later Leonardo Morales – were linked to the group of centrist parties that had entered into talks with the government through the National Dialogue Roundtable in September 2019.

Of course, it can always be claimed that these groups were not “genuine” opposition.  But that type of reasoning is fallacious, and its implied argument is ultimately irrelevant.  By definition, any opposition group that reaches negotiated agreements with the government can be said to be collaborating with the regime. There will always be actors who decide to sit out the negotiation because they believe that they can strengthen their negotiating position by refusing to reach an agreement with the regime; viewed from their standpoint, everyone else is a collaborationist. What is important is not how you label the parties, but that the government was willing to give two CNE representatives to the parties willing to take the deal.

A similar point can be made regarding the other unilateral “concessions” presumably granted by Maduro.  The decision to sign an agreement with the World Food Program (WFP) brings no tangible political benefits to the opposition.  In fact, the visit of WFP Director David Beasley to the country served to reaffirm the image of Nicolás Maduro as a president that is clearly in control of the country and dealt with as such by the international community. Beasley’s visit was, in that sense, a far cry from the February 2019 attempt to intimidate Maduro into ceding control over the territory by calling on the military to let into the country shipments of humanitarian aid on Guaidó’s orders. 

This is not to discount the credible news reports of complex negotiations between the Maduro regime and the WFP that led to the decision. Maduro is said to have initially balked at admitting the program into the country because of fears of relinquishing control over the distribution of food.  Such a negotiation probably did take place and appears to have ended in an agreement whose specifics (and how they relate to the initial demands of each of the parties) will likely remain out of the public eye. 

Yet this is no different from the type of negotiation that typically takes place between many authoritarian regimes and international organizations, in which the political opposition plays absolutely no role.  Yes, the WFP is now providing assistance in Venezuela. It is also doing so in Cuba, Iran, North Korea, Syria and Zimbabwe. If you are expecting its entrance to be a precursor to a process of Venezuelan democratization, I suggest you do not hold your breath.

My claim is not that these decisions are unrelated to a desire of Maduro to ease tensions and set the ground for an improvement of relations with the United States.  The decision to grant house arrest to the six CITGO executives convicted for corruption on April 30, 2021, is perhaps the best example in that it clearly indicates that the government is using one of its bargaining chips to gain points in its search for the negotiations with the White House it has always sought.  Even then, the way that the decision was deployed – the granting of house arrest, a reversible decision, rather than the more irreversible decision of letting them return to the United States – suggests that Maduro is keeping his cards quite close to his chest.  And again, this is far from the first time that Maduro has shown willingness to release Americans in captivity as a gesture to the United States.  Recall that on May 2018, it released Joshua Holt, a Mormon missionary arrested on charges of stockpiling weapons in Venezuela after mediation from Republican Senator Orrin Hatch.

The point of these examples is not to argue that these gestures by Maduro are meaningless.  On the contrary, there is a good chance that they will serve to jump-start a new process of negotiations.  Their point is to highlight that these should not be read as a signal of weakness by Maduro.  What has changed over the past two years is not the willingness of Maduro to make symbolic concessions that do not threaten his hold on power.  What is new is the realization by his opponents that they have no other choice than to engage Maduro.

THE PERILS OF POSITIVE THINKING

In his White House memoir, former National Security Advisor John Bolton recounts the discussion of the decision to impose oil sanctions on Venezuela in January of 2019. “Why don’t we go for a win here?”[3] Bolton said before a meeting of the interagency Principals Committee in the White House Situation Room. The idea behind Bolton’s argument was that oil sanctions would quickly bankrupt the Maduro regime and force the military to withdraw his support for him. 

Even the staunchest supporters of sanctions would have to admit that, judged on these terms, the sanctions were a resounding failure. Of course, some may still argue that the opposition is in a stronger bargaining position now than it would have been in the absence of sanctions, but if there is something no one with a modicum of sanity would contend is that they produced a quick win for anyone other than Maduro.

Putting aside the assessment of whether sanctions have helped or hurt the opposition, what is increasingly clear is that Juan Guaidó and his interim government are undergoing their worst political moment since they first claimed power in January of 2019. According to the most recent survey by the Datanálisis polling company, carried out between April 4 and 17, Juan Guaidó’s approval rating is now at 15.4%, down from 61.2% when it was first measured in February of 2019 (see Figure 1).

Figure 1: Approval ratings of main political leaders

Source: Datanálisis

Nor is Guaidó eclipsed by other opposition political leaders.  Henrique Capriles, broadly seen as his main opponent in the opposition as well as one of the key figures behind the CNE negotiations of the past few weeks, stands at just 11.4% approval – exactly the same level as that of Nicolás Maduro.

The most popular political leader in Venezuela is neither Nicolás Maduro nor Juan Guaidó.  Nor is it hardliner María Corina Machado, nor former presidential candidates Henrique Capriles or Henri Falcón.  The most popular political leader in Venezuela is not alive.  The most popular politician in Venezuela is the late socialist leader Hugo Chávez, whose approval rating of 62.8% dwarfs those of any of the nation’s politicians.


The most popular political leader in Venezuela is neither Nicolás Maduro nor Juan Guaidó.  The most popular politician in Venezuela is the late socialist leader Hugo Chávez.


These results suggest that the opposition may not be as electorally competitive as it believes itself to be, even in the event that free and fair elections are held.  It is probably true that if a leader emerges who is capable of unifying anti-Maduro forces and generating reasonable electoral turnout, Maduro will lose those elections.  This is what would have likely happened in a Maduro-Guaidó election held in early 2019.  But with a splintered and divided opposition and in the absence of clear leadership, electoral outcomes are likely to be much more unpredictable.  There appears to be significant space for a pro-Chávez, anti-Maduro candidate who could step in to fill the vacuum left by existing options.

Over the past four years, the opposition’s leadership has become progressively captured by right-leaning movements which thrive in an environment of polarization. Their advocacy for economic sanctions and willingness to call for international military action play well in the streets of Miami, but fall flat in the ears of the majority of Venezuelan voters, many of who still feel broadly sympathetic with Chávez’s social agenda. The more convinced these groups become that Maduro can only be driven out by force or economic pressure, the more they focus on lobbying Washington and Brussels and the less they seem to care about what Venezuelan voters on the ground say. As one prominent opposition leader now in exile once told me, “we are willing to pay the popularity cost of defending sanctions if they help drive Maduro from power.” To use a popular Venezuelan refrain, the failure of this strategy has left the Venezuelan opposition with neither the goat of political legitimacy nor the rope of popular support needed to tie it down.

THE LOSER’S CURSE

In politics, those who overestimate their strength are most likely to lose.  If you are convinced that you will defeat your adversary, you will demand that he back down without conditions and refuse to cut any type of deals. This is why rational-choice game theory is not very good at predicting bar brawls. If I know my enemy will beat the crap out of me, the only rational action is to head for the door. If we both decide to fight, one of us will ex post turn out to have been wrong. Those who systematically decide to fight tend to also be those who are excessively optimistic about their chances, and those who systematically tend to lose.

External observers to Venezuela are well advised to take opposition claims with a grain of salt. The Venezuelan opposition’s track record of overestimating its chances of success is by now nothing short of legendary. We are after all talking about the same opposition that thought it could dissolve all branches of government without alienating the military when it briefly seized power in 2002. It is also the same opposition that tried to drive the economy into the ground through an oil strike in 2003 and was then surprised that voters rejected them in the polls one year later. It is the same opposition that gifted the government control of the National Assembly by boycotting the 2005 parliamentary elections on the belief that Chávez would somehow be too embarrassed to accept it.


Venezuela is the only country for which the person recognized by much of the international community as its legitimate democratic leader was neither nationally elected nor can be voted out of office.


Almost two decades later, remarkably little has changed. At several moments during the recent standoff, the opposition leadership could have reached agreements with the Maduro regime that, in retrospect, look quite reasonable.  Some of those agreements – such as the 2018 Dominican Republic proposal for a more balanced CNE and an invitation to UN observers to oversee that year’s presidential elections – would have been clearly better than what it is now capable of getting in negotiations.

Any analysis of Venezuela’s current political standoff must start out from the admission of what is a stark if uncomfortable reality: for now, Maduro has won the standoff.  This, of course, does not guarantee that he will prevail in the end.  But it does tell us that he is clearly in a stronger position vis-à-vis the opposition and the United States than he was four years ago.  Refusing to acknowledge this reality is simply going to lead to further misdiagnoses feeding into continued strategic mistakes.

The loser’s curse in politics comes from the fact that those who are most likely to lose – those who systematically overestimate their own strength – are also those most likely to want to continue fighting even in the face of defeat.  In order for a political movement or force to have chosen a strategy of confrontation, it must have initially believed its chances of winning to be high.  Yet even as the conflict drags on and the signals become clear that it is not winning, it is precisely those leaders who pushed for confrontation who have the most to lose from admitting defeat.  In highly polarized conflict settings, political movements end up controlled by hardline groups who want to continue fighting until the end, even in the face of overwhelming evidence that they are losing.

One of the problems for them is that admitting defeat after a high-stakes battle is not easy without relinquishing leadership.  In more mature political systems, strong parties ensure that political defeats will lead to a substitution of leadership.  Yet, no such mechanism exists in the Venezuelan political system, where parties have a strong tradition of top-down, centralized hierarchies inspired by the Leninist political model.   Much less does it exist in Guaidó’s interim government, which lacks any institutional mechanisms to replace its leadership. Venezuela has the distinction of being the only country for which the person recognized by much of the Western world as its legitimate democratic leader was neither nationally elected nor can be voted out of office.

In the end, what we are seeing is not an indication that Maduro is ceding to pressure nor that he is willing to undertake any significant political reforms.  With Venezuela’s oil revenues rising and an economy that finally appears headed out of recession (Figure 2), Maduro has little reason to make any meaningful concessions at this stage. His mostly symbolic recent overtures are not very different from those that he has offered in the past.  They are not a sign of weakness.  However hard it may be to accept so, we need to come to terms with the fact that they are a sign of his strength.

Figure 2: Crude oil production

Source: OPEC

More realistically, what we are witnessing appears to be the beginning of a disorderly and potentially messy process of leadership change , in which the defeat of the interim government’s strategy has made it vulnerable enough for other groups to contend for the opposition mantle. It is hard to see any specific faction firmly prevailing in this confrontation for the time being.  Guaidó and other hardline groups will likely retain considerable support among the diaspora as well as in the more right-leaning sectors of the international community.  Capriles and the more domestically-focused factions of the mainstream opposition will face an uphill battle to mobilize voters amid widespread disenchantment and distrust of any government-appointed electoral authorities.  Their relationship with the more centrist forces that have consistently advocated for negotiations and electoral participation and opposed unpopular sanctions remains tense and adversarial. A broadly disaffected electorate creates ample space for alternative leaderships to emerge that are unaligned with either the government or opposition.


Venezuela’s opposition needs to ditch the fantasy that it runs a government and go back to thinking of itself as what it should have never stopped being: a broad and inclusive electoral majority.


The sooner the opposition comes to terms with reality, the sooner it will be able to start mapping out a strategy to effectively confront Maduro again.  The international community could best invest its efforts in promoting a reunification of the opposition forces that includes the centrist groups that are better poised to speak to moderate voters without whose support it is impossible to build a solid electoral majority. Rebuilding a democratic coalition like what existed up to 2015 will require constructing a shared understanding of the challenges ahead as well as coming to terms with the failure of the last four years’ strategy of electoral boycotts and empty saber-rattling. Venezuela’s opposition needs to ditch the fantasy that it runs a government and go back to thinking of itself as what it should have never stopped being: a broad and inclusive electoral majority that contests power from the regime in the arena in which Maduro is weakest – that of popular support.


NOTES

[1] Freddy Guevara (@FreddyGuevaraC). “Quienes tenemos serias dudas con ese “nuevo” CNE, necesitamos que nos respondan algo: Si el régimen “cedió” unos rectores del CNE… Qué recibió a cambio? Y de quién? Es justo y lógico preguntarlo.” [Those of us who have serious doubts about this “new” CNE, we need you to answer us something: If the regime “gave in” some rectors of the CNE … What did it receive in return? And from whom? It is fair and logical to ask.] May 6, 2021, 03:15pm, tweet.

[2] Concretely, the Zapatero proposal involved the appointment of two new board members to replace two outgoing pro-government members.  The new members would have been appointed by mutual agreement.  We assume that a logical default solution given that rule would be that the opposition and government would each have received one additional board member. While the government reserved veto power over the opposition appointee, the opposition had the same authority over the government appointee. ¿Qué propuestas discutieron el gobierno y la oposición en República Dominicana? – Prodavinci

[3] Bolton, J. (2020). The Room Where It Happened: A White House Memoir. The New York Times: New York.

Francisco Rodríguez propone acuerdo para nombrar directorio del BCV y movilizar financiamiento internacional

La fundación Petróleo por Venezuela, dirigida por el economista venezolano Francisco Rodríguez, publicó este lunes, 19 de abril, su más reciente trabajo: Recursos para enfrentar la crisis humanitaria de Venezuela, donde desarrolla una propuesta que le permitiría al país acceder a algunos de sus fondos en el exterior actualmente bloqueados por disputas legales y obtener financiamiento multilateral -como es el caso del Fondo Monetario Internacional- para paliar los efectos de la crisis y la pandemia del COVID-19, teniendo como base un acuerdo político.

Una de las bases del trabajo de Petróleo por Venezuela es el nombramiento conjunto, por parte de las administraciones de Juan Guaidó y Nicolás Maduro, de un directorio único del Banco Central de Venezuela para garantizar el acceso a los fondos.

“Un directorio único del Banco Central garantizaría la disponibilidad casi inmediata de los depósitos de oro de la República en el Banco de Inglaterra y sería un importante primer paso para lograr llegar a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Es también importante porque devolvería el carácter estrictamente técnico a la institución y permitiría darle independencia en materias como política monetaria, que es necesaria para sacar al país de una recesión que ya tiene más de cinco años”, resaltó Rodríguez.

El documento explora, además, alternativas constitucionales para el nombramiento de este Banco Central único, y soluciones complementarias que permitirían al país acceder a los instrumentos de financiamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI).

“La propuesta planteada en este documento forma parte de un enfoque más amplio, que subraya la necesidad de acuerdos entre las partes del conflicto político venezolano que faciliten la reinserción del país en la economía global para atender sus graves problemas económicos y humanitarios”, declaró Rodríguez.

UN PROGRAMA PARA TODOS

El equipo de Petróleo por Venezuela enfoca el diseño de su propuesta en dos fuentes de financiamiento: los Derechos Especiales de Giro (DEG) y el Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) y l del FMI y los depósitos de oro de Venezuela en el Banco de Inglaterra. “Creemos que Venezuela podría satisfacer los requisitos del FMI para una solicitud de IFR en el contexto de un acuerdo político”, reza el documento.

El programa cubriría cuatro puntos: (i) un subsidio a cada familia, para que los responsables del hogar puedan quedarse en casa durante los períodos de cuarentena; (ii) fondos para cubrir los gastos del sector salud relacionados con la crisis del COVID-19, incluyendo un Plan Nacional de Vacunación; (iii) financiamiento del presupuesto general para cubrir el 25% de las pérdidas por la caída de los ingresos petroleros con respecto al año pasado; y (iv) transferencias para migrantes venezolanos en condiciones de vulnerabilidad. El costo total del programa sería de $8.500 millones en dos años y se financiaría con los DEG del país en el FMI (actualmente de $ 5.500 millones, pero sujetos a una ampliación), los $ 7.700 millones de un posible financiamiento por la vía del IFR, y el oro depositado en el Banco de Inglaterra ($ 2.000 millones).

“Nuestra propuesta es, además, suficientemente flexible para que una mesa técnica de expertos evalúe las mejores opciones en el caso de la vacunación y así se garantice que los venezolanos tendrán acceso a inmunizaciones científicamente confiables contra el COVID-19”, subrayó Rodríguez.

EL ACUERDO ES NECESARIO

Para acceder a los fondos de financiamiento, es imperativo que las partes del conflicto político venezolano firmen un acuerdo que permita, efectivamente, hacer uso de los recursos para beneficio de la población venezolana.

“Nuestras propuestas se basan en la recomendación de un acuerdo entre las partes del conflicto político que vive el país, para unificar instituciones que juegan un papel fundamental en la gestión de los activos de la República en el exterior. Estas instituciones pueden crearse a partir de organismos existentes, como parte de un acuerdo que ayude a resolver la disputa sobre la legitimidad de las instituciones políticas de Venezuela o, alternativamente, como parte de acuerdos parciales dirigidos a abordar las consecuencias de la crisis económica y humanitaria del país, incluso a falta de una resolución definitiva a su crisis política”, reza el documento.

El documento también explica que el acuerdo político es necesario incluso para el depósito y uso de los fondos, pues existen cuentas en el exterior que están en manos de la administración Guaidó, pero en definitiva se necesita del gobierno de Nicolás Maduro para la distribución de bienes que puedan ser comprados a través del programa, por ejemplo, en el sector público de salud.

SUPERVISIÓN INTERNACIONAL

El programa propuesto estaría regido por una Junta Administradora integrada por expertos reconocidos en las áreas de asistencia humanitaria y de salud, nombrados de mutuo acuerdo entre las partes del conflicto político y con la participación de la comunidad internacional. La Junta tendría como funciones procurar todos los bienes y servicios a ser adquiridos con los fondos del préstamo y otros ingresos del programa, así como la distribución de esos bienes y servicios en Venezuela.

La Junta Administradora estaría también sujeta a supervisión legislativa. Parte del acuerdo entre las partes daría a la Asamblea Nacional electa en 2015 y a la Asamblea Nacional electa en 2020 poderes independientes para aprobar los presupuestos presentados, y sus respectivos comités de contraloría tendrían autoridad para investigar sus actividades.
Además, un organismo internacional independiente estaría a cargo de supervisar el cumplimiento del programa y si se está ejecutando de una manera coherente con los objetivos del acuerdo político que lo originó.

“Este acuerdo debe tener como objetivo principal emprender acciones concretas para atender la emergencia humanitaria del país. Recomendamos que la negociación de este acuerdo se separe de las negociaciones sobre la crisis de legitimidad política que vive el país. Este tipo de negociaciones puede, además, convertirse en pilar hacia una transformación gradual de los incentivos políticos y así abrir caminos para encontrar las soluciones necesarias para salir del catastrófico estancamiento que vive Venezuela”, finalizó Francisco Rodríguez.

Sanciones y producción petrolera: evidencia de la Faja Petrolífera del Orinoco

En esta investigación usamos una nueva base de datos de producción mensual en 33 bloques de la Faja Petrolífera del Orinoco para estimar el efecto de las sanciones financieras y petroleras sobre la industria petrolera venezolana. Hallamos efectos económica y estadísticamente significativos que indican que en ausencia de sanciones, la producción de la Faja sería entre tres y cinco veces su nivel actual.

Resumen no técnico

Esta investigación utiliza evidencia nueva de una de las regiones de mayor producción de petróleo en Venezuela para medir el efecto de las sanciones financieras y petroleras sobre la industria petrolera del país. El colapso de la producción petrolera en los últimos 5 años, que previamente generaba más de 90% de los ingresos por exportaciones del país, juega un rol central en la crisis económica del país. Menores ingresos de exportación petrolera han llevado a mayor escasez de divisas, obligando a que el gobierno recorte fuertemente las importaciones y causando una de las contracciones económicas más grandes de la historia contemporánea.


Empezando en 2017, los Estados Unidos impusieron restricciones cada vez más fuertes sobre transacciones financieras y comerciales relacionadas con el gobierno venezolano. El rol de esas sanciones en el colapso petrolero y económico es un tema controversial. Usando diversos métodos cuantitativos, varias publicaciones científicas han identificado efectos significativos desde el punto de vista estadístico y económico de rondas sucesivas de sanciones. Otros expertos han advertido que hay múltiples explicaciones alternativas, incluyendo falta de inversión previa y mal manejo de la empresa petrolera bajo propiedad del estado, que pudiesen igualmente explicar el colapso.


A esta fecha, todos los estudios cuantitativos del efecto económico de las sanciones sobre la industria petrolera venezolana se han enfocado en el análisis de producción petrolera nacional agregada. Mientras que la data nacional muestra una aceleración de la tasa de decrecimiento de la producción petrolera después de cada ronda de sanciones, esta evidencia es a lo sumo sugestiva, dados los múltiples otros potenciales determinantes del desempeño de la industria. Un problema clave de la discusión es cuánto del efecto puede ser atribuido a las sanciones financieras de 2017, que han evitado que la empresa petrolera estatal pida prestado o refinancie su deuda, y cuánto a las sanciones petroleras de 2019, que le impidieron acceder a mercados de exportación específicos.


La contribución de esta investigación es abordar estas cuestiones usando un set de datos microeconómicos que contiene información de producción petrolera mensual de empresas específicas de una región de la industria petrolera venezolana desde 2008. Esta data detallada nos permite controlar por otros potenciales factores que pudiesen también afectar la producción a nivel nacional. En concreto, nos permite separar el efecto de cualquier otra variable que afecte al sector petrolero completo en un determinado momento del tiempo, así como aquellos que afectan solo a empresas específicas. Hacer esto nos permite estimar de forma más precisa cómo distintas empresas varían en su reacción a las sanciones económicas.
Nuestro enfoque estadístico está basado en la observación de que hay diferencias significativas en el grado en el cual las empresas del sector petrolero del país fueron expuestas a mercados financieros internacionales previo a las sanciones. Una parte importante de la inversión en la Faja Petrolifera del Orinoco (el área en que nuestro estudio se enfoca) se llevó a cabo a través de arreglos de empresas mixtas en los que empresas del sector privado se asocian con PDVSA. Previo a las sanciones, algunas de estas empresas mixtas habían entrado en acuerdos especiales de financiamiento que les permitían pedir prestado de sus socios en el exterior para financiar proyectos de inversión existentes. Nuestra hipótesis es que en respuesta a las sanciones, el comportamiento de estas empresas con acceso a financiamiento internacional fue diferente de las del resto del sector, que no tenía ese acceso.


Si las sanciones financieras de 2017 impactaron la producción petrolera, deberíamos esperar que las empresas más afectadas fuesen las que tenían acceso a los mercados financieros previo a las sanciones. Para esas empresas, las sanciones implicaron perder ese acceso. En contraste, no hay razón para que las empresas que no tenían acceso a los mercados financieros previo a las sanciones se viesen afectadas por las sanciones. En consecuencia, esperamos ver una caída más rápida en la producción, relativa a su desempeño previo, en empresas con acceso previo a mercados financieros respecto al resto de la muestra.


De hecho, encontramos tal efecto. El efecto es cuantitativamente y estadísticamente significativo y robusto para especificaciones alternativas. Empresas que entraron en acuerdos especiales de financiamiento previo a las sanciones sufrieron una caída mucho más rápida en el crecimiento durante el período post-sanciones comparadas con las que no tenían tal acceso. Acorde con nuestras estimaciones base, las sanciones explican entre 45 y 54% de la caída observada en la producción de empresas con acceso a mercados financieros. De forma algo contra intuitiva, encontramos que las empresas con socios basados en Estados Unidos se vieron más protegias que aquellas que tenían socios en otros países. Una explicación a esto es la disposición de las autoridades de Estados Unidos de otorgar licencias especificas eximiendo de las sanciones a empresas basadas en Estados Unidos.

Dado que las empresas con acceso a mercados financieros generaban aproximadamente 50% de la producción en la Faja previo a las sanciones, el efecto que identificamos explica aproximadamente a un cuarto de la caída de la producción en la región. Esta estimación debe interpretarse como un límite inferior del efecto de las sanciones, dado que solo captura el efecto que funciona a través de un canal especifico (el de acceso a mercados de crédito a través de acuerdos especiales de financiamiento).


En una visión diferente pero complementaria de nuestras estimaciones, las sanciones evitaron que la industria petrolera tuviese acceso a una forma específica de acuerdos de financiamiento (prestamos de socios de empresas mixtas con pagos asegurados a través del control de flujos de exportación) que probaron ser exitosos entre 2013 y 2017 y que el gobierno probablemente hubiese optado por continuar extendiendo al resto del sector. En ese escenario alternativo, estimamos que el efecto de las sanciones corresponde aproximadamente a tres quintos de la caída observada en la región.
No hacemos ningún esfuerzo por extrapolar nuestras estimaciones fuera de la Faja del Orinoco. Sin embargo, nuestras estimaciones indican que la producción en la región hubiese sido entre 3 y 5 veces mayor a su actual nivel en la ausencia de sanciones. Solo considerando la producción adicional de la Faja, nuestros estimados indican que los ingresos por exportación de Venezuela en la ausencia de sanciones pudieron haber sido entre 2 y 3 veces mayores de lo que fueron en 2020.

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