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What is the true balance of forces in Venezuela’s National Assembly?

An analysis of legislator preferences as expressed by roll-call votes as well as public statements finds that Juan Guaidó would have received 86 votes against Luis Parra’s 71 in a full session to elect the President of the Venezuelan National Assembly. While still maintaining the support of a plurality of legislators, these calculations show that Guaidó’s ability to achieve the needed quorum for a valid session is now dependent on the votes of Amazonas legislators, whose validity is contested by Maduro’s forces. We estimate that the opposition has lost 29 legislator votes since the 2015 elections through a combination of judicial actions against it and its own errors in coalition management.

Francisco Rodríguez[1]

At around noon on Sunday, January 5th, a group of dissident opposition legislators voted with representatives of Nicolás Maduro’s socialist party to elect a new President of the National Assembly of Venezuela.  The legality of the vote was immediately contested by the country’s opposition, which convened an alternate session of the Assembly to re-elect Juan Guaidó for another term as President of the same Assembly. As a result, Venezuela now has two boards that claim to be the legally elected leaders of its Legislative Power.

Importantly, maintaining the Assembly’s presidency is key for Guaidó’s claim to being the legitimate interim president of Venezuela, which relies on a constitutional provision according to which the head of the Legislature will hold the interim office of the presidency in the absence of an elected president at the start of the constitutional term.  The country’s opposition, as well as a significant part of the international community, does not recognize the 2018 presidential elections as free and fair and thus claims that there is no legitimately elected president for the 2019-25 presidential term in Venezuela.

However, there is still considerable uncertainty regarding exactly what happened on that day and what it tells us about the balance of power within the legislative branch.  Both groups claim to have had a majority of legislators present in the sessions at the time of the vote.  Parra claims to have obtained 81 votes in a session attended by 150 legislators[2] but has yet to produce attendance records.  Since no roll-call vote was taken (voting was conducted by a show of hands)[3], there is no direct way to verify the number of legislators present or the number of votes obtained by Parra.

On the other hand, focusing on the balance of votes within the chamber is not necessarily meaningful given the evidence that some legislators were blocked from entering the chamber.[4]  Because of the way in which the National Assembly’s rules of debate (originally penned by Chavista-controlled legislatures) are written, it is technically possible to elect a National Assembly President with the support of as few as 43 legislators.  This is because while 84 legislators (more than half of the chamber’s 167 representatives) must be present for there to be a valid quorum, the board of directors of the Assembly is chosen by a simple majority of those legislators present.  Thus, it is not difficult for a group that controls access to the chamber to assure itself of a majority of legislator votes.[5]

VENEZUELAN ARITHMETIC 101

Analysis of the roll-call vote given in the evening session is more informative.  Since the session was broadcast live and is publicly available[6] there is no doubt that the legislators referred to actually cast their votes.  Therefore, we can use the roll call vote to infer legislators’ support for Guaidó at present and at the time of the vote.[7]

Our primary focus of interest is estimating the size of the coalition supporting Guaidó, for which the January 5 roll-call gives us the best direct evidence.  Understanding how many votes Guaidó commands is only part of the picture; in order to know the overall balance of forces we would also need to estimate Parra’s votes.  We attempt to estimate Parra’s support further below, though the absence of a roll-call vote makes that exercise more tentative.  However, there is one very relevant sense in which estimating the size of the Guaidó coalition in itself is relevant: to assess whether he commands the majority of votes necessary for the required quorum for the Assembly to session and take valid decisions, which is 84 legislators.

In total, 100 legislators took part in the vote held during the alternate session which re-elected Guaidó held on the evening of January 5th in the headquarters of the pro-opposition newspaper El Nacional.  All of these voted for the slate of candidates headed by Juan Guaidó.[8] It is crucial to understand that this does not imply that Guaidó would have counted with 100 votes in a regular session of the National Assembly (which is what we seek to estimate).  Several of the legislators present at the session re-electing Guaidó were substitutes of principals whose votes may have differed from theirs.  In fact, precisely because of the regime’s efforts to co-opt legislators has been focused on principal legislators, there are several cases in which we know that the principal sided with Parra (or was unwilling to support Guaidó) while the substitute supported Guaidó. In a regular session of the Legislature, the substitute’s vote intention would be rendered irrelevant if the principal were to show up.

In fact, it is technically possible for two legislatures to function in parallel and for both to hold sessions that satisfy the valid attendance quorum of more than half of legislators even if they have no participants in common.  This will happen if they are both partially stacked with substitutes whose principals participate in the alternate session. In normal conditions, it would correspond to the judiciary to decide which of the two sessions has been convened constitutionally.  In Venezuela, where the sides to the conflict do not recognize the same judiciary, there is no straightforward way to resolve this conflict.

Table 1 shows the breakdown of the 100 votes obtained by Guaidó in the evening session by the legislator’s condition (principal or substitute) as well as, in the case of substitutes, by whether the principal would have voted for Guaidó.   We also provide a subdivision by party or legislative group of the legislator who voted in the session. Of the 100 legislators, 14 were substitutes of legislators who did not support Guaidó.  These are either legislators who explicitly voiced their support for Parra (11) or who belonged to parties that had announced that they would not back Guaidó’s re-election (3).  This means that in a regular Assembly session in which legislators not supporting Guaidó were present, Guaidó would have counted with the support of only 86 legislators, two votes more than the minimum majority of 84.

Table 1: Breakdown of January 5 evening vote and hypothetical plenary votes
Source: Own calculations

However, 3 of those 86 legislators represent the state of Amazonas.[9]  Their suspension by the Supreme Court’s Electoral Chamber shortly after the 2015 election on fraud allegations is precisely what set off the protracted conflict of powers between the judicial and the legislative branches that continues to this day.  If we exclude those legislators, then Guaidó’s support would have fallen to 83, below the 84-vote threshold for a simple majority and valid quorum.  Note that this does not necessarily mean that Guaidó would have lost the vote for National Assembly President, as these 83 votes may still have exceeded the number of votes in favor of Parra (who himself claims to have obtained only 81 votes).  But it does mean that Guaidó would not have had enough votes to sustain a valid quorum.[10] This is likely the reason why Guaidó spent so much effort on an unsuccessful attempt at trying to get all legislators, including the Amazonas deputies, into the chamber on the morning of January 5th

How many votes is Parra likely to have mustered?  In Table 2 we estimate the vote of a hypothetical plenary session in which all principals in the country joined the session.  We assume that e-vote is not permitted (we return to this below).  We also assume that all PSUV legislators would have voted for Parra, as well as all opposition dissidents who have been expelled from their parties for corruption investigations or have voiced their support for Parra. However, we assume that centrist minority parties (AP and Cambiemos) would have abstained.

Our results are summarized in Table 2.  If the Amazonas deputies had been allowed to vote, Parra would have gotten 71 votes and lost to Guaidó’s 86.  Without the Amazonas legislators, the difference would fall to 83-70.  Note that there are four empty seats and six legislators who would have abstained.  Therefore, whatever the scenario, it appears that Guaidó would have won the vote by a comfortable margin of 13-15 votes.[11]

Table 2: Hypothetical balance of forces in plenary vote (without e-vote)
Source: Own calculations

Given uncertainties about legislator loyalty, it is possible that the actual number of votes could have been different if the session had actually been held on Sunday morning.  For example, the hardline 16-J faction, which voted for Guaidó in the evening session, had previously threatened not to vote for Guaidó, whom they charge with being too soft on Maduro. Recently, they had refused to vote for a proposal to change the rules of debate to permit electronic voting sought by Guaidó and approved on December 17.  If their threat had effectively materialized, then Guaidó’s 86 potential votes would have fallen to 83, and to 80 without the Amazonas legislators.  Alternatively, there are several principal legislators who are in principle pro-Guaidó and are not in exile but nevertheless did not show up to the January 5th evening session despite having no apparent physical impediment to attending. Their failure to show at the vote introduces uncertainty as to how they would vote in a full session of the Legislature.

On the other hand, if Guaidó had fallen below the required threshold he would have likely invoked the e-vote provision approved on December 17 allowing legislators to cast virtual votes.  We estimate that this would have given him 9 additional votes, taking his majority to 95 votes (92 without Amazonas).

WHERE DID ALL THE OPPOSITION VOTES GO?

The bottom line is that while Guaidó still would in all likelihood have comfortably won a fair vote for the presidency of the Assembly, he commands the support of only around half of all legislators, making his coalition vulnerable.  This is perhaps the more notable fact that surfaced out of the tumultuous January 5 sessions.  Over the course of the past four years, the opposition’s majority has fallen steeply from the 112 legislators it won in 2015 to 86 legislators (83 without the Amazonas deputies).  How did this happen?

The answer is a combination of persecution, persuasion, exhaustion and mistakes.  While some legislative seats have been lost as a result of overt and explicit actions by the judiciary, others reflect voluntary defections by legislators who were originally elected in an opposition slate and who have decided not to back Guaidó, and others reveal genuine dissent within opposition ranks.

Table 3 lists the 29 legislative seats lost by the opposition during the past four years.  Seven of these were lost as a result of judicial decisions.  This includes the 3 Amazonas legislators whose election was invalidated by the Supreme Court’s electoral chamber and 4 seats which have been rendered vacant as a result of political persecution as both principal and substitutes are in exile, jail, or otherwise impeded from attending.

Table 3: Reasons for individual legislator losses by Guaidó coalition
Sources: Own calculations

But this only explains around one-fourth of the loss of seats.  The remaining loss of votes shows a more conventional pattern of defections and dissent.  Six votes were lost as a result of the expulsion of legislators that took place in November of last year after investigative news site Armandoinfo published a report containing allegations of wrongdoing.  Another six legislators explicitly defected, announcing that they would back Parra despite still belonging to parties that support Guaidó.  Four legislators belong to minority centrist parties that strongly disagree with Guaidó on key policy and strategic issues such as economic sanctions or the boycotting of elections (both of which are supported by Guaidó but rejected by large segments of voters) and have decided not to back him.  Five legislative seats were lost by a combination of reasons, where the principal has gone into exile and the substitute switched sides. One additional legislator (Biagio Pilieri) showed up on Sunday evening’s session but did not vote for unknown reasons.[12] 

WAS THE LOSS OF LEGISLATORS INEVITABLE?

It is not unusual for authoritarian governments to be able to co-opt large parts of their opposition.  Because autocracies have unbridled control over the use of force and significant economic levers, it is easy for them to generate powerful incentives to sway some elected politicians. To a certain extent, what is surprising is that Maduro was not able to use these tools more effectively in the past, and that it is only recently that he has proven able to achieve large defections from the opposition.

But it is not enough to simply look at Maduro’s actions to explain the large decline in opposition support among legislators. If we seek to understand the magnitude of the parliamentary losses experienced in 2019, it is also important to consider some of the strategic decisions made by Guaidó and his governing team.  Holding together coalitions is a complex task, and there is evidence to suggest that some of the strategic choices made by the Guaidó administration may have contributed to accelerating the rate of legislator attrition.

Coalitions are typically held together by a combination of policy concessions and appointments.  It is common for coalitions to include actors with different viewpoints on key policy and strategic decisions. These actors are often persuaded to continue to support the coalition through the deployment of selective incentives.  Because it is difficult to maintain everyone happy on central policy issues (such as whether or not to negotiate with the regime), positions on subsidiary policy dimensions can play an important role in holding together a coalition.  So will appointments to key public offices, which are often remarkably effective in getting politicians to change their policy views.

During his administration, Guaidó has made relatively few appointments to public office, presumably out of concern with creating positions with no effective power.  He also has not tapped the funds in bank accounts of the Republic or PDVSA that were transferred to his management as a result of his recognition by the United States (except for very limited purposes).  Both of these decisions have diminished his capacity to offer the necessary selective incentives to hold the coalition together.

When the Guaidó government has made appointments, it has been much more likely to choose technocrats than political figures.  To take one example, when a Debt Restructuring Advisory Commission was appointed in July 2019 and tasked with issuing general guidelines for dealing with the nation’s debt, it was integrated by two academics and a former Wall Street analyst. Notably, it did not have any representatives from the National Assembly’s Finance Commission, which had been overseeing and investigating debt issuance decisions since 2016.[13]

If we consider the list of opposition legislators that openly backed Parra, it is striking that of the 18 legislators (14 of which are principals), none is from the capital region[14]. In stark contrast, the two highest ranking parliamentary appointees of Guaidó (Foreign Minister Julio Borges and UN representative Miguel Pizarro) are legislators who represent districts of the country’s capital. Greater geographic balance and emphasis on regional issues could have helped Guaidó deal with the discontent among legislators from the provinces.

There is also the issue of how to deal with dissidence.  When in September of 2019, a number of centrist minority opposition parties announced that they had accepted to participate in negotiations with the Maduro regime, the reaction of the Guaidó team was to strongly attack them for entering into a “false dialogue,” claiming that the government was trying to use them to create a “tailor-made opposition.” [15] It is not surprising that these parties, while refusing to back Parra’s candidacy, also refused to vote for Guaidó on the evening of January 5th.

Guaidó’s dissidence problems are not limited to the centrist parties. They have also had to do with reining in hardliners.  As we noted above, the 16-J faction had threatened not to vote for Guaidó on January 5th and only seems to have changed its mind after that morning’s events. Relations have been tense with this hardline faction for some time; for example, the group has systematically complained that Guaidó violated debate rules by impeding discussion of topics on which 16-J dissented from the majority. 

The large attrition in legislative support should also lead to a reconsideration of the effectiveness of individual sanctions in spurring regime change.  The selectiveness and conditionality of individual sanctions has often been touted as one of their advantages. When on April 30th, the commander of the National Intelligence Service sided with a failed military rebellion against Maduro, the Treasury Department promptly removed sanctions on him, citing the case as an example “that U.S. sanctions need not be permanent and are intended to bring about a positive change of behavior”[16]  However, the fact that the opposition has lost at least 17 congressional seats through defections (and gained none) over the past year precisely as these sanctions intensified suggests that this tool is at best ineffective – and at worst counterproductive – in weakening the governing coalition.

It may well be that the events of the past few days will strengthen Guaidó – at least for the time being – and lead opposition groups to rally around him in the defense of the last bastion of democratic institutionality. Yet unless the opposition leadership revises its approach to dealing with intra-coalition differences and its international allies reconsider their approach to engaging with the regime, there is a risk that the problems that generated this large attrition in legislative support will continue to weigh on the prospects for real democratic change in Venezuela.

Notes


[1] Director, Oil for Venezuela and Visiting Professor, Stone Center for Latin American Studies, Tulane University.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org, frodriguez1@tulane.edu.

[2] Luis Eduardo Parra R (@LuisEParra78). “Como cada #5Ene, el día de ayer, la Asamblea Nacional eligió una nueva Junta Directiva de conformidad con la Constitución y el Reglamento de Interior y de Debates, donde obtuvimos 81 votos de los 150 diputados presentes.” [As in every January 5, yesterday, the National Assembly chose a new board in compliance with the Constitution and the Internal Debate Rules of the Assembly, were we obtained 81 votes from 150 lawmakers present]. January 6, 2020 3:42pm. Tweet.   However, the government TV station Telesur had originally reported that 140 legislators were present. teleSur English (@telesurenglish) Luis Eduardo Parra has been elected president of #Venezuela’s National Assembly with 140 legitimate votes. January 5, 2020 3:08pm. Tweet.  Constitutional Convention President Diosdado Cabello, in turn, claimed that an opposition legislator had admitted there were 127 legislators in the session. Cabello respalda “legitimidad de la directiva autojuramentada de la AN” [Cabello backs the self-proclaimed AN’s legitimacy]. TalCual, January 6, 2020.

[3] A show of hands vote is customary by National Assembly rules and can only be replaced by a roll-call vote if a lawmaker requests it.  (Article 92 of the AN internal debate rules states that all votes are public, while article 94 stipulates that public votes are initially by show of hands, unless a lawmaker asks that it be done through roll-call). By Parra’s own count, however, the difference would have been of approximately 10 legislators, suggesting that the vote was close enough so as to make it difficult to ascertain who had the majority without a roll-call.

[4] There is significant confusion as to whose access was being restricted by the National Guard.  Government spokespersons claim that access was restricted only to the Amazonas legislators and to others who had arrest warrants issued against them(GNB y PNB se guían por lista de diputados «inhabilitados» para permitirles ingresar al Parlamento [GNB and PNB use an “disqualified” lawmaker list to decide if they can enter Parliament]. NoticiaAlDía, January 5, 2020. Also see GNB impide acceso a Juan Guaidó a la sede de la Asamblea Nacional [GNB impedes Juan Guaidó from accessing National Assembly palace], El Nacional, January 5 2020.), while the opposition claims that more legislators, including Guaidó, were restricted from access to the chamber. As we will show, an actual vote would have been tight enough that even just the Amazonas restrictions would have been enough to tilt the balance.

[5] In principle, opposition legislators could have left and broken quorum, as by Parra’s own admission he has the support of less than 84 legislators.  It is likely that the reason why the show of hands vote was taken at an unexpected moment was precisely to make it difficult for the opposition to try to break quorum.

[6] EN VIVO – Elección de la nueva directiva de la Asamblea Nacional 2020. [LIVE – Election of the new AN 2020 board]. Youtube, January 5, 2020.

[7] Since legislator preferences may have changes as a result of the political events on the past few days, the January 5 roll-call is most informative about preferences at the time of that vote; nevertheless, unless preference changes have been too great, it should still serve as a reasonable proxy for support at the present time.

[8] One legislator, Biagio Pilieri, was at the session but left before his turn to vote.  If we include him, attendance would be 101.

[9] One of those legislators, Romel Guzamana, represents the indigenous population of the Southern region of the country, which includes Amazonas and Apure.  Indigenous peoples have separate congressional representation as per article 125 of the Constitution.

[10] The National Assembly’s rules of debate do give the presidency enough latitude to incorporate substitutes when the principal is not present.  This means that if Parra’s supporters had tried to filibuster the vote, Guaidó could have incorporated the substitutes and in principle obtained the same 100 votes as in the evening session.  Nevertheless, while Guaidó could have managed to get re-elected legally, it would have been as a result of his authority to decide on the incorporation of substitutes, illustrating the fragility of the arrangements.  The threshold of 84 legislators in a full vote is meaningful because it implies that the result of the election is not conditional on the control by the Assembly’s presidency of the process of incorporation. 

[11] Is it possible that Parra obtained the 81 votes he claims in the morning session?  To do so, he would have had to gain an additional 11 votes.  We have not been able to identify the positions of opposition substitutes, but it is not impossible for there to be 11 substitutes from opposition, centrist or Chavista dissident votes that may have also been swayed by the government.  Nevertheless, we underscore again that a vote held while limiting access to the chamber has relatively little legal or normative significance.

[12] Pilieri has later claimed that he fully supports Guaidó (Bloque Parlamentario 16 de Julio (@fraccionAN16J) “2/2 #5Ene @omargonzalez6: Aunque la Fracción 16J tenia acordado abstenerse el día de hoy, decidimos de manera patriota apoyar a esta Junta Directiva” [2/2 #Jan5 @omargonzalez6: Though the 16J coaltion had agreed to not vote today, we have patriotically decided to support this Board], January 5, 2020 6:17pm) so he would potentially raise the total of votes to 87 (84 without Amazonas). Nevertheless, we prefer to hold to the strict criterion of observable votes cast rather than expressed voting intentions.  The rationale for this criterion is that legislators could have multiple incentives to dissemble, making it remarkably hard to gauge voting intentions from public statements when these contradict the vote cast.  Our methodological choice should not be taken as a judgment of this specific legislator’s loyalty to the opposition cause, on which we think there is a reasonable case that he can be expected to continue siding with the opposition.

[13] Although an expanded commission was created on August 13 to include some legislators, our discussions with market participants indicate that the role of these legislators in debt talks has been nonexistent.

[14] We count 18 legislators instead of the 17 in Table 3 to reflect the case of Lucila Pacheco, Zulia legislator originally elected as a substitute PSUV candidate who then joined the opposition yet now supports Parra. This vote is not a net loss because it originally belonged to PSUV. Rather, it is a vote that was initially gained and then lost.

[15] Julio Borges: aquellos que se presten al falso diálogo no representan a Venezuela. [Julio Borges: those who partake in the fake dialogue do not represent Venezuela]. America Digital news, September 19, 2019.

[16] Treasury Removes Sanctions Imposed on Former High-Ranking Venezuelan Intelligence Official After Public Break with Maduro and Dismissal. U.S. Department of Treasury, May 7, 2019.

Es hora de aliviar las sanciones. Cuidado cómo lo haces.

Un comentario sobre Informe del Grupo de Trabajo de Venezuela del Atlantic Council

Francisco Rodríguez.

Director, Petróleo por Venezuela

El Atlantic Council acaba de publicar un informe, “ Exploring Oil-Finded Humanitarian Frameworks for Venezuela ”, que evalúa las propuestas de programas humanitarios financiados con petróleo para Venezuela que compiten entre sí, y establece una serie de recomendaciones generales que deben seguirse en el diseño de dichos programas. El informe contiene una evaluación integral de dos propuestas de programas, uno de ellos presentado por Petróleo por Venezuela, la organización que dirijo. Sus autores principales son tres de los expertos más destacados y respetados en temas legales y petroleros de Venezuela: el ex procurador general especial José Ignacio Hernández, Francisco Monaldi del Instituto Baker, y Patricia Ventura del IPD. Este es un equipo estelar, y su contribución es una contribución bienvenida a la discusión sobre cómo abordar la emergencia humanitaria de Venezuela.

El tema me es cercano. En los últimos años, he dedicado una parte significativa de mi vida profesional a abogar por programas como este. He argumentado a favor de excepciones humanitarias efectivas en los programas de sanciones contra Venezuela desde la adopción de las primeras sanciones financieras en 2017. Cuando se prohibió el comercio de petróleo entre EE.UU y Venezuela en enero de 2019, escribí que un programa de petróleo por alimentos era necesario para evitar la catástrofe humanitaria que estaba destinada a ocurrir. A fines de 2019, dejé mi empleo en el sector financiero para crear Petróleo por Venezuela, un grupo de expertos dedicado a generar investigaciones sobre soluciones políticas viables a la crisis humanitaria de Venezuela, que ha tenido como pieza central la propuesta del Acuerdo Petrolero Humanitario discutido en este estudio. Estoy encantado de que la idea finalmente parezca estar comenzando a tomarse en serio en los círculos políticos estadounidenses y tengo grandes esperanzas de que el informe del Atlantic Council pueda marcar un hito importante en ese proceso.

El informe es encomiable en muchos sentidos. La revisión de experiencias pasadas es minuciosa, su análisis de las propuestas actuales brinda información importante y comparto muchas de sus recomendaciones generales. Sin embargo, me temo que en su esencia se encuentra una recomendación que es fatalmente defectuosa. De hecho, creo que si los formuladores de políticas siguen algunas de las recomendaciones centrales del informe, corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela e incluso podría terminar dirigiendo fondos adicionales sin supervisión a manos del gobierno de Maduro. Advierto que se necesita un debate y una discusión cuidadosos de estos temas antes de que las autoridades estadounidenses adopten algunas recomendaciones que podrían tener graves consecuencias adversas.

El problema clave del informe del Atlantic Council, en mi opinión, radica en su recomendación explícita contra la creación de una estructura de gobierno con plena autoridad sobre la generación y el uso de los recursos creados bajo el programa. En nuestro informe de 2019 “ Un Acuerdo Petrolero Humanitario para Venezuela”, recomendamos que cualquier programa de intercambio de petróleo por bienes esenciales debería estar a cargo de una Junta Administradora nacida de un acuerdo político que tendría la autoridad para supervisar la venta de petróleo, la adquisición de bienes en el mercado internacional y la distribución de estos bienes entre los venezolanos. La razón era sencilla. Si no hubiera sanciones, todas estas funciones serían realizadas por el gobierno venezolano (o por actores del mercado sujetos al control regulatorio venezolano). Por lo tanto, es natural que una solución cooperativa cree una estructura de gobierno a cargo de estas funciones, pero que opere de manera cooperativa entre las dos fuerzas que afirman tener un reclamo legítimo de ser el gobierno de Venezuela.

El informe del Atlantic Council descarta esta sugerencia, que considera demasiado ambiciosa y compleja. En cambio, recomienda que las dimensiones clave de las ventas, la adquisición, la distribución y la supervisión se dejen en manos de las compañías petroleras, el gobierno de Maduro y la OFAC [1] . En mi opinión, esta es exactamente la forma incorrecta de pensar sobre la reconstrucción de las instituciones estatales venezolanas. Como explico con más detalle a continuación, este enfoque equivocado corre el riesgo de crear un Frankenstein regulatorio y operativo virtual que abriría múltiples puertas para desviar fondos de los objetivos humanitarios e incluso, sin darse cuenta, terminaría facilitando la corrupción.

POR QUÉ LO MÁS SENCILLO NO SIEMPRE ES MÁS INTELIGENTE

Hay cuatro preguntas que cualquier programa humanitario basado en el petróleo debe abordar:

  1. ¿Quién vende el petróleo?
  2. ¿Quién compra los bienes?
  3. ¿Quién distribuye los bienes?
  4. ¿Quién supervisa el programa?

En la propuesta de Petróleo por Venezuela, argumentamos que se debe crear una nueva estructura de gobierno para llevar a cabo todas estas funciones. Sugerimos que una Junta Administradora, nombrada por consenso entre el gobierno y la oposición, cumpla las tres primeras funciones, mientras que la comunidad internacional haga la cuarta.

Si bien el informe del Atlantic Council afirma que no presenta una nueva propuesta sino que establece algunos principios generales, esos principios transmiten algunas recomendaciones muy específicas sobre los puntos 1-4. Concretamente, sugiere que las empresas petroleras multinacionales vendan el petróleo, que una estructura de gobierno designada por acuerdo político asigne los fondos para ser utilizados por organizaciones internacionales y grupos humanitarios, y que el programa se rija completamente por licencias OFAC, convirtiendo al Departamento del Tesoro de los EE.UU. en el supervisor efectivo.


Algunas de las recomendaciones centrales del informe del Atlantic Council corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela.


El informe afirma que este es un enfoque más simple que evitará la estructura compleja de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que dice que invitaría a las comparaciones con el programa de Petróleo por Alimentos de Irak. Sin embargo, los autores ignoran el hecho de que el programa de Petróleo por Alimentos de Irak fracasó precisamente porque había áreas (como las ventas y distribución de petróleo) que no estaban sujetas a la supervisión del programa. El programa iraquí de petróleo por alimentos no fracasó porque fuera demasiado complejo. Fracasó porque estaba mal diseñado, como resultado de un esfuerzo equivocado por mantenerlo simple.

Se debe organizar una discusión razonable y equilibrada de propuestas alternativas, discutiendo los méritos de las soluciones alternativas a los cuatro problemas que acabamos de destacar. Presentar esto más claramente también ayudaría a poner en perspectiva los argumentos para ver una alternativa como más compleja que otra. Una vez hecho esto, queda claro que la diferencia entre la propuesta de Petróleo por Venezuela y las propuestas del Grupo de Boston o del Atlantic Council no es de complejidad. Depende de quién tendrá la tarea de abordar estos cuatro problemas y si estas soluciones serán proporcionadas por actores nacionales o internacionales.

En otras palabras, no es “menos complejo” decidir que corresponde a los departamentos de cumplimiento de las empresas petroleras internacionales protegerse contra la corrupción. Es simplemente una solución diferente al mismo problema intrínsecamente complejo.

Tampoco se debe tomar la complejidad o la simplicidad como los objetivos finales del diseño institucional. Sin duda, la simplicidad es una virtud, pero si fuera la única virtud relevante del diseño de políticas, entonces todos pagaríamos una tasa fija impuesto sobre la renta. La pregunta relevante es cómo las diferentes propuestas logran los objetivos políticos clave. Si hay dos programas que logran el mismo objetivo de política y uno es más simple, entonces existe una justificación para optar por el más simple. Si, por otro lado, la simplicidad se logra a costa de dejar problemas clave sin resolver, entonces no es necesariamente un buen principio rector.

¿PETRÓLEO POR ALIMENTOS O PETRÓLEO PARA MADURO?

Analicemos ahora cada uno de estos temas con más detalle. Lo que esta discusión servirá para resaltar es que tratar de “simplificar” la solución al problema intrínsecamente complejo al poner a diferentes actores a cargo de resolver los cuatro problemas identificados anteriormente puede generar importantes problemas de coordinación y principal-agente que perjudican significativamente la capacidad del programa para abordar los problemas para los que está diseñado.

¿Quién vende el petróleo? Vale la pena recordar que el programa iraquí fracasó principalmente porque el gobierno de Hussein mantuvo el control sobre las ventas de petróleo. Seguramente, esta parecía ser una solución “más simple” que traer la contratación petrolera bajo el mecanismo de supervisión del programa en ese momento, pero claramente era la equivocada. Las propuestas del Atlantic Council y del Grupo de Boston comparten la opinión de que este problema puede resolverse dejando que las compañías petroleras extranjeras tomen la decisión de a quién vender el petróleo.

Personalmente, soy escéptico de que los mecanismos internos de cumplimiento de las compañías petroleras internacionales que operan en Venezuela sean un mecanismo a prueba de fallos para garantizar que los fondos del programa no se desvíen. Como mostró recientemente la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, varias grandes compañías petroleras de EE.UU. continúan ocultando impuestos y pagos a los gobiernos en los que operan, a pesar de haber firmado nominalmente estándares globales voluntarios para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales para prevenir la corrupción en todos los países ricos en recursos.

Sin embargo, incluso si dejamos de lado este problema, existe otro inherente a la idea de que el dinero generado por el programa será manejado completamente por socios en programas de empresas mixtas. Este concepto erróneo surge de ignorar el hecho de que el único mecanismo existente para la participación de las empresas privadas en el sector petrolero de Venezuela es como socios de empresas mixtas. Esto significa que la participación en el programa generará flujos de ingresos tanto para PDVSA como para el socio de riesgo compartido. A menos que ambos flujos estén sujetos a la supervisión del programa, el programa generará un flujo de efectivo adicional no supervisado para la administración de Maduro. Esta es una falla grave y potencialmente muy peligrosa que hace que el diseño propuesto en el informe del Atlantic Council sea inconsistente con los objetivos declarados del programa.

Este punto se ilustra en la Tabla 1, que ilustra los ingresos de una empresa conjunta hipotética entre PDVSA y una empresa estadounidense. Supongamos que la empresa mixta está produciendo actualmente 100 mil barriles. De estos, los ingresos por ventas netas de 30 de estos barriles van a la empresa estadounidense que posee una participación minoritaria del 30% en la empresa mixta, y 70 a PDVSA, que posee el 70% restante. Actualmente, todo ese petróleo se vende fuera de EE.UU.

Tabla 1: Distribución hipotética de los ingresos petroleros, propuesta de Atlantic Council y Petróleo por Venezuela

La idea de cualquier programa de petróleo por bienes esenciales (o cualquier levantamiento de sanciones, si es el caso) es que generaría el potencial para que Venezuela (la empresa mixta, en este ejemplo) venda más petróleo a los EE.UU. y que este potencial por sí solo sería suficiente para asegurar mayores niveles de producción. Supongamos que el programa abre así un mercado para la venta de 30 mil barriles diarios adicionales al mercado estadounidense y que la empresa mixta puede aumentar la producción (ya sea porque tiene capacidad disponible o porque la participación en el programa le permite importar insumos y bienes de capital para aumentar esa capacidad). Entonces esto significa que la firma estará produciendo 130 mil barriles diarios, de los cuales colocará 30 en el mercado estadounidense y los 100 restantes en el resto del mundo.

En la propuesta del Atlantic Council, la empresa estadounidense vende esos 30 mil barriles en el mercado estadounidense, paga a Venezuela su participación fiscal y se queda con el resto. Dado que todo el dinero pasa por la empresa estadounidense, está sujeto a estándares de cumplimiento que se consideran adecuados y no hay necesidad de un control adicional. Ningún dinero del programa pasa por PDVSA, entonces no hay necesidad de supervisar lo que hace PDVSA, ¿verdad?

Incorrecto. La participación de la empresa estadounidense en la empresa mixta no ha aumentado. Entonces, si está recaudando ingresos sobre el 100 por ciento de las ventas de la empresa en los EE.UU., se deduce que debe estar recaudando menos del 30 por ciento de sus ventas fuera de los EE.UU. En otras palabras, la empresa estadounidense todavía tiene derecho a recibir los ingresos de las ventas del 30 por ciento de la producción de la empresa mixta, que ahora es de 39.000 bpd (30% de 130.000 bpd ). Si está vendiendo 30.000 de esos en los EE.UU., está obteniendo solo nueve mil del resto del mundo. Esto permitiría a PDVSA aumentar sus ingresos por ventas en mercados fuera de los EE.UU. de 70.000 a 91.000 bpd . En otras palabras, la propuesta permitiría que el régimen de Maduro obtenga un control ilimitado sobre los ingresos de 21.000 bpd adicionales.


Dejar la distribución a Maduro garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y asegura que parte de las ganancias terminarán llenando los bolsillos de los miembros del régimen.


Es importante detenerse a considerar las implicaciones de esto. Lo que está haciendo el programa es permitir que la empresa estadounidense venda 30.000 bpd que antes vendía, digamos, a China, en el mercado estadounidense. Pero esto significa que la empresa mixta ahora puede vender 30.000 bpd adicionales a China. Y Maduro, que posee el 70% de la participación, obtendrá las rentas de 21.000 de esos 30.000 bpd . Es decir, por su sencillez, este programa le está entregando a Maduro las rentas de 21 mil barriles adicionales, que gastará sin ningún tipo de control. Una vez que la gente entienda que esto está sucediendo, no me sorprendería que este programa termine siendo caracterizado injustamente como un programa Petróleo para Maduro.

Debido a que éramos conscientes de este problema (que fue compartido con el Grupo de Trabajo de Venezuela en mis comentarios sobre una versión preliminar de este informe), estructuramos la propuesta de Petróleo para Venezuela requiriendo que sea la empresa mixta, y no el socio de EE.UU. el que venda en el mercado estadounidense. Por lo tanto, los 30.000 bpd adicionales generarían flujos de ingresos tanto para PDVSA como para la empresa estadounidense, y PDVSA asumiría la obligación de dedicar su participación incremental de 21.000 bpd al programa. La propuesta de Petróleo por Venezuela también obligaría a PDVSA a dedicar la totalidad de sus ganancias de las ventas en EE. UU. al programa, lo que le impediría utilizar esos ingresos incrementales para gastos fuera del programa. [2] 

¿Quién compra los bienes? En principio, el Atlantic Council parece sugerir que la adquisición y distribución debe estar en manos de organismos internacionales. Por lo tanto, una estructura de gobernanza nacida de un acuerdo político podría asignar fondos en categorías amplias pero no seleccionar proyectos humanitarios específicos. Sin embargo, aquí el diablo está claramente en los detalles.

Cuando el informe esboza los tipos de programas que se financiarían, afirma que incluirían “las instalaciones de COVAX y los programas tradicionales de inmunización, el Plan de Respuesta Humanitaria (PRH) 2021 y los programas dirigidos al saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria”. Estoy de acuerdo con la idea de que se deben priorizar los programas en curso en los que están involucradas las agencias humanitarias internacionales, y es claro que en el caso de algunos de esos programas, las adquisiciones pueden ser manejadas por las agencias. Sin embargo, el Atlantic Council reconoce que tiene sentido que la financiación se destine a los programas gubernamentales existentes, incluidos los programas tradicionales de inmunización, el saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria. Estas son áreas en las que, actualmente ,el gobierno venezolano realiza adquisiciones.

¿Deben los fondos del programa estar destinados únicamente a la prestación de servicios esenciales en los que los organismos internacionales actualmente involucrados en Venezuela realizan adquisiciones de bienes internacionales? Esto descartaría algunos propósitos muy básicos, como, por ejemplo, la compra de equipos especializados para hospitales. ¿Debería entonces la Junta Administrativa decidir excluir estas compras a menos que haya una agencia internacional activa que traiga estos bienes a Venezuela? ¿O debería tratar de involucrar a nuevas agencias que aún no están involucradas en el país? ¿Qué pasa si tales agencias no pueden ser encontradas o no pueden ser persuadidas para ingresar a Venezuela? ¿Deberían abandonarse estos gastos?

El Atlantic Council agrega que estas organizaciones “deben trabajar en conjunto con grupos de la sociedad civil independientes y de buena reputación para proporcionar un seguimiento y una evaluación que se pueda informar al órgano rector”. Esta idea tiene sentido, aunque puede verse mucho mejor en el papel que en la práctica, donde el trabajo de identificar quién es realmente independiente y de buena reputación (mucho más si estas organizaciones locales van a comenzar a recibir niveles significativos de financiamiento del gobierno) es, para por decir lo menos, desafiante.

Este diseño no es incompatible con la propuesta de Petróleo por Venezuela, donde la Junta de Adquisiciones puede contratar organismos internacionales y organizaciones humanitarias para que ayuden en la adquisición y distribución, pero no veo una buena razón ex ante para restringir todas las adquisiciones a estas agencias. De hecho, creo que es inevitable que haya muchos bienes que el país necesitará para hacer frente a su emergencia humanitaria cuya adquisición no se puede subcontratar fácilmente. Además, como discuto a continuación, creo que a los efectos del objetivo de la reinstitucionalización, es preferible que estas capacidades se desarrollen internamente en lugar de encargarlas completamente a actores externos.

Es posible que cuando se escribió la propuesta del Atlantic Council hace varios meses, los autores tenían en mente un programa mucho más pequeño. Pero en el contexto político actual, es claro que hay apetito por un acuerdo que permita a Venezuela expandir significativamente las ventas de petróleo a EE.UU. Esto hace que sea probable que muchas de las tareas necesarias superen la capacidad de la infraestructura de la agencia humanitaria establecida, por lo que la junta directiva tendrá que asumir un papel más activo.

¿Quién distribuye los bienes? Encontré la propuesta del Atlantic Council algo silenciosa sobre el tema de la distribución. Esto es sorprendente, ya que la politización del acceso a bienes esenciales es quizás la preocupación central en los programas de asistencia médica y alimentaria de la administración de Maduro. Quizás esto se deba a que el programa parece asumir que la distribución será realizada por agencias humanitarias internacionales. Sin embargo, la participación de estas agencias en la distribución a menudo es limitada y la propuesta reconoce la necesidad de financiar programas administrados a través de instituciones estatales existentes.

De hecho, si bien la adquisición por parte de agencias internacionales es común, la distribución casi siempre se realiza a través de las redes gubernamentales existentes. Por ejemplo, COVAX, un ejemplo destacado citado en el informe, no distribuye vacunas a nivel nacional, simplemente se las entrega al gobierno. Entonces, la pregunta sigue siendo: ¿quién distribuirá los bienes comprados bajo el programa y qué se puede hacer para evitar la politización de la distribución?

Esto nos lleva de nuevo al tema de la complejidad. ¿Es más sencillo dejar la distribución completamente en manos de la administración de Maduro, que es lo que está haciendo, en gran medida, la propuesta del Atlantic Council? Por supuesto. Pero hacerlo esencialmente garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y que muchos de ellos terminarán vendiéndose en el mercado negro y llenando los bolsillos de los miembros del régimen. No veo otra salida a esto que hacer que la Junta Administrativa participe explícitamente en las decisiones de distribución. Sí, esto es más complejo. También es ineludible si se quiere que estos recursos lleguen a los venezolanos vulnerables y no se conviertan en un instrumento de dominación política.

Uno de los componentes de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que el Atlantic Council ignora, es la participación del sector privado en la distribución de bienes. En nuestra propuesta, los dólares generados por el programa estarían disponibles para las importaciones del sector privado, y la los ingresos de estas ventas de divisas se utilizarían para financiar un programa de vales. Involucrar al sector privado reduciría el alcance del condicionamiento político del acceso y tendría efectos económicos positivos, ganando una base importante de apoyo al programa.

¿Quién supervisa el proceso? En la página 11, el informe establece que “OFAC debe servir como el organismo de supervisión para hacer cumplir los estándares de cumplimiento y transparencia en las transacciones de venta y exportación de petróleo en todo el marco”. Si entiendo esto correctamente (y lo he leído una docena de veces para tratar de asegurarme), significa que la única institución con supervisión del programa será la OFAC. La OFAC emitiría las licencias que establecen los parámetros del programa humanitario aceptable, y la OFAC castigaría la violación de estas reglas como una violación de sanciones .

Francamente, no estoy seguro de que la OFAC quiera hacer esto, ni que sea aceptable para la sociedad venezolana. OFAC es una institución a cargo de establecer y hacer cumplir las restricciones sobre el uso de activos extranjeros en los EE.UU., no para llevar a cabo la supervisión de los procesos presupuestarios de los gobiernos extranjeros. En el sistema financiero de los EE.UU., son las instituciones financieras las que tienen la responsabilidad principal de cumplir con las reglas de la OFAC, y una serie de agencias reguladoras, incluidos el DOJ, la FINRA y la SEC, están a cargo de hacer cumplir estas reglas. Me cuesta entender cómo este marco regulatorio podría terminar rigiendo el uso de los fondos venezolanos en Venezuela.


Cuando los actores externos tratan de construir instituciones estatales sin la participación de los actores locales, los arreglos finalmente resultan ser frágiles y vulnerables .


Cuando hablamos de supervisión, podemos estar hablando de varias cosas. Uno es asegurarse de que los fondos se utilicen para lo que están destinados. Esto incluye el control de la corrupción, pero también la simple desviación de fondos para fines no esenciales. Luego está garantizar el cumplimiento del acuerdo base. Por ejemplo, si el gobierno politiza el acceso a los bienes y por lo tanto viola el acuerdo, ¿quién está a cargo de verificar que esto haya sucedido y tomar acciones, incluida la posible suspensión del programa, para corregir o sancionar esa violación? La propuesta de Petróleo por Venezuela es que lo primero lo hagan las dos Contralorías Generales existentes y que las controversias sean resueltas por un Comité Consultivo integrado por representantes de la comunidad internacional. Este último punto es crucial: no es razonable esperar que un acuerdo negociado entre Maduro y la Plataforma Unitaria acepte que el gobierno de EE. UU. sea el árbitro final de las violaciones al acuerdo porque el gobierno de EE. UU. apoya clara y abiertamente a uno de estos lados.

¿PROPIEDAD NACIONAL VS. UN MONSTRUO HUMANITARIO?

Hay muchas cosas con las que estoy de acuerdo en la propuesta del Atlantic Council, y que creo que se hacen eco de nuestra propuesta. Por ejemplo, la idea de que cualquier acuerdo debe involucrar a ambas partes del conflicto político, incluido cualquier organismo reconocido por los EE. UU. como el gobierno de Venezuela, es crucial. Yo agregaría que hay mucho más en la oposición venezolana que las fuerzas representadas por la Plataforma Unitaria y que una representación más plural de las fuerzas que obtuvieron niveles relevantes de apoyo electoral estaría más en línea con los principios básicos del pluralismo democrático. Y también simpatizo con la idea de que un programa piloto sería útil para ayudarnos a identificar las principales limitaciones y desventajas antes de desarrollar un programa más grande. Si he enfatizado las diferencias hasta ahora es porque así es como creo que puedo ser más útil en esta etapa del debate.

Sin embargo, creo que hay algunas diferencias filosóficas básicas. Uno tiene que ver con el alcance adecuado del programa, y el otro tiene que ver con el rol de los actores nacionales.

Existe lo que ahora considero evidencia abrumadora de que la catástrofe humanitaria de Venezuela está impulsada por el colapso de sus exportaciones de petróleo, que han caído más del 90 por ciento en los últimos ocho años. No hay forma de enfrentar esta crisis sin reinsertar a Venezuela en la economía global, y eso significa recuperar su acceso a los mercados petrolero y financiero. Para ello, el país tendrá que generar una cantidad de ingresos que será muy grande en comparación con el tamaño actual de la economía. Si la comunidad internacional quiere asegurarse de que esos recursos no queden a discreción del régimen de Maduro, entonces la única forma de hacerlo es estableciendo un programa considerable de petróleo para artículos esenciales. Esto requerirá abordar los cuatro temas que señalé (ventas, adquisiciones, distribución y supervisión) a una escala que necesariamente excede el potencial de la infraestructura de la agencia humanitaria existente.

Claro, estoy de acuerdo en que un programa más pequeño y limitado puede ser un primer paso que puede ayudar a generar confianza para un diseño más complejo. Por otro lado, también me preocupa que un programa pequeño que está diseñado para omitir las complejidades inherentes del programa a gran escala, que en última instancia es necesario, termine encerrado en una estructura institucional que no está bien diseñada para abordar estos problemas, y que esto restringirá el crecimiento del programa o hará que se expanda más allá de lo que está diseñado para hacer, sembrando las semillas de sus futuros fracasos.

También tengo un fuerte sesgo a favor de soluciones locales que involucren a actores nacionales en todos los niveles. Esto se debe en parte a que creo firmemente que Venezuela solo encontrará una salida a su crisis de gobernabilidad si las partes de su conflicto político pueden encontrar una manera de coexistir entre sí, y esto requerirá que aprendan a cooperar para encontrar soluciones concretas a los problemas del país. Por supuesto, se encontrará resistencia a la cooperación en ambos lados del espectro político de Venezuela, y es posible que las partes estén más dispuestas a ceder el problema de ejecutar un programa como este a actores externos que considerar la idea de unirse a un esfuerzo de colaboración con sus enemigos. Sin embargo, como argumentan Daron Acemoglu y James Robinson en su brillante obra The Narrow Corridor , la experiencia histórica muestra contundentemente que cuando los actores externos intentan construir instituciones estatales de arriba hacia abajo sin la participación de los actores locales, las partes interesadas clave de la sociedad se retirarán o se rebelarán y estos arreglos resultarán en última instancia frágiles y vulnerables.

La pregunta clave entonces es qué papel debe jugar la comunidad internacional para ayudar a Venezuela a encontrar una salida a su catástrofe económica y humanitaria. Todas las propuestas en esta discusión reconocen que debe ayudar a reconstruir una de las capacidades esenciales del estado venezolano: la de operar un sector vital para la capacidad de la economía para generar ingresos en divisas y canalizarlos hacia la importación de bienes y servicios esenciales para la vida de los venezolanos. Hay dos maneras de hacer esto. Una es encontrar actores externos, ya sean organizaciones internacionales, agencias humanitarias, empresas petroleras multinacionales o el Departamento del Tesoro de los EE. UU., para que lo hagan por ellos. La segunda es alentando e incentivando a los actores de toda la división política de Venezuela a cooperar para reconstruir estas capacidades estatales clave. Creo firmemente que solo la segunda de estas opciones nos ayudará a encaminarnos hacia la reconstrucción de nuestro país.


NOTAS

[1] Aunque el informe del Atlantic Council, por supuesto, no dice explícitamente que partes clave de la distribución quedarán en manos del gobierno de Maduro, como explicamos a continuación, esta es una consecuencia inevitable de su diseño.

[2] Tenga en cuenta que no habría ningún problema si la empresa tuviera cero ganancias después de impuestos. En ese caso, el programa se financiaría con el 50% de la recaudación de impuestos y el resto cubriría el costo de producción. El gobierno de Maduro obtendría impuestos sobre 21 tbd adicionales de PDVSA , pero sobre 21 tbd menos de empresas estadounidenses . El problema proviene del hecho de que, en condiciones normales, estas empresas generan importantes ganancias después de impuestos. Por lo tanto, según la propuesta del Atlantic Council, PDVSA mantendría sus ganancias no gravadas en los 21bd. En 2018, por ejemplo, PDVSA recibió $452 millones de dólares en utilidades libres de impuestos en su operación Petropiar con una producción promedio anual de 126 tbd .

It’s Time to Ease Sanctions. Careful How You Do It.

A comment on The Atlantic Council Venezuela Working Group’s “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela”

Francisco Rodríguez.

Director, Oil for Venezuela

The Atlantic Council has just published a report, “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela,” that assesses competing oil-funded humanitarian program proposals for Venezuela and sets out a series of recommendations of general principles that should be followed in the design of such a program. The report contains a comprehensive evaluation of two program proposals, one of them authored by Oil for Venezuela, the organization that I head. Its lead authors are three of the most prominent and respected experts in Venezuelan oil and legal issues: Former Special Attorney General José Ignacio Hernández, Baker Institute Fellow Francisco Monaldi, and IPD Fellow Patricia Ventura. This is a stellar team, and their contribution is a welcome addition to the discussion on how to address Venezuela’s humanitarian emergency.

The topic is close to my heart. Over the past years, I have devoted a significant part of my professional life to advocating for programs such as this one. I have argued in favor of effective humanitarian exceptions in Venezuela sanctions programs since the adoption of the first financial sanctions in 2017. When oil commerce between the US and Venezuela was banned in January of 2019, I wrote that an oil-for-food program would be needed to avert the humanitarian catastrophe that was bound to occur. In late 2019, I left my employment in the financial sector to create Oil for Venezuela, a think-tank devoted to generating research on viable policy solutions to Venezuela’s humanitarian crisis, which has had at its centerpiece the Humanitarian Oil Agreement proposal discussed in this study. I am thrilled that the idea finally appears to be starting to be taken seriously in US policy circles and have high hopes that the Atlantic Group’s report could mark an important milestone in that process.

The report is in many senses commendable. The review of past experiences is thorough, its analysis of current proposals delivers important insights, and I share many of its recommendations on general principles. Yet I fear that at its essence lies a recommendation that is fatally flawed. In fact, I believe that if policymakers follow some of the report’s central recommendations, they run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency and could even end up directing additional unsupervised funds into the hands of the Maduro government. I caution that careful debate and discussion of these issues is needed before US authorities embrace some recommendations which could have serious adverse unintended consequences.

The key problem of the Atlantic Council report, in my view, lies in its explicit recommendation against creating a governance structure with full authority over the generation and use of the resources created under the program. In our 2019 report “A Humanitarian Oil Agreement for Venezuela,” we recommended that any oil-for-essentials program should be run by an Administrative Board born out of a political agreement that would have the authority to oversee the sale of oil, the procurement of goods in the international market and the distribution of these goods among Venezuelans. The reason was straightforward. If there were no sanctions, all of these functions would be carried out by the Venezuelan government (or by market actors subject to Venezuelan regulatory control). Therefore, it is only natural for a cooperative solution to create a governance structure in charge of these functions but operated cooperatively between the two forces that assert having a legitimate claim to being the government of Venezuela.

The Atlantic Council report discards this suggestion, which it sees as too ambitious and complex. It instead recommends that key dimensions of sales, procurement, distribution, and oversight be left in the hands of oil companies, the Maduro government, and OFAC[1]. In my view, this is exactly the wrong way to think about rebuilding Venezuelan state institutions. As I explain in more detail below, this misguided approach risks creating a virtual regulatory and operational Frankenstein that would open multiple doors for funneling funds away from humanitarian objectives and even inadvertently end up facilitating corruption.

WHY SIMPLER IS NOT ALWAYS SMARTER

There are four issues that any oil-based humanitarian program needs to address:

  1. Who sells the oil?
  2. Who buys the goods?
  3. Who distributes the goods?
  4. Who oversees the program?

In the Oil for Venezuela proposal, we argue that a new governance structure must be created to carry out all of these functions. We suggest that an Administrative Board appointed by consensus between the government and the opposition carry out the first three functions, while the international community does the fourth. 

While the Atlantic Council report claims that it is not presenting a new proposal but rather laying out some general principles, those principles convey some very specific recommendations on points 1-4. Concretely, they suggest that multinational oil companies sell the oil, that a governance structure appointed by political agreement allocates the funds to be used by international organizations and humanitarian groups, and that the program be completely governed by OFAC licenses, making the US Treasury Department its effective overseer.


Some of the Atlantic Council report’s central recommendations run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency.


The report claims that this is a simpler approach that will avoid the complex structure of the Oil for Venezuela proposal, which it says would invite comparisons with the Iraq Oil-For-Food program. Yet the authors ignore the fact that the Iraq Oil-For-Food program failed precisely because there were areas (such as oil sales and distribution) that were not subject to program oversight. The Iraqi oil for food program did not fail because it was too complex. It failed because it was poorly designed as a result of a misguided effort to keep it simple.

A reasonable and balanced discussion of alternative proposals should be organized by discussing the merits of alternative solutions to the four issues just highlighted. Laying these out more clearly would also help put in perspective the arguments for seeing one alternative as more complex than another. Once this is done, it becomes clear that the difference between the Oil for Venezuela proposal and the Boston Group or Atlantic Council proposals is not one of complexity. It is of who will be tasked with addressing these four issues and whether these solutions will be provided by national or international actors.

In other words, it is not “less complex” to decide that it is up to the compliance departments of international oil companies to protect against corruption. It is simply a different solution to the same, inherently complex problem.

Nor should complexity or simplicity be taken as the end goals of institutional design. Surely, simplicity is a virtue, but if it were the only relevant virtue of policy design, then we would all pay a flat income tax. The relevant question is how different proposals achieve key policy objectives. If there are two programs that achieve the same policy objective and one is simpler, then there is a rationale for going with the simpler one. If, on the other hand, simplicity is attained at the cost of leaving key problems unsolved, then it is not necessarily a good guiding principle.

OIL-FOR-FOOD OR OIL-FOR-MADURO?

Let us now discuss each of these issues in greater detail. What this discussion will serve to highlight is that trying to “simplify” the solution to the inherently complex problem by putting different actors in charge of solving the four issues identified above can generate significant coordination and principal-agent problems that significantly impair the program’s capacity to address the issues that it is designed to deal with.

Who sells the oil? It is worth recalling that the Iraqi program floundered primarily because the Hussein government maintained control over oil sales. Surely, this seemed to be a “simpler” solution than bringing oil contracting under the program’s oversight mechanism at the time, but it was clearly the wrong one. The Atlantic Council and the Boston Group proposals both share the view that this problem can be solved by letting foreign oil companies take the decision of who to sell the oil to.

I am personally skeptical that the internal compliance mechanisms of international oil companies operating in Venezuela are a fail-safe mechanism to ensure that funds from the program are not diverted. As the Extractive Industries Transparency Initiative recently showed, several large US oil companies continue to conceal taxes and payments to governments in which they operate, despite nominally signing on to voluntary global standards to promote open and accountable management of oil, gas, and mineral resources to prevent corruption in all resource-rich countries.

Nevertheless, even if we put aside this issue, there is an inherent problem with the idea that the cash generated by the program will be completely handled by partners in joint venture programs. This misconception arises from ignoring the fact that the only existing mechanism for participation of private oil companies in Venezuela’s oil sector is as joint-venture partners. This means that participation in the program will generate revenue flows for both PDVSA and the JV partner. Unless both flows are subject to program oversight, the program will be generating unmonitored additional cash flow for the Maduro administration. This is a serious and potentially very dangerous flaw that makes the design proposed in the Atlantic Council report inconsistent with the stated goals of the program.

This point is illustrated in Table 1, which illustrates the revenues of a hypothetical joint venture between PDVSA and a US company.    Let us assume that the JV is currently producing 100 thousand barrels. Of these, the net sales proceeds from 30 of these barrels go to the US company that owns a minority 30% stake in the JV, and 70 to PDVSA, which owns the remaining 70%. Currently, all that oil is sold outside of the US.

Table 1: Hypothetical distribution of oil revenue, Atlantic Council and Oil for Venezuela proposal

The idea of any oil-for-essentials program (or any easing of sanctions, for that matter) is that it would generate the potential for Venezuela (the joint venture, in this example) to sell more oil to the US and that this potential by itself would be enough to ensure higher production levels. Let us assume that the program thus opens up a market for the sale of 30 thousand additional barrels per day to the US market and that the JV is able to increase production (either because it has spare capacity or because program participation allows it to import necessary inputs and capital goods to increase that capacity). Then this means that the firm will be producing 130 thousand barrels per day, of which it will be placing 30 in the US market and the remaining 100 in the rest of the world.

In the Atlantic Council proposal, the US company sells those 30 thousand barrels in the US market, pays Venezuela its fiscal share, and gets to keep the rest. Since all the money goes through the US company, then it is subject to compliance standards that are seen as adequate, and there is no need for additional monitoring. None of the program’s money goes through PDVSA, so there is no need to oversee what PDVSA does, right?

Wrong. The US company’s stake in the JV has not increased. So if it is collecting revenue on 100 percent of the firm’s US sales, it follows that it must be collecting less than 30 percent of its non-US sales. In other words, the US company still has the right to receive the proceeds from the sales of 30 percent of the joint venture firm’s production, which is now 39 tbd (30% of 130 tbd). If it is selling 30 of those in the US, it is getting only nine from the rest of the world. The program has allowed PDVSA to increase its sales proceeds in non-US markets from 70 to 91 tbd.   In other words, the program has just allowed the Maduro regime to gain unfettered control over the revenue from an additional 21 tbd.


Leaving distribution to Maduro guarantees that access to the goods will be politically conditioned and ensures that part of the proceeds will end up lining the pockets of regime insiders.


It is important to stop to consider the implications of this. What the program is doing is to allow the US company to sell 30tbd that it was previously selling, say to China, in the US market. But this means that the JV can now sell an additional 30tbd to China. And Maduro, who owns 70% of the JV, will get the rents from 21 of those 30 tbd. In other words, because of its simplicity, this program is handing Maduro the rents from 21 thousand additional barrels, which he will spend under absolutely no monitoring. Once people understand that this is happening, I would not be surprised if this program ends up being not unfairly characterized as an Oil-For-Maduro program.

Because we were aware of this problem (which was shared with the Venezuela Working Group in my comments on a draft version of this report), we structured the Oil for Venezuela proposal by requiring that it be the Joint Venture, and not the US partner, that sells in the US market. Therefore, the 30 tbd additional would generate revenue flows for both PDVSA and the US company, and PDVSA would assume the obligation to devote its incremental share of 21 tbd to the program. The Oil for Venezuela proposal would also force PDVSA to devote the totality of its earnings from US sales to the program, thus impeding it from using those incremental proceeds for non-program expenditures.[2] 

Who buys the goods? In principle, the Atlantic Council appears to suggest that procurement and distribution should be in the hands of international entities. Thus, a governance structure born out of a political agreement would be able to allocate funds into broad categories but not select the specific humanitarian projects. However, here the devil is clearly in the details.

When the report sketches the types of programs that would be funded, it states that they would include “the COVAX facility and traditional immunization programs, the Humanitarian Response Plan (HRP) 2021 and programs directed to water sanitation and hospital infrastructure.” I agree with the idea that ongoing programs in which international humanitarian agencies are involved should be prioritized, and it is clear that in the case of some of those programs, procurement can be handled by the agencies. Yet the Atlantic Group recognizes that it makes sense for the funding to go to existing government programs, including traditional immunization programs, water sanitation, and hospital infrastructure. These are areas in which procurement is currently done by the Venezuelan government. 

Should the funds from the program only be directed at providing essentials in which international organisms currently involved in Venezuela carry out procurement of international goods? This would rule out some very basic purposes, such as, say, the purchase of specialized equipment for hospitals. Should the governance board then decide to exclude these purchases unless there is an active international agency bringing these goods into Venezuela? Or should it seek out to involve new agencies not yet involved in the country? What if such agencies cannot be found or cannot be persuaded to enter Venezuela? Should these expenditures be abandoned?

The Atlantic Council adds that these organizations “must work in tandem with independent and reputable civil-society groups to provide monitoring and evaluation that can be reported back to the governing body.”  This idea makes sense, though it can look a lot better on paper than in practice, where the job of identifying who is actually independent and reputable (much so if these local organizations are going to start receiving significant levels of government funding) is, to say the least, challenging.

This design is not inconsistent with the Oil for Venezuela proposal, where the procurement board can contract international organisms and humanitarian organizations for assistance in procurement and distribution, yet I see no good ex-ante reason to restrict all procurement to these agencies. In fact, I think that it is inevitable that there are many goods that the country will need to address its humanitarian emergency for which procurement cannot easily be farmed out. Furthermore, as I discuss below, I think that for the purposes of the objective of reinstitutionalization, it is preferable that these capacities be developed domestically rather than farmed out to external actors completely.

It is possible that when the Atlantic Group proposal was written several months ago, the authors had in mind a much smaller program. But in the current political context, it is clear that there is appetite for an agreement that allows Venezuela to significantly expand oil sales to the US. This makes it likely that many of the necessary tasks will outweigh the capacity of the established humanitarian agency infrastructure, so the governing board will have to take a more active role.

Who distributes the goods? I found the proposal somewhat silent on the issue of distribution. This is striking, as the politicization of access to essential goods is perhaps the central concern in the Maduro administration’s medical and food assistance programs. Perhaps this is because the program appears to assume that the distribution will be carried out by international humanitarian agencies. Yet the involvement of these agencies in distribution is often limited, and the proposal recognizes the need to fund programs administered through existing state institutions. 

In fact, while procurement by international agencies is common, distribution almost always is done through existing government networks. For example, COVAX – a prominent example cited in the report – does not distribute vaccines domestically, it simply hands them over to the government. So the question remains: who will distribute the goods bought under the program, and what can be done to avoid politicization of distribution?

This brings us back to the issue of complexity. Is it simpler to leave distribution completely in the Maduro administration’s hands, which is what the Atlantic Group proposal is, to a great extent, doing by default? Sure. But doing so essentially guarantees that access to the goods will be politically conditioned and that many of them will end up being sold in the black market and lining the pockets of regime insiders. I see no way out of this than to have the governing board explicitly involved in distribution decisions. Yes, this is more complex. It is also unavoidable if one wants these resources to reach vulnerable Venezuelans and not become an instrument of political domination.

One of the components of the Oil for Venezuela proposal, which the Atlantic Group ignores, is that of private sector involvement in the distribution of goods,  In our proposal, the dollars generated by the program would be made available for private sector imports, and the proceeds from these currency sales would be used to fund a voucher program. Involving the private sector would reduce the scope for political conditioning of access and have positive economic effects, gaining an important constituency in support of the program.

Who oversees the process? On page 11, the report states that “OFAC should serve as the oversight body to enforce standards of compliance and transparency across oil exports and sale transactions across the framework.“ If I understand this correctly (and I have read it about a dozen times to try to make sure), it means that the only institution with oversight of the program will be OFAC. OFAC would issue the licenses that set out the parameters of the acceptable humanitarian program, and violation of these rules would be punished by OFAC as a sanctions violation.

 I am frankly not sure OFAC would want to do this, nor that it will be acceptable to Venezuelan society. OFAC is an institution in charge of setting and enforcing restrictions on the use of foreign assets in the US, not for carrying out oversight of the budgetary processes of foreign governments. In the US financial system, it is financial institutions that have the primary responsibility for complying with OFAC rules, and an array of regulatory agencies, including DOJ, FINRA, and the SEC are in charge of the enforcement of these rules. I am hard-pressed to understand how this regulatory framework could end up governing the use of Venezuelan funds in Venezuela. 


When external actors try to build state institutions without the participation of local actors, the arrangements prove ultimately to be fragile and vulnerable.


When we talk about oversight, we can be talking about several things. One is ensuring that the funds are used for what they are intended. This includes controlling corruption but also simply deviation of funds to non-essential ends. Then there is ensuring compliance with the base agreement. For example, if the government politicizes access to the goods and thus violates the agreement, who is in charge of verifying that this has happened and taking actions, including possible suspension of the program, to correct or punish that violation? The Oil for Venezuela proposal is that the former be done by the two existing Comptroller General’s Offices and that disputes be decided by an Advisory Committee made up of representatives of the international community. This last point is crucial: it is unreasonable to expect a negotiated agreement between Maduro and the Unitary Platform to agree to let the US government be the ultimate arbiter of violations to the agreement because the US government clearly and openly supports one of these sides.

NATIONAL OWNERSHIP VS. A HUMANITARIAN BEHEMOTH?

There is much that I agree with in the Atlantic Council proposal, and which I believe echoes our proposal. For example, the idea that any agreement must involve both sides to the political conflict, including whatever body is recognized by the US as the government of Venezuela, is crucial. I would add that there’s much more to the Venezuelan opposition than the forces represented by the Unitary Platform and that a more plural representation of the forces that obtained relevant levels of voter support would be more in line with the basic principles of democratic pluralism. And I am also sympathetic to the idea that a pilot program would be useful in helping us identify the main constraints and drawbacks before unrolling a larger program. If I have emphasized the differences so far, it is because this is how I think I can be most useful at this stage.

Yet I do think there are some basic philosophical differences. One has to do with the adequate scope of the program, and the other one has to do with the role of national actors.

There is what I now consider overwhelming evidence that Venezuela’s humanitarian catastrophe is driven by the collapse of its oil exports, which have fallen by more than 90 percent in the last eight years. There is no way to address this crisis without reinserting Venezuela into the global economy, and this means recovering its access to oil and financial markets. To do this, the country will have to generate an amount of revenues that will be very large in comparison to the economy’s current size. If the international community wants to ensure that those resources are not at the discretion of the Maduro regime, then the only way to do so is by setting up a sizable oil-for-essentials program. This will require addressing the four issues that I pointed to (sales, procurement, distribution, and oversight) at a scale that necessarily exceeds the potential of the existing humanitarian agency infrastructure. 

Sure, I agree that a smaller and more limited program can be a first step that can help build confidence for a more complex design. On the other hand, I am also concerned that a small program that is designed to omit the inherent complexities of the ultimately necessary large-scale program could end up locking in an institutional structure that is not well designed to tackle these issues, and that this will either constrain the growth of the program or cause it to expand beyond what it is designed to do, sowing the seeds of its future failures.

I also have a strong bias in favor of locally-owned solutions that involve national actors at all levels. This is partly because I strongly believe that Venezuela will only find a way out of its governance crisis if the parts of its political conflict can find a way to coexist with each other, and this will require them to learn to cooperate in finding concrete solutions to the country’s problems. Of course, you will find resistance to cooperation on both sides of Venezuela’s political spectrum, and you may find the sides readier to farm out the problem of running a program like this to external actors than to consider the idea of joining a collaborative effort with their enemies. Yet as Daron Acemoglu and James Robinson argue in their brilliant work The Narrow Corridor, historical experience strongly shows that when external actors try to build state institutions from the top down without the participation of local actors, key stakeholders in society will either withdraw or rebel and these arrangements will prove ultimately fragile and vulnerable. 

The key question then is what role should the international community play in helping Venezuela find a way out of its economic and humanitarian catastrophe. All of the proposals in this discussion recognize that it must help rebuild one of the essential capabilities of the Venezuelan state: that of operating a sector vital to the economy’s capacity to generate hard currency revenue and to channel it into imports of goods and services essential for the life of Venezuelans. There are two ways to do this. One is by finding external actors – be they international organizations, humanitarian agencies, multinational oil firms, or the US Treasury Department – to do it for them. The second one is by encouraging and incentivizing actors from across Venezuela’s political divide to cooperate to rebuild these key state capabilities. I am a strong believer that only the second of these options will help put us on the road to the reconstruction of our country.


NOTES

[1] Even though the Atlantic Council report, of course, does not explicitly say that key parts of distribution will be left in the hands of the Maduro government, as we explain below, this is an inevitable consequence of its design.

[2] Note that there would not be an issue if the firm had zero earnings post-tax.  In that case, the program would be funded with the 50% tax take, and the remainder would cover the cost of production.  The Maduro government would get taxes on 21 additional PDVSA tbd, but on 21 less US company tbd.  The problem comes from the fact that under normal conditions, these firms generate substantial post-tax earnings.  Therefore, under the Atlantic Council proposal, PDVSA would get to keep its non-taxed earnings on the 21tbd.  In 2018, for example, PDVSA received $452 million dollars in untaxed earnings in its Petropiar operation with 126 tbd production average for the year.

The end of Venezuela’s hyperinflation

Lasting 37 months, Venezuela’s hyperinflation was the third longest episode documented in world history. In the end, Venezuelans shifted away from local currency into dollars to protect their savings, eroding the capacity of the government to fund itself through inflation. Hyperinflation came to an end not because the government chose to stop printing money, but because runaway inflation eroded its ability to pay for spending through the printing press.

Venezuela’s hyperinflation came to an end at the close of December 2020, at least according to a widely used criterion used to measure hyperinflations originally suggested by Phillip Cagan in 1956 applied to data published by the Central Bank of Venezuela (BCV). The Cagan criterion classifies an economy as entering hyperinflation when its monthly inflation rate exceeds 50% and exiting when it goes below 50%, as long as that level is sustained for the following twelve months. By this criterion, Venezuela entered hyperinflation in December 2017, when its inflation rate first registered at above 50% (55.6%) and left after its last print above 50%, which had been in December 2020 (77.5%). However, we had to wait for an additional 12 months of below-50% prints to verify that it was out of hyperinflation. [1]

According to an alternative measure originally compiled by the Finance Commission of the National Assembly elected in 2015 (2015AN) and now published by the opposition-leaning Venezuelan Finance Observatory (OVF), the country is still formally in hyperinflation but we will almost certainly be able to verify that it exited at the end of February of this year. The 2015AN-OVF data times Venezuela’s entry into hyperinflation as of November 2017 (56.7%) and its last month of above-50% inflation as February 2021 (50.9%). As long as the OVF February 2022 print is less than 50%, we will be able to confirm that the country exited hyperinflation a year ago.

Regardless of what data you prefer to use to measure Venezuelan prices, it is clear that the country is no longer facing the traumatic monthly triple-digit price rises that it saw towards the end of 2018. Venezuela’s hyperinflation thus lasted 37 months according to the BCV data, or 40 months according to the 2015AN-OVF series. Either figure makes it the world’s third-longest documented hyperinflation, after Nicaragua (58 months) and Greece (56 months) (see Table 1)[2].

TABLE 1: LONGEST-LASTING HYPERINFLATIONS BY COUNTRY

Source: Own calculations, Hanke and Krus (2012), BCV, 2015AN, OVF

The fact that Venezuela’s registers as one of the longest hyperinflations in world history by itself should caution us to the fact that, in searching for an explanation to its end, we should be looking not so much at what the country got right to stop it as what it got wrong in not being able to bring it to a close much earlier.

Figure 1: Monthly inflation rate, 2013-2020 (log scale)

Sources: Own calculations, BCV, 2015AN, OVF. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)


THE RISE AND FALL OF RUNAWAY PRICES


Hyperinflations are episodes during which monetary authorities lose control over prices. Usually this is preceded by often very long periods of inflation that is very high but does not broach the 50% monthly inflation threshold. As inflation reaches very high levels, economic actors start doing whatever is within their reach to protect their wealth from the loss of value of the currency. This includes migrating to other assets that may more effectively preserve the value of their savings, such as fixed assets and other currencies like the U.S. dollar. It also includes holding money for shorter periods of time than in the past and entering into economic transactions designed to be consistent with those shortened intervals.[3]

Hyperinflations are always accompanied by high levels of money creation. This is true as a result of an accounting identity known by economists as the equation of exchange (linking money holdings, prices, output and the velocity of money, see Bordo, 1989), regardless of any more fundamental channels of causation. It is basically impossible to have prices increase very rapidly unless the amount of money used to pay for goods is also rising exponentially. But this also means that as an economy undergoes the acceleration in inflation that ultimately ends in hyperinflations, governments are reaping significant benefits from money printing.

Economists distinguish between seigniorage and the inflation tax (Drazen, 1985). Seigniorage is the total financing that the government obtains through inflation; the inflation tax is the loss in the value of people’s real money holdings as a result of inflation. The difference between them is the increase in real money holdings that people are willing to hold. For example, in an economy with zero inflation and positive real growth, demand for money will increase over time because of people’s need to carry out more economic transactions, so that real money holdings will increase and seigniorage will be positive even though there is no inflation. Similarly, in an economy that is contracting, pure seigniorage can be negative, and the government’s ability to tax money holdings through inflation ends up compensating for its reduced ability to fund itself from people’s need to hold more cash.

TABLE 2: INFLATION, MONEY SUPPLY, GDP GROWTH AND BUDGET DEFICIT, 2011-2021

Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

Governments can reap significant levels of revenue from printing money. As Table 3 shows, at its peak in 2017, seigniorage contributed 11.4% of GDP to the government budget, thus paying for 28.5% of public sector expenditures. Of course, this also means that the amount that is being extracted from contributors (i.e., holders of assets denominated in local currency that lose value because of inflation) is huge, creating sizable incentives to avoid this tax. The simplest way to avoid the tax is, of course, by holding and using as little local currency as possible. In other words, an increase in inflation leads to declines in the demand for money which themselves undermine the capacity of the inflation tax to be used as a source of financing government expenditures.

This is simply the concept of the Laffer curve applied to the inflation tax.[4] The Laffer curve is the mathematical relationship between tax collection and tax levels.  Laffer curves capture the fact that at low levels of taxation, tax collection is increasing in taxes and at high levels of taxation the relationship becomes a decreasing one.  The logic is simple: it is mathematically necessary for tax collection to be increasing when you raise taxes from zero to any level, because at a zero tax rate, tax collection is also zero.  But tax collection will also likely be zero or close to it at a tax rate of one or greater (e.g., if you taxed 100% of income there would be no reason for anyone to work).


We should ask not so much what Venezuela got right to stop hyperinflation as what it got wrong in not being able to stop it much earlier.


The same logic applies to inflation taxes, though with a vengeance. If you unexpectedly raise inflation to high levels today, you will likely be able to reap very high levels of inflation tax as a result, but you will also lead to a substitution away from the local currency that will generate a decline in real money holdings and thus in your ability to fund yourself by taxing them through money printing. In other words, the inflation tax is the result of applying today’s inflation to today’s money holdings, but today’s money holdings are, to an important extent, a function of yesterday’s inflation levels. Therefore, a government can finance high levels of spending through inflation for only a limited period of time. After a while, the decline in the demand to hold money will fall so rapidly that the government’s ability to fund itself through this mechanism will evaporate.

Hyperinflation becomes full-blown when the government falls into the downward-sloping segment of the inflation Laffer curve so that further increases in inflation rates lead to declines in money demand that are so rapid that the capacity to fund government expenditures declines rather than increase. When this happens, people are literally trying to get rid of money faster than the government can print it. Therefore, the government is incapable of sustaining real high levels of government spending no matter how much it tries to do so.

Figure 2: Inflation Tax Laffer Curve

Sources: Own calculations

The consequence is felt more directly in the evolution of government wages. As in most other developing countries, wages in Venezuela are one of the most important items in the government budget. During episodes of high inflation, governments print money partly to try to preserve the real value of government salaries. But when the government is on the downward-sloping segment of the inflation Laffer curve, prices are increasing more rapidly than the government can print money, so real government wages end up declining regardless of how much money the government prints. The end result is that real government wages collapse and, with it, the real expenditures of the public sector. This is the essence of the hyperinflationary adjustment: in the end, government spending is brought down because of the government’s inability to continue paying for it with the inflation tax.


PICKING YOUR POISON

Hyperinflations are often said to result from the government’s decision to run high government deficits. This may be an excessively simplistic explanation. Governments can fund high deficits either by borrowing or by depleting assets, and when they do so, high deficits will not lead to money creation. Unsustainable deficits may lead to money creation eventually – when the government or other actors prove unwilling or unable to continue financing it – yet that is a much more complex causal hypothesis (and in any case, unsustainable deficits will by definition never be sustained indefinitely). Furthermore, the fact that deficits that are not financed by borrowing or asset depletion must be paid through the printing of money is not a causal explanation – it is an accounting identity.

A different way to think about hyperinflation is as a decision by governments to appeal to high levels of inflation tax to pay for their spending. In other words, hyperinflations result from choosing a particular mix of tax instruments. Governments can choose both spending levels and what taxes they will use to fund it, including borrowing (i.e., taxes on future contributors). Some governments choose inflation taxes that lead over time to declines in money demand. Very high levels of inflation tax are typically only available for short periods of time and help erode the real value of spending, for the reasons we have discussed. That means that high inflation taxes today will also typically mean low spending levels tomorrow.

To understand what causes hyperinflations, we need to know what type of governments will typically opt for financing spending through the inflation tax. Inflation taxes are temporary and highly distortionary but have a particular advantage: their benefits tend to be perceived before their costs. As long as prices remain unchanged, the inflation tax is costless to contributors: real money holdings are only eroded when money printing affects prices, something that usually happens with a time lag. This makes inflation taxes particularly attractive for politicians who want to reap short-term benefits and care little about how high the associated long-term costs may be. The inflation tax is, in other words, the canonical “election tax” because politicians can spend the revenues ahead of election but contributors will only pay the cost in terms of increased prices after the election.

TABLE 3: REAL SEIGNIORAGE, 2011-2021

Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

In many prominent cases of historical hyperinflations, governments appeal to the inflation tax because they lack control over other policy instruments. For example, taxation may be controlled by the legislature, while lowering government spending is not feasible given the power of the constituents who benefit from that spending, including government workers. Lowering spending may also simply be infeasible if there are labor contracts or laws that prohibit the state from firing or lowering the nominal wages of state employees. If a government can’t reduce spending nor raise taxes but does control the monetary authority, then its only recourse may be to print money. Furthermore, printing money may be a way to reduce the budget deficit in the future by eroding away the value of government local currency debt as well as future government spending. Thus, all hyperinflations are eventually a form of delayed fiscal adjustment.

Figure 3: Real Seigniorage and inflation tax as percentage of GDP

Sources: Own calculations, BCV

Literature on the matter has typically observed a government’s incapacity to choose other policy alternatives as a leading cause for hyperinflations. In his seminal paper, Cagan (1956) claimed that governments resorted to inflation tax because: “In the unsettled conditions following the two world wars, governments were too weak to enact adequate tax programs and to administer them effectively.”


The inflation tax is the canonical “election tax” because politicians can spend the revenues ahead of an election but contributors will only pay the cost in terms of increased prices after the election.


One classic example is Bolivia’s hyperinflation during 1984 and 1985. This case occurred during the government of Hernán Siles Zuazo, who took office in after 18 years of military dictatorships and four years of political unrest that witnessed eight presidents take and leave office. A worsening international economic environment, with high-interest rates, falling commodities prices, political unrest, and high prior debt burdens incurred by the dictatorship of General Hugo Banzer barred Bolivia from international capital markets and ultimately led the World Bank and IMF to also cease lending. Siles inherited a declining economy with an annual inflation rate of approximately 300% and was unable to borrow on international markets.

As a first democratic government, Siles was called upon to satisfy many social-economic demands, exacerbated by the calls of its own leftist constituencies for expansionary policies. His government, however, lacked the support to raise tax revenues to fund such policies, as protesters and political rivals in Congress blocked or overturned his proposed stabilization programs. Seigniorage was the only policy that it could pursue unchallenged. The inflation tax caused a rapid rise in prices, reaching an annualized rate of 60,000% in August 1985, when Siles ultimately left office after accepting to reduce his own term. Stabilization would be carried out by a new administration with a greater mandate for fiscal adjustment (Sachs and Morales, 1987)

TABLE 4: FISCAL ACCOUNTS, 2011-2021

Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

Venezuela’s case under Maduro was clearly not one in which the government lacked control over spending or taxation. In fact, it would be odd to refer to Venezuela as a weak government during the onset of hyperinflation, given that it controlled the Supreme Court and the army and had stripped the opposition-controlled Legislature of all its authority to legislate. Venezuela, like Zimbabwe in the 2000-2008 period, is a different case: rather than a weak government unable to adjust, it is a powerful state that decides to rely intensively on the inflation tax despite having many other choices at its disposal.

One explanation for this is the fact that the Venezuelan government was exposed to very frequent elections during this period, including legislative (2015), a recall referendum drive (2016), gubernatorial and mayoral (2017), and presidential (2018). As mentioned above, the inflation tax is the canonical “election tax” in that the front-loaded nature of its benefits allows policymakers to fund pre-election spending while shifting the cost through higher prices to contributors to the post-election period. As Figure 3 shows, the government reaped a high level of funding from the inflation tax in the 2015-18 period; after 2018 (the last election the government expected to be competitive), the inflation tax revenue fell to pre-2015 levels. Of course, it isn’t just elections that cause incentives for appealing to high levels of inflationary taxation; it is elections coupled with very high stakes of power that make the government party’s political survival highly contingent on electoral victories.

THE FIRE BRIGADE

Ultimately, hyperinflations reduce the deficit and thus take care of the problem that led to the emergence of hyperinflation – the need to print money to finance government spending. As discussed above, the deficit declines as a consequence of the growing inability of the inflation tax to pay for a significant fraction of government spending as local money holdings decline. In practice, runaway inflation can facilitate the decline of real government wages and spending levels. This is, in fact, what we see in Venezuela, with public sector spending falling from 33.8% of GDP in the 2012-2018 period to 22.3% of GDP in 2019-2021. Because the economy was shrinking, the decline is much greater when measured in real terms (73% between these two time periods).

In that sense, hyperinflations are like a fire. Ultimately, they come to an end when they run out of material to burn that can serve as fuel to the fire. Surely, whenever there is hyperinflation, there is also a government trying to stabilize prices. The fact that these stabilization programs exist doesn’t necessarily mean that they always put an end to the hyperinflation, in the same sense that the presence of a fire brigade doesn’t necessarily mean that the fire is coming to an end. Some fires are almost impossible to put out even for good fire brigades; others are not that hard to end even for the bad ones. Surely, good fire brigades can make the difference when there is a difficult fire, but even a bad fire brigade will manage to put out a fire that is running out of fuel. A hyperinflation that had already entered into its late stage (as of 2020, the deficit had fallen to levels consistent with sustainable public finances at 3.9% of GDP in 2020) is not that difficult to get out of. Nevertheless, doing so needed the application of a relatively restrictive monetary policy, implemented primarily through the application of very stringent reserve requirements in the 2018-2020 period.

There are usually two ways to get out of hyperinflation (as well as high inflation): tight monetary policy or pegging the exchange rate. Pegging the exchange rate is usually preferable as it can lead to an immediate economic expansion. However, it requires high levels of credibility to dissuade economic actors from staging a run on the currency. When I led the design of the government program of presidential candidate Henri Falcón in 2018, we suggested formal dollarization as the one way in which we could stabilize prices while also reaping the economic expansion of a credible peg despite the credibility problems that we were aware would plague any incoming administration.


Maduro’s was not a government that was too weak to adjust. It was a government that chose to rely intensively on the inflation tax despite having many other choices at its disposal.


In the absence of very high credibility (and remember, even very trustworthy politicians’ promises can be rendered incredible if people don’t expect them to remain in office), governments that want to put an end to high inflation often have to opt for tight monetary policy. This is almost guaranteed to throw the economy into recession – or, as happened in Venezuela, to deepen a recession driven by dwindling export earnings – yet is essentially the only way to regain some credibility for monetary policy. Tightening the supply of money will ultimately bring down inflation, at least as long as the resulting economic contraction does not bring down the government first.

Maduro opted for tight monetary policy. Because of interest rate controls, monetary policy in Venezuela is done through raising the amount of reserves that banks are legally obligated to hold in the central bank. In October 2018, the BCV increased both ordinary reserve requirements from 21.5% to 31% and marginal reserve requirements from 31% to 40%. Ordinary reserve requirements are the imposed reserve requirements over banking reserves, while marginal reserve requirements are those on reserves added after August 2018. Then, the BCV increased marginal reserve to 40% in December 2018 and 50% on January 9, 2019. On January 29, 2018, the BCV raised ordinary reserve requirements from 31% to 57% and the marginal reserve requirements to 100%. This measure effectively restricted, almost entirely, banks’ ability to lend since the hyperinflation caused most of the banks’ reserves to fall in the category of marginal reserves.

Policy began to be slowly eased as prices came down. In April 2020, the BCV removed marginal reserve requirements while increasing ordinary reserve requirements from 57% to 93%. On net, this decision reduced the reserve requirements from 100% to 93%. In January 2021, the BCV reduced the reserve requirements to 85%. Finally, on February 3, 2022, after formally exiting hyperinflation, Maduro announced a reserve requirements reduction from 85% to 73%, while the vice-president, Delcy Rodríguez, announced that the banks are allowed to lend 10% of their foreign exchange positions.

Hyperinflations don’t tend to recur in time (Zimbabwe’s relapse 14 years after stabilization being an unusual case meriting a discussion of its own), so it would be quite unusual to see Venezuela fall again into hyperinflation anytime soon. In fact, the levels of money demand are so low (real M2 today is equivalent to USD 1.1bn, or less than 2% of GDP) that there is little to gain for the government even of printing very large amounts of money. But the end of hyperinflation doesn’t mean that the structural problems that act as impediments to strong long-run growth have been addressed. It does mean that the government can no longer finance high spending levels through inflation tax and that it either must accept lower levels of spending or significantly raise tax rates. What remains most interesting about the future path of Venezuelan policies is to understand whether Maduro will accept the equilibrium of a small state and consequently greater scope for the private sector or will instead opt for much greater levels of taxation in order to fund the continued growth of state activities.

NOTES

[1] Cagan’s definition is often misinterpreted since it is necessary to wait 12 months to verify that an economy has exited hyperinflation, but the end date is recorded at the moment when inflation drops below the 50% threshold. Let’s think of the analogy of an illness: we can say that a person comes out of it when their fever falls below 100 degrees Fahrenheit, as long as their temperature remains below 100 degrees for at least the subsequent 24 hours.

[2] The BCV and 2015AN-OVF series have shown significant differences in the past. For example, the 2015AN’s estimate of 2018 inflation of 1.7 million percent was more than 12 times higher than that published by the BCV, of 131 thousand percent. However, on the timing of hyperinflation, they appear quite similar, with a difference of one month at the start and two months at the end of the phenomenon. The recent behavior of the series is similar as well: both series have put Venezuelan monthly inflation in the single digits for the past five months (from September 2021 to January 2022), with the 2015AN-OVF data showing a smaller average print for this period (6.6%) than the BCV (7.3%).

[3] See Iyer and Rodriguez (2021) for a discussion of the causes and precedents of Venezuela’s entry into hyperinflation.

[4] The term “Laffer Curve” earned somewhat of a bad name in recent years because of its association with supply-side economics. Yet few economists dispute that Laffer curves exist for all taxes; the substantive debate is whether the downward-sloping segment of the curve is relevant for most taxes. In the case of the inflation tax, there is little dispute that full-blown hyperinflations correspond to the downwards-sloping segment of the inflation tax Laffer curve.

El fin de la hiperinflación venezolana

Con una duración de 37 meses, la hiperinflación venezolana fue el tercer episodio más largo documentado en la historia. Al final, los venezolanos cambiaron sus tenencias de bolívares por dólares para proteger sus ahorros, reduciendo la capacidad del gobierno para financiarse a través de la inflación. La hiperinflación llegó a su fin no porque el gobierno decidiera dejar de imprimir dinero, sino porque la dolarización erosionó su capacidad para financiar el gasto a través de la impresión de dinero.

La hiperinflación de Venezuela llegó a su fin al cierre de diciembre de 2020, al menos según un criterio ampliamente utilizado para medir hiperinflaciones propuesto originalmente por Phillip Cagan en 1956 aplicado a datos publicados por el Banco Central de Venezuela (BCV). El criterio de Cagan clasifica a una economía en hiperinflación cuando su tasa de inflación mensual supera el 50% y determina que sale del fenómeno en el último mes que registre por encima de 50%, dado que después de ello se mantenga por debajo del 50% durante doce meses consecutivos. Según este criterio, Venezuela entró en hiperinflación en diciembre de 2017, cuando su tasa de inflación registró por primera vez por encima del 50% (55,6%) y salió después de su último registro por encima del 50%, ocurrido en diciembre de 2020 (77,5%), aunque debieron pasar 12 meses para verificar que efectivamente había terminado el episodio hiperinflacionario.[1]

De acuerdo con una medición alternativa compilada originalmente por la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional electa en 2015 (2015AN) y ahora publicada por el Observatorio de Finanzas de Venezuela (OVF), de tendencia opositora, aún no se ha verificado que el país haya salido de la hiperinflación, pero ello quedará establecido con casi total seguridad a finales de febrero. Los datos de 2015AN-OVF calculan la entrada de Venezuela en hiperinflación en noviembre de 2017 (56,7 %), y su último mes de inflación superior al 50% fue febrero de 2021 (50,9 %). Siempre que la medición de la OVF de febrero de 2022 sea inferior al 50%, también se podrá verificar que Venezuela salió de la hiperinflación en esa medición a principios de 2021.

Independientemente de los datos que prefiera utilizar para medir los precios de Venezuela, está claro que el país ya no enfrenta las traumáticas alzas mensuales de precios de tres dígitos que experimentó a fines de 2018. Así, la hiperinflación de Venezuela duró 37 meses según el BCV, o 40 meses según la serie 2015AN-OVF. Cualquiera de las cifras la convierte en la tercera hiperinflación documentada más larga del mundo, después de Nicaragua (58 meses) y Grecia (56 meses) (ver Cuadro 1)[2].

CUADRO 1: HIPERINFLACIONES DE MAYOR DURACIÓN POR PAÍS

Fuente: Cálculos propios, Hanke y Krus (2012), BCV, 2015AN, OVF

El hecho de que Venezuela registre una de las hiperinflaciones más largas de la historia nos advierte que, en la búsqueda de una explicación a cómo llegó a su fin, debemos preguntarnos no tanto qué fue lo que el país hizo bien para detenerla, sino en cuáles fueron los desaciertos que llevaron a que no se terminase mucho antes.

Figura 1: Tasa de inflación mensual, 2013-2020 (escala logarítmica)

Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

AUGE Y CAÍDA DE LOS PRECIOS DESBOCADOS

Las hiperinflaciones son episodios durante los cuales las autoridades monetarias pierden el control de los precios. Por lo general, están precedidas por períodos muy largos de una inflación que es muy alta pero que no alcanza el umbral de inflación mensual del 50%. A medida que la inflación sube, los actores económicos comienzan a hacer todo lo que está a su alcance para proteger su riqueza de la pérdida de valor de la moneda. Esto incluye migrar a otros activos que puedan preservar de manera más efectiva el valor de sus ahorros, tales como activos fijos y otras monedas como el dólar estadounidense. También incluye mantener dinero por períodos de tiempo más cortos que en el pasado y realizar transacciones económicas diseñadas para ser consistentes con esos intervalos más cortos.[3]

Las hiperinflaciones siempre van acompañadas de altos niveles de creación de dinero. Esto es cierto como resultado de una identidad contable, conocida por los economistas como la ecuación de intercambio (que vincula las tenencias de dinero, los precios, la producción y la velocidad del dinero; ver Bordo, 1989), independientemente de cualquier canal causal más fundamental. Es básicamente imposible que los precios aumenten muy rápidamente a menos que la cantidad de dinero utilizada para pagar los bienes también aumente exponencialmente. Esto también significa que a medida que una economía experimenta la aceleración de la inflación que finalmente termina en hiperinflaciones, los gobiernos obtienen beneficios significativos de la impresión de dinero.

Los economistas distinguen entre el señoreaje y el impuesto inflacionario (Drazen, 1985). El señoreaje es el financiamiento total que obtiene el gobierno a través de la inflación; el impuesto inflacionario es la pérdida en el valor de las tenencias de dinero real de las personas como resultado de la inflación. La diferencia entre ellos es el aumento de las tenencias de dinero real que la gente está dispuesta a conservar. Por ejemplo, en una economía con inflación cero y crecimiento real positivo, la demanda de dinero aumentará con el tiempo debido a la necesidad de las personas de realizar más transacciones económicas, por lo que las tenencias de dinero real aumentarán y el señoreaje será positivo, aunque no haya inflación. Igualmente, en una economía que se está contrayendo, el señoreaje puro puede ser negativo, y la capacidad del gobierno de gravar las tenencias de dinero a través de la inflación termina compensando la reducción de su capacidad para financiarse a sí mismo a partir de la necesidad de las personas de tener más efectivo.

CUADRO 2: INFLACIÓN, OFERTA DE DINERO, CRECIMIENTO DEL PIB Y DÉFICIT PRESUPUESTARIO, 2011-2021

Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

Los gobiernos pueden obtener niveles significativos de ingresos con la impresión de dinero. Como muestra la Tabla 3, en su punto máximo en 2017, el señoreaje aportó el 11,4% del PIB al presupuesto del gobierno, pagando así el 28,5% de los gastos del sector público. Por supuesto, esto también significa que la cantidad que se extrae de los contribuyentes (es decir, los tenedores de activos denominados en moneda local que pierden valor debido a la inflación) es enorme, lo que genera incentivos considerables para evitar este impuesto. La forma más sencilla de evitar el impuesto es, por supuesto, mantener y utilizar la menor cantidad posible de moneda local. En otras palabras, un aumento de la inflación conduce a una disminución de la demanda de dinero que, a su vez, socava la capacidad del impuesto inflacionario para utilizarse como fuente de financiación de los gastos del gobierno.

Este es simplemente el concepto de la curva de Laffer aplicado al impuesto inflacionario.[4] La curva de Laffer es la relación matemática entre la recaudación de impuestos y los niveles de impuestos. Las curvas de Laffer capturan el hecho de que a bajos niveles de tributación, la recaudación de impuestos aumenta, y a altos niveles de tributación la relación se vuelve decreciente.; La lógica es simple: es matemáticamente necesario que la recaudación de impuestos aumente cuando se elevan los impuestos de cero a cualquier nivel, porque con una tasa impositiva cero, la recaudación de impuestos también es cero. Pero la recaudación de impuestos probablemente también será cero o cercana a una tasa impositiva de uno o más (por ejemplo, si gravara el 100% de los ingresos laborales, no habría razón para que nadie trabajara).


Debemos preguntarnos no tanto qué fue lo que Venezuela hizo bien para detener la hiperinflación, sino cuáles fueron los desaciertos que llevaron a que no se terminase mucho antes.


La misma lógica se aplica a los impuestos inflacionarios, aunque con un filón. Si el gobierno eleva inesperadamente la inflación a niveles altos, es probable que pueda obtener como resultado niveles muy altos de impuesto inflacionario, pero también conducirá a una sustitución de la moneda local que generará una disminución en las tenencias de dinero real y por lo tanto, en la capacidad del gobierno de financiarse en el futuro a través de la impresión de dinero. En otras palabras, el impuesto inflacionario es el resultado de aplicar la inflación de hoy a las tenencias de dinero de hoy, pero las tenencias de dinero de hoy son, en gran medida, una función de los niveles de inflación de ayer. Por lo tanto, un gobierno puede financiar altos niveles de gasto a través de la inflación solo por un período de tiempo limitado. Después de un tiempo, la disminución de la demanda de dinero caerá tan rápidamente que la capacidad del gobierno para financiarse a sí mismo a través de este mecanismo se evaporará.

La hiperinflación alcanza su punto máximo cuando el gobierno cae en el segmento de pendiente negativa de la curva de inflación de Laffer, de modo que nuevos aumentos en las tasas de inflación conducen a disminuciones en la demanda de dinero que son tan rápidas que la capacidad de financiar los gastos del gobierno disminuye en lugar de aumentar. Cuando esto sucede, la gente está literalmente tratando de deshacerse del dinero más rápido de lo que el gobierno puede imprimirlo. Por lo tanto, el gobierno es incapaz de sostener niveles realmente altos de gasto público independientemente de cuánto intente hacerlo.

Figura 2: Curva de Laffer del impuesto inflacionario

Fuente: Cálculos propios

La consecuencia de este proceso se ve más directamente en la evolución de los salarios gubernamentales. Como en la mayoría de los otros países en desarrollo, los salarios en Venezuela son uno de los rubros más importantes en el presupuesto del gobierno. Durante episodios de alta inflación, los gobiernos imprimen dinero en parte para tratar de preservar el valor real de los salarios en el sector público. Pero cuando el gobierno está en el segmento de pendiente negativa de la curva de inflación de Laffer, los precios aumentan más rápidamente de lo que el gobierno puede imprimir dinero, por lo que los salarios reales del gobierno terminan disminuyendo independientemente de cuánto dinero imprima el gobierno. El resultado final es que los salarios reales del gobierno colapsan y, con ello, los gastos reales del sector público. Esta es la esencia del ajuste hiperinflacionario: al final, el gasto público se reduce debido a la incapacidad del gobierno para seguir pagándolo con el impuesto inflacionario.

ESCOGIENDO SU VENENO

A menudo se dice que las hiperinflaciones se producen como resultado de la decisión del gobierno de incurrir en altos déficits públicos. Esta, en mi opinión, es una explicación excesivamente simplista. Los gobiernos pueden financiar déficits elevados ya sea tomando préstamos o desacumulando activos; cuando lo hacen, esos déficits no conducirán a creación de dinero. Los déficits insostenibles pueden conducir eventualmente a la creación de dinero, cuando el gobierno u otros actores demuestran que no están dispuestos o no pueden continuar financiándolo, pero esa es una hipótesis causal mucho más compleja (y, en cualquier caso, los déficits insostenibles, por definición, nunca se mantendrán indefinidamente). Además, el hecho de que los déficits que no se financian con préstamos o el agotamiento de los activos deban pagarse mediante la impresión de dinero no es una explicación causal: es una identidad contable.

Una forma diferente de pensar en la hiperinflación es como una decisión de los gobiernos de apelar a altos niveles de impuesto inflacionario para pagar sus gastos. En otras palabras, las hiperinflaciones son el resultado de elegir una combinación particular de instrumentos fiscales. Los gobiernos pueden elegir tanto los niveles de gasto como los impuestos que utilizarán para financiarlo, incluidos los préstamos (es decir, los impuestos sobre los futuros contribuyentes). Algunos gobiernos eligen dentro de esa mezcla usar el impuesto inflacionario, que conducen con el tiempo a disminuciones en la demanda de dinero. Altos niveles de impuesto inflacionario solo están disponibles por períodos cortos de tiempo y ayudan a erosionar el valor real del gasto por las razones que hemos discutido. Eso significa que un alto impuesto inflacionario hoy muy posiblemente significará bajos niveles de gasto mañana.

Para comprender qué causa las hiperinflaciones, necesitamos saber qué tipo de gobiernos optarán típicamente por financiar el gasto a través del impuesto inflacionario. El impuesto inflacionario es temporal y altamente distorsionante, pero tiene una ventaja particular: sus beneficios tienden a percibirse antes que sus costos. Mientras los precios permanezcan sin cambios, el impuesto inflacionario no tiene costo para los contribuyentes: las tenencias de dinero real solo se erosionan cuando la impresión de dinero afecta los precios, algo que generalmente sucede con un rezago temporal. Esto hace que los impuestos inflacionarios sean particularmente atractivos para los políticos que desean obtener beneficios a corto plazo y se preocupan poco por cuán altos puedan ser los costos asociados a largo plazo. El impuesto inflacionario es, en otras palabras, el “impuesto electoral” canónico porque los políticos pueden gastar los ingresos antes de las elecciones, pero los contribuyentes solo pagarán el costo en términos de aumento de precios después de las elecciones.

CUADRO 3: SEÑOREAJE REAL, 2011-2021

Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

En muchos casos destacados de hiperinflaciones históricas, los gobiernos apelan al impuesto inflacionario porque carecen de control sobre otros instrumentos de política. Por ejemplo, los impuestos sobre la renta y las ventas pueden ser controlados por las legislaturas, mientras que la reducción del gasto público no es factible dado el poder de los electores que se benefician de ese gasto, incluidos los trabajadores del gobierno. Reducir el gasto también puede ser simplemente inviable si existen contratos laborales o leyes que prohíban al estado despedir o reducir los salarios nominales de los empleados estatales. Si un gobierno no puede reducir el gasto ni aumentar los impuestos, pero controla la autoridad monetaria, entonces su único recurso puede ser imprimir dinero. Además, imprimir dinero puede ser una forma de reducir el déficit presupuestario en el futuro al erosionar el valor de la deuda en moneda local del gobierno, así como el gasto público futuro. Así, todas las hiperinflaciones son, eventualmente, una forma de ajuste fiscal retrasado.

Figura 3: Señoreaje real e impuesto inflacionario como porcentaje del PIB

Fuentes: Cálculos propios, BCV

La literatura sobre el tema generalmente ha observado la incapacidad de un gobierno para elegir otras alternativas de política como una de las principales causas de las hiperinflaciones. En su artículo seminal, Cagan (1956) afirmó que los gobiernos que recurrieron al impuesto inflacionario lo hicieron porque “en las condiciones inestables que siguieron a las dos guerras mundiales, los gobiernos eran demasiado débiles para promulgar programas tributarios adecuados y administrarlos con eficacia”.


El impuesto inflacionario es el “impuesto electoral” canónico porque los políticos pueden gastar los ingresos antes de una elección, pero los contribuyentes solo pagarán el costo -en forma de incrementos de precios- después de la elección.


Un ejemplo clásico es la hiperinflación de Bolivia durante 1984 y 1985. Este caso ocurrió durante el gobierno de Hernán Siles Zuazo, quien asumió el cargo luego de 18 años de dictaduras militares y cuatro años de inestabilidad política que vio entrar y salir a ocho presidentes. Un empeoramiento del entorno económico internacional, con altas tasas de interés, caída de los precios de las materias primas, inestabilidad política y una alta carga de deuda anterior contraída por la dictadura del general Hugo Banzer, excluyó a Bolivia de los mercados internacionales de capital y, en última instancia, llevó a que el Banco Mundial y el FMI también dejarán de prestar al país. Siles heredó una economía en declive, con una tasa de inflación anual de aproximadamente el 300%, y un gobierno sin capacidad de endeudarse en los mercados internacionales.

Dado su carácter de primer gobierno democrático, el de Siles fue llamado a satisfacer muchas demandas socioeconómicas, exacerbadas por los llamados de sus propios partidarios de izquierda a enfocarse en políticas expansivas. Su gobierno, sin embargo, careció del apoyo para aumentar los ingresos fiscales para financiar tales políticas, ya que los manifestantes y los rivales políticos en el Congreso bloquearon o anularon sus programas de estabilización. El señoreaje era la única política que podía seguir sin oposición. El impuesto inflacionario provocó un rápido aumento de los precios, alcanzando una tasa anualizada del 60.000% en agosto de 1985, cuando Siles finalmente dejó el cargo tras aceptar reducir su propio mandato. La estabilización estaría a cargo de una nueva administración con un mayor mandato de ajuste fiscal (Sachs y Morales, 1987).

CUADRO 4: CUENTAS FISCALES, 2011-2021

Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

El caso de Venezuela bajo Maduro, en cambio, claramente no es uno en el que el gobierno careciera de control sobre el gasto o los impuestos. De hecho, sería extraño referirse a Venezuela como un gobierno débil durante el inicio de la hiperinflación, dado que controlaba la Corte Suprema y el ejército, y había despojado a la Asamblea Nacional, controlada por la oposición, de toda su autoridad para legislar. Venezuela, como Zimbabue en el período 2000-2008 es, más que un gobierno débil incapaz de adaptarse, un estado poderoso que decide depender intensamente del impuesto inflacionario a pesar de tener muchas otras opciones a su disposición.

Una explicación de esto puede estar en el hecho de que el gobierno venezolano estuvo expuesto a elecciones muy frecuentes durante este período, incluidas las legislativas (2015), una campaña de referéndum revocatorio (2016), de gobernadores y alcaldes (2017) y presidenciales (2018). Como se mencionó anteriormente, el impuesto inflacionario es el “impuesto electoral” canónico en el sentido de que el hecho de que sus beneficios se obtienen de forma anticipada a sus costos, y eso permite a los formuladores de políticas financiar el gasto preelectoral mientras trasladan el costo -a través de precios más altos- a los contribuyentes después de las elecciones. Como muestra la Tabla 1, el gobierno obtuvo un alto nivel de financiamiento del impuesto inflacionario en el período 2015-18. Después de 2018 (las últimas elecciones que el gobierno podía temer que fuesen competitivas), los ingresos por impuestos inflacionarios caen a los niveles anteriores a 2015. Por supuesto, no son solo las elecciones las que generan incentivos para apelar a altos niveles de impuestos inflacionarios: son elecciones junto con beneficios relativos muy altos de estar en el poder, que hacen que la supervivencia política del partido de gobierno dependa en gran medida de las victorias electorales.

LA BRIGADA DE BOMBEROS

En última instancia, las hiperinflaciones reducen el déficit y así resuelven el problema que condujo a la aparición de la hiperinflación: la necesidad de imprimir dinero para financiar el gasto público. Como se discutió anteriormente, el déficit disminuye como consecuencia de la creciente incapacidad del impuesto inflacionario para pagar una fracción significativa del gasto público a medida que disminuyen las tenencias de dinero local. En la práctica, una inflación galopante puede facilitar la caída de los salarios reales del gobierno y de los niveles de gasto público. Esto es, de hecho, lo que vemos en Venezuela, con el gasto del sector público cayendo del 33,8% del PIB en el período 2012-2018 al 22,3% del PIB en 2019-2021. Debido a que la economía se estaba contrayendo, la caída es mucho mayor cuando se mide en términos reales (73% entre estos dos períodos de tiempo).

En ese sentido, las hiperinflaciones son como un incendio. En última instancia, llegan a su fin cuando se quedan sin material para quemar que pueda servir de combustible al fuego. Claro está que (casi) siempre que hay hiperinflación hay un gobierno tratando de estabilizar los precios. El hecho de que existan estos programas de estabilización no significa necesariamente que siempre acaben con la hiperinflación, del mismo modo que la presencia de un cuerpo de bomberos no significa necesariamente que el fuego esté llegando a su fin. Algunos incendios son casi imposibles de apagar incluso para las mejores brigadas; otros no son tan difíciles de apagar hasta para los malos bomberos. Seguramente, los buenos cuerpos de bomberos pueden marcar la diferencia cuando un incendio se vuelve complejo, pero incluso un mal cuerpo de bomberos logrará apagar un incendio que se está quedando sin combustible.

Una hiperinflación que ya había entrado en su etapa tardía (a partir de 2020, el déficit había caído a niveles compatibles con finanzas públicas sostenibles en 3,9% del PIB en 2020) no es tan difícil de apagar. Sin embargo, hacerlo requirió la aplicación de una política monetaria relativamente restrictiva, implementada principalmente a través de la aplicación de elevados encajes legales sobre los depósitos bancarios en el período 2018-2020.

Por lo general, hay dos formas de salir de la hiperinflación (así como de la alta inflación): una política monetaria estricta o un anclaje del tipo de cambio. Por lo general, es preferible anclar el tipo de cambio sí se puede, ya que ello permite conducir a una expansión económica inmediata. Sin embargo, hacerlo requiere altos niveles de credibilidad y/o reservas para disuadir a los actores económicos de organizar una corrida contra la moneda. Cuando lideré el diseño del programa de gobierno del candidato presidencial Henri Falcón en 2018, sugerimos la dolarización formal como la única forma en que podríamos estabilizar los precios y al mismo tiempo cosechar la expansión económica de un anclaje creíble a pesar de los problemas de credibilidad que sabíamos que enfrentaría cualquier administración entrante.


El gobierno de Maduro no era demasiado débil para adaptarse. Fue un gobierno que optó por depender intensamente del impuesto inflacionario a pesar de tener muchas otras opciones a su disposición.


En ausencia de una credibilidad muy alta (recordemos que incluso las promesas de políticos muy confiables pueden volverse increíbles si la gente no espera que permanezcan en el cargo), los gobiernos que quieren poner fin a la alta inflación a menudo tienen que optar por políticas monetarias contractivas. Hacerlo generalmente garantiza que la economía entrará en recesión o, como sucedió en Venezuela, que se profundizará una recesión impulsada por la disminución de los ingresos por exportaciones. La contracción monetaria es esencialmente la única forma de recuperar algo de credibilidad para la política monetaria. Restringir consistentemente la oferta de dinero reducirá la inflación, al menos siempre que la contracción económica resultante no derribe antes al gobierno.

Maduro optó por una política monetaria contractiva. Debido a los controles de tasas de interés, la política monetaria en Venezuela se realiza mediante el aumento de la cantidad de reservas que los bancos están legalmente obligados a mantener en el banco central. También conocido como el encaje legal. En octubre de 2018, el BCV incrementó tanto el encaje legal ordinario del 21,5% al 31% como el encaje marginal del 31% al 40%. Los encajes ordinarios son los encajes impuestos sobre las reservas bancarias, mientras que los encajes marginales son los encajes sobre las reservas bancarias que se añadieron a partir de agosto de 2018. Luego, el BCV aumentó el encaje marginal al 40% en diciembre de 2018 y al 50% el 9 de enero de 2019. El 29 de enero de 2018, el BCV aumentó otra vez el encaje legal ordinario del 31% al 57% y el encaje marginal al 100%. Esta medida efectivamente restringió, casi por completo, la capacidad de los bancos para prestar, ya que la hiperinflación hizo que la mayoría de las reservas de los bancos cayesen en la categoría de reservas marginales.

Esta política comenzó a suavizarse lentamente a medida que bajaban los precios. En abril de 2020, el BCV eliminó el encaje marginal y aumentó el encaje ordinario del 57% al 93%. Como resultado, esta decisión redujo los requisitos de encaje del 100% al 93%. En enero de 2021, el BCV redujo el encaje legal al 85%. Finalmente, el 3 de febrero de 2022, tras salir formalmente de la hiperinflación, Maduro anunció una reducción del encaje legal del 85% al 73%, mientras que la vicepresidenta, Delcy Rodríguez, anunció que los bancos podrán prestar el 10% de sus posiciones cambiarias.

Las hiperinflaciones no tienden a recurrir en el tiempo (la recaída de Zimbabue 12 años después de la estabilización es un caso inusual que merece una discusión propia), por lo que sería bastante inusual ver a Venezuela caer nuevamente en hiperinflación en el corto plazo. De hecho, los niveles de demanda de dinero son tan bajos (el M2 real hoy equivale a 940,6 millones de USD, o menos del 2 % del PIB) que el gobierno tiene muy poco que ganar imprimiendo grandes cantidades de dinero. Pero el fin de la hiperinflación no significa que se hayan abordado los problemas estructurales que actúan como impedimentos para un crecimiento sostenido a largo plazo. Solo significa que el gobierno ya no puede financiar altos niveles de gasto a través del impuesto inflacionario y que debe aceptar niveles más bajos de gasto o aumentar significativamente las tasas impositivas. Lo más interesante sobre el camino futuro de las políticas venezolanas es entender si Maduro aceptará el equilibrio de un estado pequeño y, en consecuencia, un mayor alcance para el sector privado o, en cambio, optará por niveles de impuestos mucho mayores para financiar el crecimiento continuo de actividades estatales.

NOTAS

[1] La definición de Cagan se presta a menudo a confusión dado que es necesario esperar 12 meses para verificar que se ha salido de la hiperinflación pero la salida se registra en el momento en que la inflación baja del umbral de 50%. Pensemos en la analogía de una enfermedad: podemos decir que la persona salió de la enfermedad cuando su fiebre cae por debajo de 38 grados centígrados, siempre y cuando la fiebre se mantenga por debajo de 38 grados por al menos 24 horas seguidas.

[2] Las series BCV y 2015AN-OVF han mostrado diferencias significativas en el pasado. Por ejemplo, la estimación de la 2015AN de inflación para 2018 -1,7 millones por ciento- fue más de 12 veces superior a la publicada por el BCV, de 131 mil por ciento. Sin embargo, en cuanto al período de hiperinflación, parecen bastante similares, con una diferencia de un mes al inicio y dos meses al final del fenómeno. El comportamiento reciente de la serie también es similar: ambas series han colocado la inflación mensual venezolana en un solo dígito durante los últimos cinco meses (de septiembre de 2021 a enero de 2022), con los datos de 2015AN-OVF mostrando una tasa promedio menor para este período. (6,6%) que el BCV (7,3%).

[3] Ver Iyer y Rodríguez (2021) para una discusión de las causas y precedentes de la entrada de Venezuela en hiperinflación.

[4] El término “Curva de Laffer” se ganó una mala reputación en los últimos años debido a su asociación con la economía del lado de la oferta. Sin embargo, pocos economistas discuten que las curvas de Laffer existen para todos los impuestos; el debate sustantivo es si el segmento de pendiente negativa de la curva es relevante para la mayoría de los impuestos. En el caso del impuesto inflacionario, hay pocas dudas de que las hiperinflaciones en toda regla corresponden al segmento de pendiente negativa de la curva de Laffer del impuesto inflacionario.

¿Qué hacer con el gobierno interino?

Proponemos sustituir al gobierno interino por una Junta de Transición Política formada por una representación plural de las fuerzas políticas del país y la sociedad civil, incluido el oficialismo. Su función no será la de pretender ergirse como un Poder Ejecutivo alterno, sino la de atender la defensa de activos y la representación diplomática de Venezuela en los países que no tienen relaciones con el gobierno de Maduro.

El 4 de enero de 2022 llegará a su fin el período de un año por el cual la Asamblea Nacional electa en 2015 (AN2015) delegó a la Comisión Delegada las funciones del Poder Legislativo.  Como resultado de ello, también llegará a su fin la autoridad del gobierno interino encabezado por el presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, para asumir las competencias de la Presidencia de la República.  Frente a esta situación, tanto la comunidad internacional como las fuerzas democráticas venezolanas deben plantearse cuál debe ser el próximo paso a dar para ayudar a Venezuela a retomar la ruta hacia la democracia y atender su grave crisis económica y humanitaria.

Que el fin del gobierno interino se deriva del texto del Estatuto Que Rige la Transición a la Democracia aprobado por la AN2015 el 26 de diciembre de 2020 es claro.  El articulo 12 del estatuto especifica sin ambigüedades que:

“la continuidad constitucional del Poder Legislativo Nacional será ejercida por la Asamblea Nacional electa el 6 de diciembre de 2015 … hasta que se realicen elecciones presidenciales y parlamentarias libres, justas y verificables en el año 2021, ocurra un hecho político sobrevenido y excepcional en 2021, o hasta por un período parlamentario anual adicional a partir del 5 de enero de 2021.” (énfasis añadido)[1]

mientras que el artículo 15 del mismo estatuto explícitamente afirma que el presidente de la AN ejercerá sus funciones “bajo los lapsos y circunstancias determinadas en el artículo 12 del presente Estatuto.”

Sin embargo, esta no es una discusión meramente jurídica. La realidad política es que existen serios cuestionamientos a la utilidad de la figura del gobierno interino en la estrategia actual y futura de las fuerzas democráticas venezolanas.  Si el problema fuese solamente jurídico, no debería haber problema solucionándolo con otra extensión temporal.  Claro está que existen cuestionamientos a la autoridad de la AN2015 para hacer esto, pero no son distintos de los que se le hicieron a la primera extensión aprobada a fines de 2020 – y que no fue un impedimento a su reconocimiento por Estados Unidos y otros países clave.[2]

Además de su efecto sobre la dinámica política, la decisión de qué hacer con el gobierno interino puede tener implicaciones económicas y financieras significativas.  Una transición mal manejada podría poner en aún mayor riesgo a miles de millones de dólares en activos venezolanos en el exterior, y generar un vacío en las relaciones internacionales con los países que hoy reconocen al gobierno interino. No es casualidad que las fuerzas políticas que respaldan a Juan Guaidó hayan resaltado precisamente estos riesgos en su argumento a favor de mantener el reconocimiento internacional.[3]

El problema de fondo es que cada día queda más claro que el grupo que promueve la continuidad del gobierno interino parece carecer de apoyo político para lograr una extensión en el seno de la Asamblea, o un apoyo a la continuidad de la figura del gobierno interino fuera de ella.  Algunos de los principales dirigentes de los partidos que integran la Plataforma Unitaria ya han expresado públicamente su rechazo a la extensión,[4] mientras que la aprobación de Juan Guaidó en estudios de opinión ha caído a niveles que no son estadísticamente distintos de los de Nicolás Maduro.[5] Es llamativo que el comunicado publicado por varios partidos políticos opositores apoyando la continuidad del gobierno interino el 11 de noviembre contó con el apoyo de partidos que apenas representan el 18% de los escaños de la oposición en la AN2015.

Frente a esta falta de apoyo político interno para la extensión de su mandato, sería un error que Estados Unidos decidiese extender el reconocimiento a Juan Guaidó aún en ausencia de su ratificación por la AN2015.[6] Las decisiones de reconocimiento no pueden estar desligadas de un diagnóstico de la realidad política de los países en cuestión. Continuar avalando la figura del gobierno interino liderizado por una facción cada vez más aislada de la oposición no hace más que impedir el relevo necesario para redinamizar el planteamiento opositor, al tiempo que envía una señal muy negativa sobre el poco peso que la legitimidad de origen puede tener en estas decisiones.

Las dificultades políticas para lograr apoyo a la renovación del mandato del gobierno interino parecieran ser la razón principal por la que algunos de los expertos jurídicos cercanos a Guaidó han comenzado a argumentar que la AN2015 no tiene la facultad de limitar la duración en el tiempo del gobierno interino.[7] El mismo Guaidó ha resaltado la decisión de mantenerse en su cargo hasta que se realicen elecciones libres[8] con base a la lectura directa del artículo 233, que reza:

“Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional”.[9]

Evidentemente, la discusión jurídica da pie a diversas posturas que pueden parecer razonables en términos de si el artículo 233 da o no pie a una extensión indefinida. Pero centrarse en el debate jurídico nos llevaría a perdernos en el bosque por fijarnos demasiado en los árboles. En un contexto como el venezolano, donde no hay un árbitro aceptado para dirimir preguntas de interpretación constitucional, la interpretación de la Carta Magna pasa a ser un elemento más de la retórica usada por las partes para justificar sus actuaciones. Siempre habrá interpretaciones jurídicas razonables para ajustar casi cualquier conducta a alguna lectura del texto constitucional; la pregunta que debemos hacernos es más bien cuáles de ellas llevan a sustentar estrategias políticas que pueden ayudar a conducirnos a los objetivos buscados, y en particular al restablecimiento de la democracia en Venezuela.

En este artículo, formulo una propuesta diseñada para abordar los problemas que surgen como resultado de esta coyuntura y ayudar a encausar al país por la ruta de una transición al restablecimiento de la democracia.  Esta propuesta busca generar una instancia que pueda hacerse cargo del manejo de activos y relaciones internacionales que actualmente están a cargo del gobierno interino y que al mismo tiempo cuente con la legitimidad de un apoyo amplio, representativo y plural de la sociedad venezolana.

LA PROPUESTA DE JUNTA DE TRANSICIÓN

La propuesta consiste en que la Asamblea Nacional electa en el año 2015 nombre una Junta de Transición Política cuya competencia sea llevar adelante las funciones de la presidencia de la República en los ámbitos relevantes de las relaciones económicas, financieras y diplomáticas e Venezuela en los países que actualmente reconocen al gobierno interino.  La composición de esta junta debe representar no solamente a los factores que hoy representan al sector de la oposición agrupado en la Plataforma Unitaria.  Debe además contar con integrantes que representen a las fuerzas políticas que respaldan al gobierno de Nicolás Maduro, las agrupaciones políticas que no forman parte de ninguno de los dos bloques, y a otros factores de la sociedad civil.

Es indiscutible que hoy una amplia mayoría de los venezolanos no se siente representada por ninguna de las coaliciones políticas que se disputan el poder.  De allí que la Junta de Transición Política debe estar integrada no solo por legisladores de la AN2015 sino también por representantes de la sociedad civil.  Estos representantes idealmente emanarían de sectores con amplia legitimidad ante la opinión pública, tales como la iglesia y el empresariado.  Recomendamos asimismo que esta junta opere de forma colegiada y tenga una presidencia rotativa, de manera de dejar claro que no se está creando un espacio para concentrar poder en ningún individuo.

Los legisladores de la AN2015 que formen parte de la Junta de Transición Política no deben provenir solo de los partidos que forman parte de la Plataforma Unitaria. Si bien las elecciones de 2015 le propinaron una victoria muy significativa a la coalición opositora, esta se ha visto mermada por una serie de divisiones que han llevado a que la Plataforma Unitaria ya no cuente con una mayoría calificada de los diputados principales.  Los resultados de las elecciones regionales del 21 de noviembre también nos proporcionarán una indicación del apoyo relativo con el que pueden contar diversos grupos entre los votantes.  En todo caso, el objetivo debe ser lograr una verdadera representación plural de la diversidad política de Venezuela, y no el control de un grupo o sector político.


Las funciones del gobierno interino deben ser traspasadas a un cuerpo plural que represente la diversidad política de la sociedad venezolana.  


Tal vez lo más importante es entender qué es lo que la Junta de Transición Política no buscaría ser.  No buscaría ser un gobierno ni ejercer la presidencia de la República.  Es una instancia que nace del reconocimiento de un hecho real, que es que el actual gobierno con control de facto del territorio nacional no cuenta con el reconocimiento de importantes actores internos e internacionales, y que es necesaria una entidad que asuma la conducción de los asuntos del país ante aquellos actores que no reconozcan el mandato de Nicolás Maduro. Por lo tanto, la Junta de Transición Política quedaría a cargo de las funciones del Poder Ejecutivo de las cuales el gobierno interino se ha encargado hasta el día de hoy. Entre estas, las más relevantes son la representación diplomática de Venezuela frente a los países que no reconocen formalmente al gobierno de Nicolás Maduro y la gerencia de activos y pasivos en las jurisdicciones de esos países.

Más allá de estas funciones, el principal objetivo de la Junta de Transición Política debe ser el de coadyuvar al restablecimiento del orden constitucional mediante la reunificación de las facultades legales internacionales del gobierno de Venezuela a partir de la próxima elección presidencial democrática que se haga en el país.  En ese sentido, la Junta de Transición Política tendría un punto final a su razón de ser si en Venezuela se llegan a llevar a cabo elecciones presidenciales que cumplan con estándares internacionales de transparencia y competitividad.  Esto podría ocurrir en 2024 o antes, si ello resultase de un acuerdo político o de una iniciativa constitucional tal como el referéndum revocatorio.

La constitución plural de una Junta de Transición Política representativa de la diversidad política de la sociedad venezolana abriría la posibilidad de crear una instancia efectiva para la búsqueda de acuerdos que permitan atender los problemas de los venezolanos y buscar la reinserción de Venezuela en el sistema económico internacional.  La experiencia, hasta ahora fallida, del diálogo entre la Plataforma Unitaria y el Gobierno de Nicolás Maduro en Ciudad de México sugiere que es necesario un proceso más amplio e incluyente de negociación política del cual todos los venezolanos, y no sólo los sectores políticos allí representados, se puedan sentir dueños.

IMPLICACIONES INTERNACIONALES DE UN NUEVO ESQUEMA

Hasta ahora, los países que reconocen al gobierno interino lo hacen como extensión de su reconocimiento a la Asamblea Nacional de 2015 como la última institución venezolana electa en elecciones que cumplen con los estándares internacionales.  El nombramiento de una Junta de Transición Política les permitiría a estos países continuar cumpliendo con este principio, al reconocer a una institución cuya legitimidad emana de esa instancia legislativa.  Al mismo tiempo, sin embargo, ofrece una solución al dilema más amplio planteado por la resistencia de muchos actores internacionales a continuar reconociendo como gobierno a representantes de una fuerza política cuyo apoyo político en Venezuela cada día se ve más mermado. La Junta de Transición Política, a diferencia del gobierno interino, contaría con una representación amplia y plural de la sociedad venezolana, y no buscaría inclinar la balanza a favor o en contra de ningún grupo político determinado.

La Junta de Transición Política generaría un espacio necesario de coordinación de esfuerzos para atender los problemas de la economía venezolana que se han visto obstaculizados por la división del poder del Estado.  Hoy en día, las facultades del Estado venezolano se encuentran separadas entre las del gobierno que tiene el control de facto del territorio y el que detenta la autoridad para representar legalmente al Estado venezolano en los países que lo reconocen.  Esa división ha contribuido a disminuir la capacidad del Estado para llevar a cabo algunas de sus funciones básicas tales como la movilización de recursos para atender la crisis humanitaria y la negociación con los acreedores necesaria para evitar la pérdida de activos externos.


A diferencia del gobierno interino, la Junta de Transición Política no buscaría inclinar la balanza a favor o en contra de ningún grupo político determinado


Consideremos por ejemplo el caso de los activos.  En este momento hay procesos legales adelantados en Estados Unidos que buscarían el embargo o ejecución de garantías de acciones de las compañías holding a través de las cuales Petróleos de Venezuela controla CITGO.  La suma de las acreencias que implican un riesgo inmediato de pérdida de este activo (el laudo de ConocoPhillips en la Cámara Internacional de Comercio, el laudo a favor de Crystallex en el CIADI, y la garantía sobre los bonos PDVSA20) suman $4.4 millardos, un monto cuyo pago Venezuela podría fácilmente renegociar a través de un acuerdo de pago respaldado por flujos de ingresos petroleros futuros.  La razón por la cual el gobierno interino no está en capacidad de hacer esto es porque no controla la generación de esos ingresos futuros.  Una Junta de Transición Política podría, en cambio, suscribir un acuerdo de pago válido legalmente y aceptado por el gobierno de Maduro que permitiría salvar a CITGO de caer en manos de los acreedores.

El reconocimiento de una Junta de Transición Política le permite a Estados Unidos comenzar a buscar una salida al dilema actual al que se enfrenta, que es cómo conjugar su decisión de no reconocer la presidencia de Maduro para el período constitucional que comenzó en 2019 sin continuar reconociendo a un líder político cuyo capital y representatividad se ha mermado y que nunca fue electo para ese cargo.  Estados Unidos solo tiene que reafirmar el principio de que reconoce a las decisiones de la AN2015 para hacer valer su reconocimiento de la Junta de Transición Política y así transferirle el derecho de representación legal y diplomática del Estado venezolano. En ausencia de una posición clara en este sentido, en cambio, se corre el riesgo de que la ambigüedad de una posición diplomática relativa al reconocimiento del gobierno interino a partir del 5 de enero dé pie a que las cortes estadounidenses comiencen a formular sus propias interpretaciones en materia de representación legal y acreditación diplomática.

¿Y MADURO QUÉ?

Nuestra propuesta de que la AN2015 nombre a una Junta de Transición Política no depende del apoyo del gobierno de Nicolás Maduro a esta iniciativa. De hecho, es altamente probable que Maduro rechace esta opción, al menos inicialmente.  Bajo el esquema propuesto (tres legisladores de la AN2015 y dos representantes de la sociedad civil), correspondería al Partido Socialista Unido de Venezuela uno de cinco puestos en la Junta de Transición Política.  Por tanto, esta junta podría funcionar perfectamente aun en ausencia de ese miembro – además de que sus estatutos de funcionamiento deberían permitir la designación de suplentes que cubran las ausencias de un miembro principal. 

Sin embargo, el nombramiento de una junta plural – en la cual la Plataforma Unitaria también posiblemente tendría sólo un miembro[10] – permitiría hacer un llamado claro al gobierno de Maduro a participar en un esfuerzo para resolver problemas concretos e importantes del país de forma cooperativa. Si bien Maduro puede resistirse a la idea de conferirle legitimidad a una instancia de gobierno que no emane de su presidencia, este riesgo se vería aminorado por el hecho de que la Junta de Transición Política no pretendería conformarse como un gobierno alterno, sino que simplemente buscaría resolver el problema de cumplir con las funciones de gobierno en los casos en el gobierno de Maduro no puede hacerlo.  La Junta de Transición Política ofrece además un atractivo para Maduro, que es restablecer su influencia – si bien solo parcial – sobre decisiones que en este momento están totalmente bajo control de sus adversarios.  Además, la Junta de Transición Política permite crear una hoja de ruta para resolver el problema de desmembramiento de las facultades del Estado venezolano a partir de la elección de un nuevo presidente mediante elecciones reconocidas por la comunidad internacional, que muy probablemente podrían ser en el año 2024.

Si hay algo que debe quedar claro a estas alturas de la evolución de nuestra crisis política es que el intento llevado a cabo por la oposición venezolana y parte de la comunidad internacional por generar un cambio de gobierno mediante la presión externa no fue exitoso.  Eso no quiere decir que debemos dejar de lado el objetivo de restablecer el funcionamiento de las instituciones democráticas. Sí quiere decir que debemos entender que una transición política en Venezuela no va a ocurrir a menos que contemple la creación de espacios de convivencia entre los grupos que hoy se enfrentan.  La oposición venezolana tiene la oportunidad de dar un paso en esa dirección y de poner fin a una experiencia que en este momento no contribuye a solucionar la crisis.  Ha llegado la hora de poner los pies sobre la tierra.


NOTAS

[1] Estatuto que Rige la Transición a la Democracia para Restablecer la Vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Asamblea Nacional electa en 2015, 26 de diciembre de 2020.

[2] EE.UU. respalda a Guaidó y desconoce a nueva Asamblea Nacional. Deustche Welle, 4 de enero de 2021.

[3] El coordinador nacional del partido Voluntad Popular (VP), Leopoldo López, sostuvo que la legitimidad y el reconocimiento otorgado por alrededor de 60 países al gobierno interino ha generado gran impacto en el manejo de los activos en el exterior. “Implicó incluso casos que reconocieran la legitimidad de Guaidó en temas judiciales en las cortes de Inglaterra, del Reino Unido, de Estados Unidos y eso ha tenido un tremendo impacto”, indicó. Ver Leopoldo López: Guaidó como presidente interino es la legalidad de la constitucionalidad, El Estímulo, 19 de octubre de 2021 y César Miguel Rondón entrevista a Leopoldo López, Leopoldo López, 18 de octubre de 2021 .

[4] Entre los dirigentes de oposición que han cuestionado públicamente una posible extensión del gobierno interino destacan el excandidato presidencial, Henrique Capriles Radonski, y el comisionado presidencial para las Relaciones Exteriores designado por Guaidó, Julio Borges. Capriles aseguró que el gobierno interino de Juan Guaidó, “murió el 30 de abril del 2019”, por lo que no respaldará una extensión del mandato en el 2022. “Yo no voy a levantar la mano para estar de acuerdo con lo que no le sirva al pueblo venezolano,” dijo. Ver Henrique Capriles: El interinato se murió en 2019, El Impulso, 20 de octubre de 2021. Borges señaló que la figura del gobierno interino “no es un fin en sí mismo”, sino un medio para lograr el cambio en el país. “El dilema no es si renovar o no [al gobierno interino], es cómo relanzar, rediseñar el foco. Este camino en el que estamos no es,” aseveró. Ver Canciller opositor venezolano: la continuidad del gobierno de Guaidó “está en discusión”, Voz de América, 12 de octubre de 2021.

[5] De acuerdo con la Encuesta Nacional Omnibus de Datanálisis hecha durante el mes de octubre de 2021, el 16,4% de los venezolanos tiene una opinión positiva de la gestión de Guaidó, mientras que el 14,7% tiene una opinión positiva de la gestión de Maduro. La diferencia de 1,7 puntos porcentuales entre ellas es menor al margen de error de la encuesta, ±3,5%.

[6] Algunos actores han interpretado las palabras recientes del Secretario Adjunto del Departamento de Estado Brian Nichols en su comparecencia reciente ante un Subcomité de Asuntos Exteriores del Congreso como un anuncio de esta decisión, aunque leída en contexto la declaración admite múltiples interpretaciones. Ver: Subsecretario de Estado para asuntos occidentales dice que EEUU seguirá reconociendo a Guaidó. Runrunes, 16 de noviembre de 2021.

[7] El exprocurador especial designado por Guaidó, José Ignacio Hernández aseguró que el mandato del presidente interino podría durar legalmente “hasta que haya elecciones libres y transparentes”, justificando una prórroga de dicho período más allá del 4 de enero de 2022. “El mandato del presidente interino no es como una leche pasteurizada, que tiene fecha de vencimiento (…) El artículo 233 de la Constitución es muy claro: El presidente de la Asamblea Nacional es presidente encargado hasta que haya libres y elecciones transparentes,” sentenció. Ver Hernández: “Con o sin gobierno interino, Maduro no es presidente legítimo”, Politiks, 5 de octubre de 2021.

[8] Guaidó ratificó que no va abandonar a los venezolanos en la lucha y continuará hasta lograr elecciones presidenciales libres. Centro de Comunicación Nacional, 10 de noviembre de 2021.

[9] Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con la Enmienda N°1 de fecha 15 de febrero de 2009. Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.908. 19 de febrero de 2009.

[10] Una pregunta clave sería cómo se asignarían los legisladores miembros no oficialistas entre los grupos políticos.  De acuerdo con nuestra estimación, 86 de los 167 diputados principales electos en 2015 pertenecen a partidos de la Plataforma Unitaria, 53 al Gran Polo Patriótico, y 28 a otras agrupaciones políticas.  Una aplicación simple de la regla D’Hondt llevaría a la PU a tener dos de tres puestos y al GPP a tener uno.  Sin embargo, esto no impide que se llegue a un acuerdo para garantizar una representación más plural en que un puesto sea asignado a los partidos minoritarios. El número de representantes políticos podría tambi’en aumentarse a cinco, en cuyo caso la representaci’on proporcional aseguraría que los partidos minoritarios podrían contar con uno de ellos.  Otra posibilidad es reajustar la representación de grupos opositores de acuerdo con los totales de votos obtenidos en las elecciones regionales del 21 de noviembre.  Más que la aplicación de una regla de asignación, la Junta de Transición Política debe buscar tener una conformación plural que le asegure contar con el apoyo de un grupo suficientemente amplio de sectores tanto políticos como de la sociedad civil.  La regla de asignación debe pensarse con este objetivo en mente.

What should be done with Venezuela’s interim government?

Venezuela’s interim government should be replaced with a Political Transition Board that represents the plurality of the country’s political forces and civil society, including chavismo. Its function should not be to pretend to establish itself as an alternate presidency, but to attend to the defense of assets and the diplomatic representation of Venezuela in countries that do not have relations with the Maduro government.

On January 4, 2022, the one-year period for which the National Assembly elected in 2015 (2015AN) delegated the functions of the Legislature to the Delegated Commission will come to an end. As a result, the authority of the interim government headed by the president of the National Assembly, Juan Guaidó, to assume the powers of the Presidency of the Republic will also come to an end. Faced with this situation, both the international community and Venezuela’s democratic forces must consider what should be the next step to help Venezuela resume the path to democracy and address its serious economic and humanitarian crisis.  

That the end of the interim government will occur in less than two months is clear from the text of the Statute Governing the Transition to Democracy approved by the 2015AN on December 26, 2020. Article 12 of the statute specifies without ambiguity that: 

“The constitutional continuity of the National Legislative Power will be exercised by the National Assembly elected on December 6, 2015… until free, fair and verifiable presidential and parliamentary elections are held in 2021 , an exceptional and unexpected political event occurs in 2021 , or up to an additional annual parliamentary term from January 5, 2021. ” (emphasis added) [1]

while article 15 of the same statute explicitly states that the President of the National Assembly will exercise his functions “under the periods and circumstances determined in article 12 of this statute.”

However, this is much more than merely a legal discussion. The political reality is that there are serious questions about the usefulness of the figure of the interim government for the current and future strategy of the Venezuelan democratic forces. If the problem were only legal, there should be no problem solving it with another temporary extension. Of course, there are questions about the authority of the 2015AN to do this, but they are not different from those that were made to the first extension approved at the end of 2020 – which were not an impediment to its recognition by the United States and other key countries. [2]  

In addition to its effect on political dynamics, the decision of what to do with the interim government can have significant economic and financial implications. A poorly managed transition could put billions of dollars in Venezuelan assets abroad at even greater risk, and create a vacuum in international relations with the countries that today recognize the interim government. It is no coincidence that the political forces that back Juan Guaidó have highlighted precisely these risks in their argument in favor of maintaining international recognition for the interim government. [3] 

The underlying problem is that it is becoming clearer every day that the group that promotes the continuity of the interim government seems to lack political support to achieve either a vote in favor of an extension within the Assembly, or political support for the continuity of the figure of the interim government outside of it. Some of the main leaders of the parties that make up the Unitary Platform have already publicly expressed their rejection to an extension, [4] while the approval of Juan Guaidó in opinion studies has fallen to levels that are not statistically different from those of Nicolás Maduro.[5] It is striking that the statement published by several opposition political parties supporting the continuation of the interim government on November 11 had the support of parties that represent only 18% of opposition seats in the 2015AN.  

Given this lack of domestic political support for the renewal of Guaidó’s mandate, it would be a serious mistake for the United States to extend his recognition as interim president in the absence of its ratification by the 2015AN.[6] Recognition decisions cannot be disassociated from a diagnosis of the political reality of the country in question. To continue endorsing the figure of an interim government led by an increasingly isolated faction of the opposition does nothing more than impede a much-needed renewal of the opposition leadership, while at the same time sending the very negative signal that legitimacy of origin considerations have little weight in these decisions.

The political difficulties in gaining support for the renewal of the interim government’s mandate seem to be the main reason why some legal experts close to Guaidó have begun to argue that the 2015AN does not have the power to limit the duration of the interim government. [7] Guaidó himself has highlighted the decision to remain in office until free elections are held [8] as premised on the direct reading of Article 233, which reads:

“While the new President or the new President is elected and takes office, the President of the National Assembly will be in charge of the Presidency of the Republic.” [9]

Obviously, interpretation of this article can give rise to various positions that may seem reasonable in terms of whether or not an indefinite extension could be justified. But getting trapped in the legal debate would be losing the forest for the trees. In the current Venezuelan context, where there is no accepted arbiter to resolve questions of constitutional interpretation, the reading of the country’s Charter becomes just one more rhetorical element used by parties to justify their actions. There will always be reasonable legal interpretations to justify almost any action as consistent with some reading of the constitutional text. Rather, the question we must ask ourselves is which of these interpretations allow us to pursue political strategies that can help bring us closer to the objectives sought, and in particular to the reestablishment of democracy in Venezuela.

In this article, I formulate a proposal designed to address the problems that arise as a result of this situation in a way that helps direct the opposition’s effort towards putting the country on the path to the restoration of democracy. This proposal seeks to create an instance that can take charge of the management of assets and international relations that are currently in charge of the interim government and that has the legitimacy of broad, representative and plural support from Venezuelan society. 

THE TRANSITION BOARD PROPOSAL

The proposal consists in the appointment by the National Assembly elected in 2015 of a Political Transition Board tasked with carrying out the functions of the presidency in the relevant economic, financial and diplomatic areas involving countries that currently recognize the interim government. The composition of this board should represent not only the factors that are today grouped under the Unitary Platform coalition. It must also include representatives from the political forces that support the government of Nicolás Maduro, political groups that are not part of either of these two blocs, and civil society.  

It is indisputable that the vast majority of Venezuelans do not feel represented by any of the political coalitions currently vying for power. That’s why the members of the Political Transition Board must not just be legislators of the 2015AN, but must also include representatives from broader civil society. These civil society representatives would ideally come from sectors with broad legitimacy in public opinion, such as the church and business organizations. We also recommend that this board take decisions by majority vote and have a rotating presidency, in order to make it clear that no space is being created to concentrate power on any individual.   

The AN2015 legislators that form part of the Political Transition Board must not come just from the parties that form part of the Unitary Platform. Recall that, although the 2015 elections gave the opposition coalition a very significant victory, its share of seats has fallen as a result of divisions and defections, leading the Unitary Platform to have at best a razor-thin majority in the legislature. The results of the regional elections of November 21 will provide us with an indication of the relative support that different groups can count on among the voters. In any case, the objective must be to achieve a genuinely plural representation of Venezuela’s political diversity, and not just the control of a political group.


The interim government should be replaced with a board that truly represents the political diversity of today’s Venezuela. 


Perhaps the most important thing is to understand what the Political Transition Board would not seek to be. It would not seek to be a government or exercise the presidency of the Republic. It is an instance that arises from the recognition of a fact, which is that the current government with de facto control of the national territory does not have the recognition of important internal and international actors, and that an entity is necessary to assume the conduct of the country’s affairs before those actors who do not recognize the government of Nicolás Maduro. Therefore, the Political Transition Board would be in charge of the functions of the Executive Branch of which the interim government has been in charge until today. Among these, the most relevant are the diplomatic representation of Venezuela vis-à-vis countries that do not formally recognize the government of Nicolás Maduro and the management of assets and liabilities in the jurisdictions of those countries.  

Beyond these functions, the main objective of the Political Transition Board should be to contribute to the reestablishment of the constitutional order through the reunification of the international legal powers of the Venezuelan government as of the next truly democratic presidential election held in the country. In this sense, the Political Transition Board would have an end to its raison d’être if presidential elections are held in Venezuela that comply with international standards of transparency and competitiveness. This could happen in 2024 or earlier, if it resulted from a political agreement or a constitutional initiative such as the recall referendum.  

The plural constitution of a Political Transition Board in which Venezuelans would be represented by a truly plural cross-section of political groups and civil society organizations would open the door to the creation of an effective instance for the search for agreements to address the urgent problems of Venezuelans and seek the country’s reinsertion into the global economy. The experience, so far unsuccessful, of negotiations between the Unitary Platform and the Government of Nicolás Maduro in Mexico City suggests that a more inclusive process of political negotiation may be necessary for Venezuelans to feel and be truly represented.

INTERNATIONAL IMPLICATIONS OF A NEW SCHEME

Until now, the countries that recognize the interim government do so as an extension of their recognition of the 2015 National Assembly as the last Venezuelan institution elected through free and fair elections. The appointment of a Political Transition Board would allow them to continue honoring this principle by recognizing an institution whose legitimacy emanates from that legislative body. At the same time, however, it offers a solution to the broader dilemma posed by the reluctance of an increasing number of international actors to extend recognition as a government to a political force whose political support in Venezuela is clearly on the ebb. Unlike the interim government, the Political Transition Board would be formed by a broad and plural representation of Venezuelan society and would not seek to tip the balance in favor or against any political group.


The Political Transition Board would make possible the coordination of efforts to address some problems of the Venezuelan economy that the division of state power has impeded. Today, the powers of the Venezuelan State are divided between those of the government that has de facto control of the territory and the one that has the authority to legally represent Venezuela in the countries that recognize it. This division has contributed to diminishing the capacity of the state to carry out some of its basic functions, such as the mobilization of resources to attend to the humanitarian crisis and the negotiation with creditors necessary to avoid the loss of foreign assets.


Unlike the interim government, the Political Transition Board would not seek to tip the balance in favor or against any particular political group


Consider, for example, the case of the nation’s assets abroad. At this time, there are legal procedures in the United States that seek the attachment or foreclosure of shares of the holding companies through which Petróleos de Venezuela controls CITGO. The sum of the claims that imply an immediate risk of loss of CITGO (ConocoPhillips’ award at the International Chamber of Commerce, the award in favor of Crystallex at ICSID, and the collateral on the PDVSA20 bonds) sum $ 4.4 billion, an amount that Venezuela could easily renegotiate through a payment agreement backed by future oil revenue streams. The interim government is unable to do this because it does not control the generation of that future revenue. A Political Transition Board could sign a legally valid payment agreement in coordination with the Maduro government that would save CITGO from falling into the hands of creditors.

The recognition of a Political Transition Board would also allow the United States to start looking for a way out of the current dilemma it faces, which is how to maintain its decision not to recognize Maduro’s presidency for the constitutional period that began in 2019 without continuing to recognize an unelected leader whose political capital and representativeness has fallen dramatically. The United States only has to reaffirm the principle that it recognizes the decisions of the 2015AN to assert its recognition of the Political Transition Board and thus transfer the right to legal and diplomatic representation of the Venezuelan State to the Board. In the absence of such a decision, there is a risk that the ambiguity of a diplomatic position regarding the recognition of the interim government as of January 5 will lead US courts to begin to formulate their own interpretations in matters of legal representation and diplomatic accreditation.

WHAT ABOUT MADURO?

The proposal for the 2015AN to appoint a Political Transition Board does not depend on the support of the government of Nicolás Maduro for this initiative. In fact, Maduro is highly likely to reject this option, at least initially. Under the proposed scheme (three 2015AN legislators plus two representatives of civil society), the United Socialist Party of Venezuela would have one of five seats on the Political Transition Board. Therefore, this board could function perfectly even in the absence of that member – in addition to the fact that its operating bylaws should allow the appointment of alternates to cover the absences of a principal member.   

However, the appointment of a plural board – in which the Unitary Platform would also possibly have only one member [10] – would make it possible to openly invite the Maduro government to participate in an effort to solve concrete and important problems of the country in a cooperative way. Although Maduro may resist the idea of ​​conferring legitimacy on a government instance that does not emanate from his presidency, this risk would be lessened by the fact that the Political Transition Board would not pretend to be an alternate government, but rather an instance to address the problem of carrying out government functions in cases where the Maduro government cannot. The Political Transition Board also offers something attractive to the Maduro government, which is the chance to regain influence – albeit only partial – over decisions that are currently fully under the control of its adversaries. In addition, the Political Transition Board allows the creation of a roadmap to solve the problem of dismemberment of the faculties of the Venezuelan State through the election of a new president in elections recognized by the international community, which will most likely take place in the year 2024.

If there is something that should be clear at this point in the evolution of Venezuela’s political crisis, it is that the attempt of the Venezuelan opposition and part of the international community to spark regime change through external pressure failed. This is not to say that we should set aside the goal of restoring the functioning of the country’s democratic institutions. It does mean that we should understand that a political transition in Venezuela will not occur unless it contemplates the creation of spaces for coexistence between the country’s dueling political factions. Venezuela’s opposition has the opportunity to take a step in that direction and to put an end to an experience that can no longer credibly claim to contribute to solving the country’s crisis. It is time to act with common sense and put our feet on the ground  


NOTES

[1]Estatuto que Rige la Transición a la Democracia para Restablecer la Vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela [Statute that Governs the Transition to Democracy to Restore the Validity of the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela] , National Assembly elected in 2015, December 26, 2020.

[2]EE.UU. respalda a Guaidó y desconoce a nueva Asamblea Nacional. [US supports Guadó, ignores new National Assembly] . Deustche Welle, January 4, 2021.

[3] The national coordinator of the Popular Will (Voluntad Popular, VP) party, Leopoldo López, argued that the legitimacy and recognition granted by around 60 countries to the interim government has had a great impact on the management of assets abroad. “It even involved cases that recognized the legitimacy of Guaidó in judicial matters in the courts of England, the United Kingdom, the United States and that has had a tremendous impact,” he said. See Leopoldo López: Guaidó como presidente interino es la legalidad de la constitucionalidad. [Guaidó as interim president is the legality of constitutionality] , El Estímulo, October 19, 2021 and César Miguel Rondón interviews Leopoldo López , Leopoldo López, October 18, 2021.

[4] Among the opposition leaders who have publicly questioned a possible extension of the interim government, former presidential candidate Henrique Capriles Radonski and the presidential commissioner for Foreign Relations appointed by Guaidó, Julio Borges, stand out. Capriles assured that the interim government of Juan Guaidó, “died on April 30, 2019”, so that he will not support an extension of the mandate in 2022. “I am not going to raise my hand to agree with something that does not serve the Venezuelan people, “he said. See Henrique Capriles: El interinato se murió en 2019 [The interim government died in 2019] , El Impulso, October 20, 2021. Borges pointed out that the figure of the interim government “is not an end in itself”, but a means to achieve change in the country. “The dilemma is not whether or not to renew [the interim government], it is how to relaunch, redesign the focus. This path we are on is not the one,” he said. See Canciller opositor venezolano: la continuidad del gobierno de Guaidó “está en discusión” [Venezuelan opposition Foreign Minister: the continuity of the Guaidó government “is under discussion”], Voice of America, October 12, 2021.

[5] According to an October survey by the Datanálsiis polling company, 16.4% of Venezuelans view Guaidó’s performance positively, while 14.7% view Maduro’s performance positively. The difference between these two, 1.7 percentage points, is less than the survey’s margin of error of ±3,5%.

[6] Some have interpreted recent testimony given by Assistant Secretary of State Brian Nichols before a House Foreign Affairs Subcommittee as the announcement of such a decision, though a contextualized reading of the statement leaves clear that it is subject to many possible interpretations. See Subsecretario de Estado para asuntos occidentales dice que EEUU seguirá reconociendo a Guaidó. [US will continue to recognize Guaidó: Assistant Secretary of State] Runrunes, November 16, 2021.

[7] The former special attorney appointed by Guaidó, José Ignacio Hernández assured that the interim president’s term could legally last “until there are free and transparent elections,” justifying an extension of said period beyond January 4, 2022. ” The interim president’s mandate is not like pasteurized milk, which has an expiration date (…) Article 233 of the Constitution is very clear: The president of the National Assembly is president in charge until there are free and transparent elections, “he stated. See Hernández: “Con o sin gobierno interino, Maduro no es presidente legítimo” [“With or without an interim government, Maduro is not a legitimate president”], Politiks, October 5, 2021.

[8] Guaidó ratificó que no va abandonar a los venezolanos en la lucha y continuará hasta lograr elecciones presidenciales libres [Guaidó ratified that he will not abandon Venezuelans in the fight and will continue until achieving free presidential elections]. Centro de Comunicación Nacional, November 10, 2021.

[9] Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela with the Amendment N°1, dated February 15, 2009. Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5908. February 19, 2009. 

[10] A key question would be how the two non-government legislator members of the board would be allocated among opposition political groups. According to our estimate, 86 of the 167 principal legislators elected in 2015 belong to parties of the Unitary Platform (PU), 53 to the pro-Maduro Great Patriotic Pole (GPP), and 28 to other political groups. A simple application of the D’Hondt rule would lead the PU to have two of three legislator seats in the Political Transition Board, and the GPP to have one. However, this does not prevent an agreement from being reached to guarantee a more plural representation so that one position is assigned to minority parties. The number of political representatives could also be increased to five, in which case minority parties would have one of them as a result of proportional representation. Another possibility is to readjust the representation of opposition groups according to the total votes obtained in the regional elections of November 21. More than reflect the application of a mechanical allocation rule, the Political Transition Board should seek to have a plural composition that ensures it counts with the support of a sufficiently broad group of political sectors, as well as civil society. The allocation rule should be thought of with this goal in mind.      

¿Se ha debilitado la defensa de activos durante el gobierno interino?

Evidencia de la Corte Distrital de DC
Francisco Rodríguez[1]

Este trabajo analiza los tiempos de respuesta y la frecuencia de emisión de certificados de no comparecencia en 23 casos de reconocimiento de arbitraje contra Venezuela y países latinoamericanos y desarrollados en la Corte Distrital del Distrito de Columbia.  Encontramos un aumento significativo en los tiempos de respuesta y la frecuencia de no comparecencia de Venezuela entre los períodos 2015-18 y 2019-2021.  Los tiempos de respuesta y frecuencia de no comparecencia en el período más reciente exceden a los observados para otros países latinoamericanos y países desarrollados.  El retraso en el caso Conoco v Venezuela es altamente inusual, siendo el tiempo de comparecencia 3 veces mayor al promedio de Venezuela y 12 veces mayor al promedio de países desarrollados.


El viernes 1° de octubre, el secretario de Corte Distrital del Distrito de Columbia publicó un certificado de no comparecencia en el caso de ConocoPhillips Petrozuata BV et al. vs. República Bolivariana de Venezuela. El certificado es una confirmación por parte del secretario del tribunal de que el demandado – en este caso, Venezuela – no respondió a la citación del tribunal y, por tanto, ha perdido su derecho a responder a la demanda. Técnicamente, esto significa que Conoco ahora es libre de buscar una sentencia que reconozca el laudo, lo que le permitiría buscar embargar activos de Venezuela en cualquier lugar de los Estados Unidos.   

Tal como apuntamos al momento de publicación de esa decisión, la falta de los abogados de la República en presentarse en este caso es en sí motivo suficiente para preocuparse por la celeridad y efectividad con la que se está manejando las disputas legales asociadas con la defensa de los activos venezolanos en el exterior[2]. Dado que la protección de activos es una de las pocas tareas a las que el gobierno reconocido como interino por Estados Unidos[3] y varios otros países se ha avocado, la conducción de juicios que representan posibles obligaciones por aproximadamente 13 millardos de dólares en cortes estadounidenses es y debería ser sujeto de la discusión pública. 

De todos los casos sujetos a arbitraje, la demanda de Conoco es de lejos la mayor. Corresponde a una adjudicación de USD 8.506 millones otorgada por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) por la expropiación de las inversiones petroleras de tres subsidiarias de ConocoPhillips en 2007. La ejecución efectiva de esta adjudicación en los Estados Unidos bien podría disipar los activos restantes del país en el extranjero hoy bajo la responsabilidad del gobierno interino.   

La decisión de no participar, hasta la fecha, en el proceso relativo al reconocimiento del laudo comprensiblemente dio pie a especulaciones sobre las posibles razones de este comportamiento. En respuesta a estas interrogantes, la Procuraduría Especial de la República del gobierno interino emitió un comunicado en el que niega las acusaciones de abandono de procesos judiciales en defensa de los bienes de la nación. En ese comunicado, la oficina alega que sus esfuerzos a la fecha se han centrado en obtener una anulación del laudo por parte del CIADI. La comparecencia ante el tribunal del Distrito de Columbia no estaba justificada, de acuerdo con la oficina del procurador, dado que no había nada sustancial que pudiera argumentarse ante la corte. Dada una suspensión de la ejecución del laudo, argumenta el comunicado:       

“Por tal motivo [la suspensión del laudo mientras se decide sobre su nulidad] y no existiendo, entonces, otras defensas judiciales que oponer ante el Tribunal que conoce sobre el registro del Laudo en los Estados Unidos, no fue necesario presentar defensas o excepciones infundadas, que además habrían implicado nuevos gastos por conceptos de honorarios”[4].

Adicionalmente, el comunicado destaca que esta inacción no necesariamente se mantendrá en el tiempo, sino que puede ser revisada a medida que se obtenga nueva información:

“La República no ha actuado aún, siendo ahora, el momento para revisar y decidir si existen otras defensas o excepciones que oponer (dependiendo del pedido específico recién presentado por la accionante)” (énfasis añadido)[5]. 

En otras palabras, el gobierno interino asegura que no respondió a la citación de la corte porque no tenía nada que argumentar sobre los asuntos que se discutían en el tribunal, pero que a partir de ahora podría (o no) reconsiderar esa decisión como respuesta a los intentos de Conoco por hacer cumplir el laudo.

¿ACUERDO O ESPEJISMO?

Vale la pena mencionar que las declaraciones del gobierno interino, a pesar de ser presentadas como una negación de las acusaciones de abandono de los juicios relacionados con la defensa de los activos de la nación, no entran en la explicación de los motivos de esa inacción sino hasta los dos últimos párrafos del comunicado, dedicando gran parte de su respuesta a la negación de otras informaciones sobre un presunto acuerdo con Conoco, que también había negado en su declaración anterior[6].

La especulación sobre la existencia de un acuerdo de este tipo existe desde hace algún tiempo. Ella cobró especial fuerza en junio de 2020, cuando se filtró un audio del testimonio del exprocurador especial del gobierno interino, José Ignacio Hernández, sobre diversos temas relacionados con la defensa de activos ante la Comisión de Energía y Petróleo de la Asamblea Nacional. En este audio, Hernández describió un “entendimiento” con Conoco en el que la empresa detendría un caso estancado contra PDV en Portugal para centrarse en un caso en curso en un tribunal de Delaware[7].    

El 9 de agosto de 2021, el experto judicial designado por el tribunal de Delaware en el caso Crystallex, Robert Pincus, se refirió a dicho acuerdo en un informe a la corte en el que describía el procedimiento de venta propuesto para las acciones de PDV Holding. Allí el experto escribe que “Venezuela ha indicado que llegó a un acuerdo con ConocoPhillips con respecto al monto pendiente de la sentencia de ConocoPhillips”. La declaración de Pincus alimentó aún más especulaciones sobre la existencia de un posible acuerdo y llevó a que escalaran los pedidos por la opinión pública de una aclaratoria por parte del gobierno interino. Dado que el artículo 150 de la Constitución exige que los contratos de interés público con sociedades no domiciliadas en Venezuela sean aprobados por la Asamblea Nacional, la falta de discusión pública de tal acuerdo podría haber sido esgrimida para alegar su invalidez. En respuesta, la Procuraduría Especial emitió un comunicado el 22 de septiembre, negando la existencia del acuerdo y señalando que cualquier mención al mismo en el informe del experto judicial era errónea.   

Pincus finalmente enmendaría su informe el 1 de octubre para pedir que se omitiera la oración referente al acuerdo. Curiosamente, la enmienda no ocurre como respuesta a una solicitud de Venezuela ante la Corte y ni el gobierno interino ni el experto judicial han aclarado cómo y por qué surgió la confusión. ¿Cómo se produce la mención a la existencia de un acuerdo en el informe del experto judicial sin que ello le haya sido comunicado por una de las partes? ¿Fue un error completamente aleatorio, o reflejó una interpretación errada en base a una comunicación relacionada a estos temas entre Venezuela y el experto judicial? Si es así, ¿qué es lo que Venezuela trató de transmitir al experto judicial que él interpretó erróneamente como evidencia de la existencia de un acuerdo?         

Estas preguntas permanecen abiertas y, en ausencia de una explicación más completa por el gobierno interino o el experto, es inevitable que las posibles respuestas queden en  el terreno especulativo. Sin embargo, siguen siendo preguntas de particular relevancia para la discusión pública dada la posibilidad de que la enmienda lo que refleje sea solo la inexistencia de un acuerdo formal.  Por ejemplo, es posible que los representantes del gobierno interino le hayan comunicado inicialmente al experto judicial de la existencia de un arreglo informal para que Venezuela no impugne el reconocimiento y/o la ejecución del laudo, y que Pincus haya confundido ese comentario como indicativo de un acuerdo formal. El experto judicial pudo haber sido entonces persuadido de que, en ausencia de un acuerdo formal, el comentario debía eliminarse de su informe. Evidentemente, también son posibles otras explicaciones. Sin embargo, en el contexto del testimonio anterior de Hernández a la Comisión de Energía y Petróleo, la tesis de un acuerdo informal sigue siendo al menos plausible. La inacción de Venezuela en el caso de ejecución del Distrito de Columbia también pareciera ser consistente con la existencia de un acuerdo informal.       

Una pieza de evidencia que podría ir en contra de la hipótesis de un acuerdo paralelo es el hecho de que Venezuela está activamente buscando la anulación del laudo ante un comité ad hoc del CIADI. A pesar de que la anulación de laudos del CIADI es relativamente inusual, los abogados de Venezuela han expresado confianza en que hay evidencia de faltas al debido proceso que llevó a la determinación del laudo. Por lo tanto, pareciera evidente que Venezuela no ha decidido abandonar el caso del todo, sino que al contrario ha decidido concentrarse en una parte del proceso en detrimento de otra. Dicho eso, vale la pena señalar que en el caso de anulación del laudo de Conoco en el CIADI, la representación de Venezuela está siendo ejercida en paralelo por abogados del gobierno de Maduro y del gobierno de Guaidó – habiéndose negado el tribunal a dirimir el tema de fondo sobre reconocimiento – lo cual dificulta extraer una conclusión definitiva sobre cuál sería la estrategia seguida por una de las partes si estuviese actuando por su cuenta.     

La existencia de un posible acuerdo informal con Conoco no es la única explicación de la falta de comparecencia del país en el caso del Distrito de Columbia. Si ponemos a un lado, por un momento, los cuestionamientos válidos a la falta de transparencia con la que se podría haber concluido y aprobado un hipotético acuerdo, no hay nada objetable en cumplir con un acuerdo que sea de interés para la nación. De hecho, gran parte de la crítica que se ha hecho al gobierno interino ha tenido que ver con su negativa a llegar a acuerdos razonables con los acreedores,[8] por lo que no debería objetarse que se suscribiesen y cumpliesen acuerdos razonables, con tal que ello se haga con la debida transparencia.  Lo que sería una fuente de mayor preocupación es si la inacción en el caso del Distrito de Columbia refleja otras razones, como la falta de planificación, presupuesto o interés.   

Al final de cuentas, la discusión sobre la existencia o no de un acuerdo es tangencial a la pregunta más relevante, que es si la actuación del gobierno interino en el caso de reconocimiento del laudo con Conoco en la Corte Distrital del Distrito de Columbia fue adecuada, y las razones para que ello haya sido así. La existencia de un acuerdo es simplemente una de las hipótesis que podrían explicar la inadecuada respuesta. 

ACTUAR O NO ACTUAR

En el resto de este artículo, nos concentraremos en la respuesta sustantiva de la Procuraduría Especial sobre la inacción de la República en el caso de reconocimiento del laudo de Conoco. Recordemos que el argumento de la procuraduría es que la República hasta ahora no cuenta con ningún argumento válido que presentar en este caso, por lo cual no se justificaría un pago de honorarios, y que a partir de este momento se evaluarían las posibles defensas en respuesta a los alegatos puestos por el demandante. 

Antes de entrar en esta discusión, vale la pena hacer algunas puntualizaciones.  Los laudos del CIADI son vinculantes para todas las partes: si las partes no cumplen, el demandante puede solicitar que el laudo sea reconocido en un estado miembro[9]. Los estados miembros tienen la obligación de reconocer y hacer cumplir el laudo, con la salvedad de que los estados aplicarán las leyes locales en relación con la inmunidad soberana sobre una posible ejecución. Una vez que se reconoce un laudo en un estado miembro, el demandante puede intentar ejecutar el laudo mediante el embargo de activos no cubiertos por la protección de inmunidad soberana.   

Por lo general, los gobiernos tienden a cumplir con los laudos arbitrales en su contra, por lo que los problemas de no reconocimiento surgen solo en casos excepcionales. La razón de esto es que los gobiernos pertenecen al CIADI de manera voluntaria y generalmente tienen poco que ganar al cuestionar las decisiones del CIADI fuera del sistema del tratado. Un gobierno puede perseguir agresivamente su defensa dentro del sistema de arbitraje del CIADI, pero una vez que éste decide, generalmente el estado demandado busca transmitir que está dispuesto a cumplir con estas decisiones en respeto al tratado.  Hacer lo contrario permitiría cuestionar su compromiso con el tratado y afectaría negativamente a la percepción del país por futuros inversionistas. 

El caso de Venezuela es algo diferente por dos razones. Una es que el país dejó el CIADI en 2012, por lo que el gobierno de Maduro claramente no está buscando usar el tratado como una señal ante futuros inversionistas. La otra es que el gobierno de Guaidó, que posiblemente estaría interesado en transmitir tal compromiso si alguna vez llegase al poder, corre el riesgo de disipar todos los activos en el exterior que ha prometido proteger si se hace efectiva la ejecución de estos laudos. Por lo tanto, por razones algo diferentes, tanto el gobierno de Maduro como el de Guaidó han tenido motivos para luchar contra la ejecución de los laudos en tribunales estadounidenses.   

En la práctica hay muchos argumentos que los gobiernos pueden usar para disputar el reconocimiento del laudo en un tribunal estadounidense. Uno de ellos es que hay errores de procedimiento que pueden cometer los demandantes y que permiten a los demandados cuestionar los intentos de reconocimiento del laudo. Por ejemplo, existen formas correctas e incorrectas de entregar una citación a un gobierno extranjero, y los gobiernos pueden ganar tiempo argumentando que no fueron debidamente notificados. Otra razón es que la corte puede tener la capacidad de alterar ciertos componentes del laudo. Por ejemplo, en mayo de 2019, la Corte Distrital del Distrito de Columbia sustituyó la tasa de interés del laudo por una tasa de interés federal mucho más baja dictada por la legislación estadounidense en OI European Group BV c. República Bolivariana de Venezuela[10]. En Tenaris SA c. República Bolivariana de Venezuela, la corte se negó a obligar a Venezuela a pagar honorarios legales, apelando a la situación humanitaria del país. Quizás lo más importante es que la jurisprudencia estadounidense con respecto a la ejecución de los laudos del CIADI está relativamente poco desarrollada[11]. Muchos casos, incluso cuando se inician, terminan en un acuerdo. Por ello, varios argumentos posibles no han sido evaluados por las cortes, lo que abre un compás de oportunidades para intentar estrategias nuevas.

¿Es cierto entonces que el gobierno interino no tenía nada que argumentar frente a la corte en defensa de la ejecución del laudo de Conoco? No.  Un argumento muy poderoso que se podía hacer en la corte del Distrito de Columbia es el mismo que se está haciendo frente al Comité ad hoc del CIADI: que la decisión arbitral violó el debido proceso. Los abogados de Venezuela han alegado ante el tribunal ad hoc que una mayoría no imparcial del tribunal arbitral obstruyó la renuncia del árbitro nombrado por Venezuela por razones de salud y negó el derecho de Venezuela de nombrar a un árbitro[12].  Estos mismos argumentos, aún si fuesen negados por el Comité ad hoc del CIADI, pueden ser presentados en paralelo en la Corte del Distrito de Columbia.

La razón de este posible argumento es que si bien Estados Unidos tiene el deber de reconocer un laudo del CIADI, esa obligación no se extiende a decisiones en las que haya sido violado el debido proceso[13]. Puesto de otra forma, la justicia norteamericana tiene la responsabilidad de proteger a los demandados en contra de las violaciones al debido proceso, independientemente de que ellas hayan ocurrido dentro o fuera de un sistema arbitral aceptado por el país.  Por tanto, una estrategia para países demandados que tengan evidencia de que se hayan cometido violaciones al debido proceso es la de acudir a la corte nacional y argumentar que el laudo no debe ser reconocido dado que hacerlo sería negar el derecho a la justicia. Ciertamente, para hacer esto es necesario probar negligencia o corrupción del tribunal arbitral, pero estos son exactamente los argumentos que Venezuela está presentando ante el Comité ad hoc del CIADI. La existencia de evidencia de estas violaciones implica que Venezuela tiene el derecho a defenderse en contra del reconocimiento de un laudo obtenido en violación al debido proceso por Estados Unidos, y a que sus argumentos sean evaluados con los estándares que corresponden a la aplicación de este principio de la justicia en la legislación y jurisprudencia estadounidense. Es por tanto claramente incorrecto alegar, tal como ha hecho la Procuraduría Especial, que Venezuela no tiene en este momento alegatos que presentar en su defensa en contra del reconocimiento del laudo en la corte del Distrito de Columbia. La evidencia directa de ello está en los alegatos presentados conjuntamente por la representación legal de los gobiernos de Guaidó y Maduro frente al Comité ad hoc  que  considera la anulación del laudo del CIADI.   

AL PASAR DEL TIEMPO

La publicación de un certificado de no comparecencia por parte de un secretario de un tribunal es una decisión administrativa que establece que el imputado no ha comparecido luego de transcurrido el plazo para responder establecido en la citación. Este plazo es típicamente un período de 60 días, pero la emisión del certificado primero debe ser solicitado por el demandante, por lo que en la práctica puede ocurrir mucho después del lapso de citación. Después de que se haya emitido un certificado de no comparecencia, el demandante puede buscar un fallo final por incumplimiento. El término incumplimiento se refiere aquí a la omisión del demandado de actuar en su propia defensa. 

Una vez que una de las partes incurre en incumplimiento, ya no puede responder a la demanda ni responder de otra manera al fallo. Lo que las partes sí pueden, y suelen hacer, es intentar anular (vacate) el certificado de no comparecencia o pedirle a la corte que lo ponga a un lado (set aside). Se supone que los tribunales deben aceptar poner la no comparecencia a un lado cuando existe “buena causa” [“good cause’], lo que introduce cierto margen para la discrecionalidad del tribunal.[14] En la práctica y en base a una larga jurisprudencia, la corte del Distrito de Columbia ha estado dispuesta a ofrecer un alto nivel de deferencia a los demandados, particularmente cuando se trata de estados soberanos. Sin embargo, no hay garantía de que el juez decida poner a un lado la no comparecencia, ni de que ningún juez específico sopese lo que constituye una “buena causa” de la misma manera que otros.   

Hay una pista interesante sobre cómo estos patrones podrían evolucionar en una decisión del 23 de diciembre de 2020 en Koch Minerals v. Venezuela. Aquí, el magistrado Zia Faruqui evaluó los méritos de los argumentos de Venezuela y encontró que muchos de ellos eran deficientes, pero falló a favor de poner a un lado la no comparecencia sobre la base de que había un procedimiento de anulación pendiente en el CIADI, argumento que la jueza calificó como un “jonrón para dejar en el terreno” (es decir, un argumento que supera claramente el umbral de una defensa meritoria). Lo interesante es que el juez no consideró que este fuera el caso de los demás argumentos relativos al fondo de la defensa presentada por la República. Esto sugiere que la decisión podría haber sido diferente si no hubiera estado pendiente un procedimiento de anulación en el CIADI en la solicitud de poner al lado la no comparecencia.[15]    

El punto es que no presentar una defensa en los casos de reconocimiento hasta que se haya emitido la certificación de no comparecencia involucra riesgos. Uno de ellos es que el tribunal puede no aceptar anular la entrada de no comparecencia. La otra es que aún en caso de hacerlo, lo vea como una medida dilatoria y lo lleve a estar menos dispuesto a presumir buena fe del demandado al considerar argumentos posteriores. 

Se puede argumentar que estos riesgos son menores y que en la práctica es altamente improbable que una corte no acepte oír los argumentos de un gobierno soberano que se presente aún después de emitido el certificado de no comparecencia. Como veremos más abajo, esta no es la primera vez que los abogados de Venezuela no se presentan antes de la emisión de un certificado de no comparecencia. En ese caso, la pregunta sería ¿por qué está justificado correr este riesgo, aunque sea menor, si se puede evitarlo? ¿No tiene sentido protegerse en contra de todos los riesgos posibles en un proceso judicial, especialmente dado que estamos hablando del reconocimiento de un laudo que representa más del 10 por ciento del producto interno bruto de la nación?   

LO QUE DICEN LOS DATOS

Pensemos por un momento en términos de una analogía. Hace unos años usted heredó una finca con terreno, en la cual reside con su familia desde ese entonces. Un día recibe en el correo un sobre con una citación judicial que refiere a una demanda por un monto tan alto que con seguridad lo llevaría a perder no solo la casa sino todos sus ahorros. La demanda es de un vecino que alega que el dueño anterior ocupó ilegalmente parte de su terreno. Preocupado, usted contacta a un abogado de su confianza quien acepta representarlo en el caso.       

Su abogado le asegura que se hará cargo y que usted no tiene de qué preocuparse. Pasan varios meses y un día usted recibe una notificación judicial que dice que su abogado no se ha presentado a la corte, a pesar de recibir numerosas citaciones, y como resultado usted ha perdido la capacidad de defenderse en este caso. Enfurecido, usted lo llama y le reclama. Él le responde que no tiene nada de qué preocuparse, que él está a cargo del asunto y que esa notificación de la corte es un tecnicismo irrelevante. Le dice además que él decidió no responder porque quería evitarle a usted los honorarios de hacerlo, pero que él está en este momento avocado a invalidar la demanda en otro tribunal.         

¿Qué hace usted? ¿Le cree a su abogado, y confía en que está haciendo las cosas bien? ¿O decide averiguar más sobre el asunto para entender si el argumento de su abogado es el correcto o si su representación legal está fallando?   Una forma de evaluar si su abogado le está diciendo la verdad es averiguando qué hacen otros abogados en casos similares. Tal vez tiene sentido llamar a otro abogado que le pueda contar cuál es la práctica habitual en estos casos. Si usted encuentra que no comparecer es común, eso le daría más confianza en la decisión de su abogado. Si, por el contrario, encuentra que la no comparecencia es inusual, esto le daría razones para dudar de la calidad de su representación legal.   

Siguiendo la misma lógica, una forma de evaluar si se justificaba que Venezuela no compareciera en el caso del Distrito de Columbia es ver si esta es una estrategia frecuente adoptada por otros estados soberanos. Si podemos identificar un conjunto de países que sirvan como grupo de comparación – especialmente si son países de los que se puede esperar razonablemente que sigan las mejores prácticas- podemos juzgar si es una estrategia razonable al ver con qué frecuencia la utilizan. 

La Tabla 1 muestra los 11 casos de ejecución de arbitraje en el Distrito de Columbia en los que los demandados ​​son países desarrollados o países de América Latina. Los países desarrollados pueden servir como un proxy de las mejores prácticas, en el sentido en que, dado su desarrollo institucional y disponibilidad de recursos, sería verdaderamente sorprendente que incurriesen en negligencia en defensa de sus intereses. Por otro lado, se puede argumentar que los países latinoamericanos son el grupo de comparación más adecuado, dadas las similitudes institucionales y de nivel de desarrollo con Venezuela.   

TABLA 1: CASOS DE RECONOCIMIENTO DE LAUDOS CONTRA PAÍSES DESARROLLADOS Y LATINOAMERICANOS

Fuente: Elaboración propia, Pacer Monitor

Como hemos apuntado, el número de casos no es muy numeroso – 7 casos de países desarrollados y 4 de países latinoamericanos. Esto se debe a que muchas veces los casos no llegan hasta este nivel porque los países deciden pagar las demandas arbitrales. Sin embargo, son suficientes como para hacernos una idea de lo que es la práctica más común.[16] 

Un primer resultado llamativo es que en ninguno de los casos de los países desarrollados se llegó a emitir un certificado de no comparecencia del país demandado. En promedio, la comparecencia de países desarrollados ocurre 52,3 días después de emitida la citación de la corte – con una mediana de 47 días. En otras palabras, la mejor práctica en los casos de reconocimiento pareciera ser la de aparecer con relativa celeridad, y siempre antes de que se concrete la emisión de un certificado de no comparecencia. Esto es claramente distinto a lo hecho por Venezuela en el caso de Conoco, en el cual ya han transcurrido 644  días y aún no han comparecido los abogados de la República.

En solo uno de los casos que involucra a un país desarrollado (9REN Holding v Spain) el tiempo de comparecencia excedió a los 60 días estipulados; sin embargo, ello no condujo a un certificado de no presentación. El hecho de que no necesariamente se solicite el certificado a los 60 días de la citación puede reflejar la existencia de negociaciones en curso entre las partes o restricciones impuestas fuera del tribunal. Por ejemplo, en los casos de arbitraje del CIADI, no se puede ingresar un incumplimiento mientras esté en vigor una suspensión de la ejecución.   

El caso de los países latinoamericanos distintos a Venezuela es más variado y complejo. Sin embargo, de cuatro casos, solo hay uno (Concesionaria de Autopistas v República Dominicana) donde el estado demandado efectivamente abandonó el caso, permitiendo la emisión de un certificado de no comparecencia. En el caso de Teco v Guatemala, el certificado se emitió, pero fue posteriormente anulado por la corte después de que Guatemala argumentó que no había recibido la citación por los canales apropiados.  Una nueva citación fue emitida y los abogados de Guatemala aparecieron 3 meses y 9 días después de su emisión[17]En el caso de South American Silver v Bolivia, varias citaciones fueron emitidas, pero no fueron respondidas por el gobierno boliviano, cuya única comunicación a la corte hace constar que se negaron a recibir la citación por no haberse ella canalizado apropiadamente. La corte nunca estuvo satisfecha de que la citación fue entregada correctamente, por lo que no llegó a emitir el certificado de no comparecencia.  El demandante retiró la demanda antes de que se entregase la citación para satisfacción de la corte, probablemente como resultado de un acuerdo con el demandado[18].

Tal como ilustran estos casos, una estrategia a veces jugada por los países demandados en insistir en que la citación sea entregada de conformidad con las reglas establecidas en la jurisdicción federal, la cual ha estado sujeta a interpretaciones cambiantes.  Tanto Bolivia como Guatemala parecen haber jugado esa estrategia exitosamente, si bien en el caso de Guatemala llevó a la emisión de una citación que posteriormente fue anulada. Estos son ejemplos en los que la no comparecencia puede tener sentido, dado que la comparecencia podría implicar una admisión de que la citación fue transmitida.  Este no es el caso de Concesionaria de Autopistas v República Dominicana, donde el Estado demandado sí decidió ignorar el caso del todo.

¿Podría el gobierno interino estar jugando a la estrategia de no comparecer para no convalidar la entrega de la citación en el caso de Conoco?  Tal vez los abogados nos sorprendan, pero a la luz de la información actual parece altamente improbable que estén siguiendo esta estrategia.  La razón es que en este caso la República ya fue notificada de una forma utilizada en otros casos – mediante una nota diplomática entregada a la Embajada de Venezuela en Washington por el director de asuntos legales del Departamento de Estado.

Si consideramos los cuatro casos en los que se han visto involucrados países latinoamericanos, además de Venezuela, encontramos que en dos de ellos el secretario emitió un certificado de no comparecencia. En uno de estos casos (Teco Guatemala Holdings v. Guatemala), el abogado de Guatemala compareció 12 días después de la emisión por parte del secretario y logró la anulación del certificado, mientras que en el otro caso (Concesionario de Autopistas v República Dominicana) el demandado no compareció durante todo el proceso.

En resumen, nuestro análisis de 11 casos comparables indica que en ninguno de los casos contra países desarrollados se emitió una certificación de no comparecencia y que en solo uno de los casos de países latinoamericanos se emitió una certificación que no fuese posteriormente invalidada. Los países latinoamericanos parecen apelar más a la estrategia de argumentar que no han sido debidamente justificados, lo que genera un riesgo de que la certificación se emita, aunque posteriormente sea invalidada.  En solo uno de los once casos encontramos a un gobierno que decidió no comparecer en ninguna etapa del proceso, y los gobiernos que comparecieron después de una tardanza lo hicieron en base a argumentos que la corte aceptó como válidos de no haber sido adecuadamente notificados.

¿Qué nos puede decir la experiencia de Venezuela al respecto?  El gran número de demandas arbitrales contra Venezuela implica que tenemos aun más datos de casos de reconocimiento de laudos arbitrales en la corte del Distrito de Columbia para Venezuela que para todos los países desarrollados y latinoamericanos juntos.  Ello nos permite observar con más detalle cómo ha variado la estrategia de defensa legal a lo largo del tiempo.

En la Tabla 2, analizamos la experiencia pasada y actual de Venezuela. En un principio, podemos observar tres períodos: un primer período de casos donde la reacción inicial fue completamente manejada por el gobierno de Maduro, un último período de casos que han sido completamente manejados por el gobierno de Guaidó, y un período intermedio en el que hubo intervención o capacidad de intervención de ambos gobiernos.

TABLA 2: CASOS DE RECONOCIMIENTO DE LAUDOS CONTRA VENEZUELA

Fuente: Elaboración propia, Pacer Monitor

Centrándonos en el primer período, hay cinco casos en los que la citación fue ejecutada y la primera aparición de la defensa se dio en o antes de 2018. En estos casos, el tiempo promedio hasta la comparecencia de un abogado venezolano fue de 86,2 días – entre la media de países desarrollados (52,3) y la de países latinoamericanos (95,8).   Solo se emitió un certificado de no presentación, y en ese caso, Venezuela lo respondió el mismo día, pidiendo la anulación del certificado en base al argumento de que el país no había sido notificado debidamente (Gold Reserve v. Venezuela). La corte aceptó el argumento de Venezuela e invalidó el certificado. En este caso, está claro que Venezuela estaba lista para responder en el momento de la emisión por parte del secretario, presentando un escrito de seis páginas a pocas horas de la publicación del certificado de no comparecencia, con argumentos que efectivamente persuadieron al tribunal. No cabe duda de que en este caso, Venezuela estaba jugando a la estrategia de ignorar la citación para aducir que fue incorrectamente entregada – estrategia que le fue exitosa.     

Las cosas comienzan a cambiar a mediados de 2018, en lo que hemos denominado como un período intermedio.  Aquí hay dos casos que caen en el terreno de lo ambiguo. Hay uno en el que la citación fue ejecutada cuando Maduro aún era reconocido, pero en el que la primera aparición de la defensa tuvo lugar bajo Guaidó (Koch). En el segundo, no hubo comparecencia alguna en ninguna etapa del proceso y el fallo final se dictó a pocos días de haber Guaidó asumido la presidencia (Tidewater). 

El caso Tidewater es particularmente interesante, ya que Venezuela no presentó defensa en ningún momento y el certificado de no comparecencia se emite el 6 de diciembre de 2018, mientras que Maduro aún era reconocido en los EE.UU.  Es importante destacar que este es un caso relativamente pequeño, de solo USD 36mn – menos del 0,3% del total de laudos enfrentados por Venezuela en esta corte distrital. Es posible que los abogados de Venezuela, que habían presentado una defensa en el Distrito Sur de Nueva York, hayan decidido que el costo de la defensa en el Distrito de Columbia no valía la pena, dado el tamaño del laudo. En cualquier caso, la orden de confirmación del laudo fue dictada dos días después del reconocimiento de Guaidó. El caso Koch es algo más ambiguo, ya que la primera respuesta de Venezuela ocurrió bajo la administración de Guaidó, al igual que la certificación de no comparecencia.     

En la tercera etapa, que corresponde a casos que ocurrieron de manera inequívoca bajo la supervisión de Guaidó, encontramos un tiempo promedio de respuesta de 316 días y una mediana de respuesta de 220 días (235 y 201 sin contar a Conoco). También encontramos que en 4 de los 5 casos el secretario de la corte emitió un certificado de no presentación, y en ninguno de estos casos el certificado ha sido anulado por la corte. 

En otras palabras, parece haber un aumento significativo en los tiempos de respuesta del Estado venezolano a los casos de arbitraje, aumentando el tiempo de respuesta en más de 3 veces, de 86 a 316 días entre el primer y el último período (excluyendo Tidewater y Koch). Si incluimos Tidewater bajo el período de Maduro y Koch bajo el período de Guaidó, el aumento es de 121 a 333 días. En ese caso, en el período de Maduro hubo una certificación de no presentación que posteriormente fue anulada y otra (Tidewater) que parece reflejar una decisión de no impugnar el caso; Guaidó ha visto un total de 5 entradas de no certificación, ninguna de las cuales ha sido anulada (vacated).

GRÁFICO 1: DEMORA ENTRE CITACIÓN Y COMPARECENCIA EN CASOS VENEZOLANOS

Fuente: Pacer Monitor

Otra opción sería simplemente es centrarse en comparar las respuestas según la fecha de comparecencia del abogado defensor. Esto llevaría a la exclusión de Tidewater, donde, como hemos argumentado, el tamaño del laudo puede justificar la estrategia de no comparecencia. En este caso, encontramos un aumento en el tiempo promedio de respuesta, de 86,2 días (120,8 con Tidewater) en 2015-18 a 332,8 días en el período 2019-21. Ambos se ven eclipsados ​​por la demora en la respuesta en el caso Conoco, que lleva 644 días a la fecha de esta publicación.   

De cualquier forma que se vea, la falta de respuesta en el caso Conoco es inusual. Como ya se señaló, es un laudo muy grande (USD 8.506 millones). La justificación para no luchar contra la aplicación de la ley basada en el tamaño de la demanda, que puede haber tenido sentido en el caso de Tidewater de USD 36 millones, ciertamente no se puede aplicar acá. Además, es de lejos el retraso más prolongado en la respuesta de la defensa, al menos 644 días a la fecha, una duración que excede significativamente a la duración máxima observada en otro caso de Venezuela (415 días) o fuera de Venezuela (175 días).

LO QUE PASA EN COLUMBIA…

Nuestro análisis de los casos de reconocimiento de laudos arbitrales en la Corte Distrital del Distrito de Columbia arroja varias conclusiones.  En primer lugar, la no comparecencia en los casos de reconocimiento es inusual, especialmente en los países que se puede presumir están implementando las mejores prácticas.  No encontramos ningún caso de un país desarrollado que no hubiese comparecido ante la citación de la corte, y solo un caso de otro país latinoamericano que no compareciese en ninguna etapa del juicio. 

La comparecencia tardía – que es lo que ocurriría en el caso de Conoco si Venezuela comparece en los próximos días – también es inusual, aunque a veces forma parte de una estrategia legal coherente.  Algunos países latinoamericanos, así como la misma Venezuela en el pasado, han dilatado la comparecencia con el motivo de cuestionar ante la corte que la citación judicial haya sido transferida de acuerdo a la ley.  Es improbable que los abogados del gobierno interino vayan a hacer eso en este caso, dado que la citación judicial en el caso de Conoco fue recibida en enero del año pasado por la embajada a cargo de Carlos Vecchio.

Por tanto, no pareciera haber una buena explicación de por qué Venezuela no se ha presentado en la corte distrital.  La explicación ofrecida por la Procuraduría Especial, de que no habían argumentos de fondo para hacer ante la corte, entra en clara contradicción con la jurisprudencia que establece que las cortes pueden negarse a reconocer un laudo emitido en violación del debido proceso – argumento que en este momento los gobiernos de Maduro y Guaidó están presentando conjuntamente en el CIADI.  Dado el riesgo de que la falta de representación restrinja la capacidad de la nación de presentar argumentos sustantivos en la corte en un futuro, no queda claro cuál es la razón para haber decidido asumir ese riesgo.

Nuestro análisis muestra un aumento significativo en el tiempo que los representantes de la República tardan en aparecer en la corte distrital.  El tiempo promedio de respuesta aumenta de 121 días en las comparecencias en 2015-2018 a 333 días en el período 2019-2020.  Aún este último número, ya elevado de por sí en comparación a otros países, es muy inferior al retraso de 644 días en el caso de Conoco. En años recientes también aumenta la emisión de certificados de no comparecencia, de 2 (uno de ellos posteriormente anulado) en 2015-2018 a 5 (ninguno de ellos anulado) en 2019-2020.

La evidencia por tanto apunta a un debilitamiento en la calidad y efectividad de la defensa judicial de Venezuela en los casos de arbitraje en el exterior.  ¿Por qué ha ocurrido este debilitamiento? Hay varias hipótesis que se pueden esbozar.  Una es que el gobierno interino cuenta con muchos menos recursos, tanto económicos como humanos y organizacionales, que gobiernos de otros países o gobiernos previos de Venezuela, por lo que no es sorprendente que su desempeño sea peor en las dimensiones de políticas en las que ha actuado.  Adicionalmente, representantes del gobierno interino han señalado públicamente que retrasos y desacuerdos en torno a aprobaciones presupuestarias los han llevado a entrar en retrasos significativos con algunos bufetes de abogados.[19] Frente a esta carencia de recursos, es posible que la administración del gobierno interino haya decidido adoptar estrategias poco convencionales que le permitan minimizar los costos legales de la defensa de activos.  Otra variante de hipótesis se enmarcaría en la posibilidad de captura de ciertos entes de decisión del gobierno interino por intereses económicos específicos. [20] La data presentada en este trabajo no es suficiente como para discernir entre estas explicaciones alternativas, lo que deberá dejarse para investigación posterior.

Independientemente de la causa de este debilitamiento, los datos sugieren que la experiencia de gobierno dividido – en la que un grupo político detenta el control de facto del territorio y por tanto la generación de la mayor parte de los ingresos y otra parte controla la representación legal del país en tribunales estadounidenses – ha estado asociada con una pérdida de la capacidad de la nación de defenderse ante demandas legales.  Los resultados por tanto ofrecen un argumento en respaldo a los llamados a buscar nuevos arreglos institucionales que ayuden a reducir los efectos del conflicto político sobre la defensa del patrimonio de la nación.


NOTAS:

[1] Fellow en Economía Internacional, Center for Foreign Relations y Director, Fundación Petróleo por Venezuela.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org.

[2] Rodríguez, Francisco, (@frrodriguezc). 1. Una corte federal del Distrito de Columbia dio luz verde ayer a Conoco para ejecutar un laudo de $8.5 millardos contra Venezuela después de que los abogados del gobierno interino no respondieron ante la citación judicial de la corte. 2 de octubre,, 2021, 9:35ª.m. Tweet.

[3] En el resto del artículo, usamos las palabras “gobierno interino” para referirnos al gobierno encabezado por el presidente de la Asamblea Nacional electa en 2015, Juan Guaidó, y reconocido como gobierno legítimo por Estados Unidos y varios otros países.  Nos referimos a la representación de Venezuela como la representación legal aceptada por las cortes estadounidenses, que es la designada por el gobierno interino a partir del 23 de enero de 2019.

[4] Procuraduría Especial de la República desmiente acusaciones sobre abandono de juicios en defensa de activos del Estado, Centro de Comunicación Nacional, 4 de octubre, 2021.

[5] Op. cit.

[6] Op. cit.

[7] Guaido team favoring ConocoPhillips in Citgo fight,[Equipo de Guaidó favorece a Conoco en la lucha por CITGO] Argus, 19 de junio, 2020.

[8] Rodríguez, Francisco. Financial Markets Are Not Venezuela’s Enemy on Citgo Case. Bloomberg, 27 de octubre de 2020.

[9] Laudo – Arbitraje en virtud del Convenio del CIADI, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones.

[10] US Court Declines to Recognize ‘Pecuniary Obligation’ of ICSID Award, [Corte estadounidense declina reconocer “obligaciones pecuniarias” de laudo del CIADI] Steptoe, 4 de junio de 2019.

[11] Op. Cit.

[12] Decision on the Applicant’s Request to Continue the Stay of Enforcement of the Award [Decisión sobre la solicitud del solicitante de continuar la suspensión de la ejecución del laudo], p. 4..

[13] Una sentencia de un tribunal estatal tiene derecho a plena fe y crédito solo en la medida en que “cumpla con las pruebas de justicia y trato justo de que se plasman en la frase histórica ‘debido proceso legal.’“ Williams c. Carolina del Norte, 317 EE. UU. 287, 306 (1942). “[E] l lenguaje sencillo del estatuto habilitante del CIADI requiere que los laudos arbitrales y las sentencias de los tribunales estatales se traten de manera paralela”. Micula c. Gobierno de Rumania, 104 F. Supp. 3d 42, 50 (D.D.C.2015).

[14] La Regla Federal de Procedimiento Civil 55 (c) permite a los tribunales “anular una certificación de no presentación por una buena causa”. Ver Regla 55. Incumplimiento; Fallo por incumplimiento, Cornell Law School, 2021.

[15] La defensa meritoria es solo uno de los factores sopesados al tomar la decisión de poner a un lado una no comparecencia.  Entre los otros, el perjuicio al demandante de sufrir un retraso en la ejecución también es relevante. Este argumento puede cobrar fuerza a medida que el avance del proceso de Crystallex y una posible revisión del régimen de sanciones permite que el demandante alegue que estos retrasos le hacen caer en desventaja relativa a otros acreedores.

[16] Para los propósitos de la Tabla 1, definimos economías desarrolladas como aquellas listadas como “economías avanzadas” por el FMI . Ver “economías avanzadas” en World Economic and Financial Surveys – World Economic Outlook, IMF, Octubre, 2020.  Nos limitamos a los casos presentados en el Tribunal de Distrito de Columbia en materia de arbitraje y donde la naturaleza de la demanda es la ejecución o el reconocimiento de un laudo. Según la ley de EE. UU., las demandas civiles contra estados extranjeros deben presentarse en el Tribunal de Distrito de Columbia. Ver 28 U.S. Code § 1391 – Venue generally, Cornell Law School, 2021.

[17] TECO GUATEMALA HOLDINGS, LLC v. REPUBLIC OF GUATEMALA (1:17-cv-00102), District Of Columbia District Court. Pacer monitor.

[18] SOUTH AMERICAN SILVER LIMITED (BERMUDA) v. PLURINATIONAL STATE OF BOLIVIA (1:19-cv-00540), District Of Columbia District Court. Pacer monitor.

[19] Procuraduría Especial no tiene recursos para defensa de activos por falta de acuerdo político en el G4. Crónica Uno, 28 de septiembre, 2021

[20] Ver Hertel-Fernández, State Capture: How Conservative Activists, Big Businesses, and Wealthy Donors Reshaped the American States–and the Nation (Oxford University Press, 2019) y Leitner y Meissner, State Capture, Political Risks and International Business (Routledge, 2016) para discusiones sobre la hipótesis de captura del Estado en otros casos. La mención de esta literatura de ninguna manera debe ser interpretada como una acusación concreta de conductas indebidas, sino como la presentación de una hipótesis que debe ser evaluada a la par de otras hipótesis de forma de comprender los mecanismos de determinación de las políticas públicas.

Cómo romper el impasse venezolano

La comunidad internacional puede ofrecer a Maduro el reconocimiento a su mandato actual a cambio de una enmienda constitucional que le impida aspirar a un tercer período presidencial en las elecciones de 2024.

Venezuela está atravesando una de las peores crisis económicas vistas en cualquier país del mundo fuera de tiempos de guerra. Si bien esta catástrofe ha sido gestada casi exclusivamente por los venezolanos (las mujeres, marginalizadas a ambos lados de nuestro espectro político, han sido principalmente espectadoras en este proceso) la comunidad internacional tiene pocos éxitos que mostrar después de su decisión de involucrase más directamente. El país está atrapado en un empate catastrófico, sin que ninguna de las partes pueda obtener el control total sobre las capacidades básicas del Estado. Las consecuencias para millones de venezolanos, cuyo medios de vida se han convertido en rehenes del conflicto político, son enormes.

Reportes recientes indican que una nueva ronda de conversaciones entre representantes de Maduro y Guaidó podría iniciarse en el futuro cercano. Esto ha reavivado el interés por comprender cuál podría ser el diseño de un acuerdo negociado. Los optimistas ven un rayo de esperanza en las recientes señales atribuidas al chavismo, mientras que los escépticos nos recuerdan que hasta ahora no hay nada nuevo en lo que el régimen está dispuesto a ofrecer, y que lo que es transparente es su falta de voluntad para considerar cualquier acuerdo que amenace su control del poder. Incluso si se pudiesen extraer concesiones significativas de Maduro en una negociación, ¿qué le impedirá renegar de cualquier acuerdo una vez que haya obtenido lo que quiere? ¿Cómo se puede hacer cumplir cualquier compromiso asumido por un régimen que ejerce plenamente el monopolio del uso de la fuerza y que, comprensiblemente, está obsesionado con su autopreservación?

Para salir del impasse en el que se encuentra Venezuela, es necesario poner a un lado la fijación obsesiva con el objetivo de conseguir un cambio inmediato de gobierno, y centrarse en lograr acordar reformas institucionales que reduzcan los beneficios relativos de estar en el poder y permitan sentar las bases de la coexistencia entre las facciones políticas del país. Una forma de hacer esto es llegando a un acuerdo en el que Maduro acepte una enmienda constitucional que le prohíba buscar la reelección en 2024 a cambio del reconocimiento internacional de su mandato actual.

Los politólogos coinciden en que nuestro régimen hiperpresidencialista que convierte la política en una pugna donde el ganador se lleva todo ,está en la raíz del conflicto en Venezuela. Para sentar las bases de una transición negociada de un régimen autoritario a una democracia sostenible, el país necesita, ante todo, reducir los beneficios relativos de estar en el poder. La institución de la reelección indefinida es una de las formas más flagrantes en las que los jefes del Ejecutivo abusan de los poderes de la presidencia para permanecer en el cargo. La reimposición del límite al número de períodos durante el cual una persona puede servir como presidente reduciría el poder de la presidencia, iniciaría un proceso de sucesión de liderazgo dentro del chavismo, y abriría un espacio para que se den los realineamientos políticos necesarios para forjar una transición negociada.


Hay que cambiar el foco de las negociaciones de su fijación obsesiva con un cambio inmediato de gobierno hacia acuerdos sobre reformas institucionales que sienten las bases de la coexistencia.



Toda enmienda a la Constitución de 1999 de Venezuela debe ser aprobada por la mayoría de los votantes mediante un referéndum constitucional. Un acuerdo para eliminar la reelección indefinida (que devolvería la Constitución de Venezuela a su estado antes de una enmienda aprobada en 2009 ) nos daría lo más cercano a una garantía de irreversibilidad en el marco institucional del país: la aprobación por millones de electores venezolanos de una reforma de la Constitución a través de un proceso electoral creíble y supervisado internacionalmente. Renegar de ese compromiso en el futuro, aunque no sería imposible, sí sería extremadamente costoso para Maduro. La organización de dicho referéndum (en el que el chavismo conservaría el derecho a hacer campaña por el “No”) sería también una verdadera prueba de credibilidad para el nuevo Consejo Nacional Electoral.

A cambio de aceptar un referéndum para eliminar la reelección indefinida y comprometerse a abandonar la presidencia en enero del 2025, Estados Unidos y Europa deberían estar dispuestos a ofrecer a Maduro el reconocimiento formal de su mandato actual en la presidencia, así como la flexibilización de algunas sanciones económicas. Reconocer a Maduro como presidente de Venezuela implicaría simplemente volver a la práctica convencional en la que la decisión de tratar con un gobierno implica el reconocimiento de su control de facto sobre el territorio y no una afirmación sobre su legitimidad de origen. Lo que sí es importante es que tal decisión permitiría al gobierno recuperar el control sobre los activos y el acceso al financiamiento necesario para comenzar a diseñar una salida a la grave crisis económica del país. Otras figuras polarizantes en el gobierno y la oposición podrían, potencialmente, también comprometerse a abstenerse de aspirar en el año 2024, posiblemente a través de una restricción a que expresidentes de la Asamblea Nacional puedan aspirar a la presidencia durante un lapso de tiempo después de que hayan dejado su cargo en el Poder Legislativo.

Tal vez lo más importante es que este acuerdo separaría el tema de la continuación de Maduro en la presidencia del de la supervivencia política del chavismo. Las encuestas de opinión continúan mostrando que un gran número de venezolanos tiene una visión positiva de los logros de Chávez mientras estuvo en el poder, lo que sugiere que muchos votantes continuarán buscando ser representados por políticos que defiendan las ideas del líder socialista. Sin reelección indefinida, el chavismo probablemente continuará siendo una fuerza política formidable. Incluso puede resultar más resistente y duradero que al tener que cargar con una tercera candidatura de Maduro, una realidad que los aspirantes a líderes dentro del chavismo seguramente reconocerán apenas la propuesta empiece a discutirse.

Al ayudar a acelerar una discusión sobre la sucesión de liderazgo dentro del chavismo, esta propuesta abriría posibilidades para un realineamiento político significativo dentro de ambos lados del espectro político del país. Una extensa literatura muestra que las transiciones negociadas se hacen posibles cuando los reformistas en el gobierno son capaces de acercarse al otro lado de la acera política en búsqueda de espacios comunes de entendimiento con los moderados de la oposición. La comunidad internacional debe enviar todas las señales a los actores políticos moderados a ambos lados del espectro político venezolano para indicar su plena disposición a apoyar la recuperación económica de Venezuela y su reinserción en la comunidad mundial de naciones si se puede forjar un acuerdo común en torno a reformas institucionales que garanticen la consolidación de una democracia sostenible.

Una negociación exitosa para reimponer de nuevo límites a la reelección presidencial podría también abrir espacios para una discusión más completa sobre las reformas institucionales necesarias para construir una democracia sostenible y equitativa.  Este proceso necesariamente incluiría limitar la subordinación de los poderes del Estado existente a la todopoderosa figura de la Asamblea Nacional Constituyente, modificar las normas que permiten a la mayoría legislativa controlar los nombramientos en el Poder Judicial, y restringir el control discrecional de la presidencia sobre fondos del Estado sin supervisión legislativa. Es imperativo asimismo reformar el sistema electoral de reparto de escaños legislativos para garantizar una representación adecuada de las minorías políticas del país y poner una alta barrera a que cualquier fuerza política consolide una supermayoría parlamentaria.


La comunidad internacional debe dar señales de su disposición a apoyar a sectores moderados de ambos mandos dispuestos a hallar terreno común en la construcción de reformas institucionales.



Si hay una lección que se puede aprender de la crisis venezolana, es que la comunidad internacional debe evitar la tentación de tomar partido en el conflicto político de un país, independientemente de cuán desagradable le sea uno de los lados o cuánto simpatice con la causa del otro. La experiencia nos enseña que los cambios de gobierno impuestos externamente rara vez son estables y a menudo se desploman por su cuenta. Lo que los actores políticos internacionales y nacionales pueden -y deben- hacer es ayudar a los venezolanos a encontrar una manera de resolver sus propios problemas de gobernabilidad apoyando soluciones negociadas que reduzcan el conflicto y protejan a los más vulnerables. Esperemos que no sea demasiado tarde para empezar.


How to break Venezuela’s stalemate

The international community should offer Maduro recognition of his current term in office in exchange for a constitutional amendment barring him from seeking a third term in the 2024 presidential elections.

Venezuela is going through one of the worst economic crises ever seen outside of wartime. While there is plenty of blame to go around in this purely man-made catastrophe (women, marginalized on both sides of the country’s political divide, have been for the most part bystanders in its genesis), the international community has little to show in terms of success for its involvement.  The country is trapped in a catastrophic stalemate, with neither side able to gain full control over the levers of government. The consequences for millions of Venezuelans, whose livelihoods continue to be tragically held hostage to the conflict, are nothing short of staggering.

Recent reports that a new round of talks between the Maduro and Guaidó camps may be about to get under way next month has rekindled interest in understanding what a negotiated ageeement could look like.  Optimists see a glimmer of hope in the recent overtures made by Chavismo, while skeptics  will be quick to point out that there is nothing new in what the regime  is willing to offer – and that what is transparent is its unwillingness to consider any deal that will threaten its hold on power.  Even if meaningful concessions can be extracted from Maduro in a negotiation, what is to constrain him from reneging on any agreement once he has gained the upper hand?  How do you enforce any commitment made by a regime that fully exerts the monopoly of the use of force and is understandably obsessed with its self-preservation? 

To unlock Venezuela’s stalemate, we will need to shift negotiations away from their current obsessive fixation on achieving an immediate change of government and center them instead on institutional reforms that reduce the stakes of power and set the basis for co-existence between the country’s dueling political factions.  One way to do this is by striking a deal in which Maduro accepts a constitutional amendment barring him from seeking re-election in 2024 in exchange for international recognition of his current presidency.

Political scientists agree that a hyper-presidentialist regime that turns its politics into a winner-take-all contest lies at the root of Venezuela’s conflict. To build the basis for a negotiated transition from an authoritarian regime to a sustainable democracy, the country needs first and foremost to lower its stakes of power. The institution of indefinite re-election is one of the most blatant ways in which chief executives abuse the powers of the presidency to stay in office. The imposition of term limits would reduce the power of the presidency, kick off a leadership succession within Chavismo, and open space for the political realignments necessary to forge a negotiated transition.   


We need to shift negotiations away from their current obsessive fixation on an immediate change of government and center them instead on reforms that make coexistence possible


Amendments to Venezuela’s 1999 Constitution must be approved by a majority of voters in a constitutional referendum.  An agreement on the reimposition of term limits (which would return Venezuela’s constitution to its state before a 2009 amendment) would therefore count with what comes closest in the country’s institutional framework to a guarantee of irreversibility: the approval by millions of Venezuelan voters of a reform of the nation’s charter through a credible, internationally monitored electoral process.  Reneging on that commitment in the future, while not impossible, would be extremely costly for Maduro.  The overseeing of such a referendum (in which Chavismo would retain the right to campaign for a “No” vote) would also provide for a real test of the credibility of the country’s recently appointed electoral authorities.

In exchange for accepting a referendum on term limits, the U.S. and Europe should be willing to offer Maduro formal international recognition of his current term in the presidency, as well as the easing of some economic sanctions.  Recognizing Maduro as president of Venezuela would simply imply a return to conventional practice, in which the decision to deal with a government entails recognition of its de facto control over the territory and not an assertion regarding its legitimacy of origin.  Nevertheless, such a decision would allow the government to regain control over assets and access to financing needed to begin to chart a way out of the country’s crippling economic crisis.  Other polarizing figures in the government and opposition could potentially also commit to abstaining from running in 2024, possibly in the form of a restriction on former presidents of the National Assembly from aspiring to the presidency.

Most importantly, such a deal would separate the issue of the continuation of Maduro in the presidency from that of the political survival of Chavismo. Opinion surveys continue to show that a large number of Venezuelans hold a positive view of Chávez’s achievements while he was in office, suggesting that many voters will continue to seek to be represented by politicians who espouse the late socialist leader’s ideas.  Even with term limits in place, Chavismo will likely continue to be a formidable political force.  It may even prove more resilient and enduring than if it is saddled with a third-term Maduro candidacy, a reality that aspiring leaders within Chavismo will be quick to recognize once the proposal is put forward. 

By helping spark a discussion on leadership succession within Chavismo, this proposal would open up possibilities for a meaningful political realignment within both sides of the country’s political spectrum.  An extensive literature shows that negotiated transitions become possible when reformists in government are able to reach across the political divide to find common spaces of understanding with opposition moderates. The international community should send all the signals to political actors on both sides of the spectrum that it is willing to fully support Venezuela’s economic recovery and reinsertion into the global community of nations if they can forge common ground for institutional reforms that ensure the consolidation of a sustainable democracy.


The international community should signal its willingness to support moderates on both sides willing to forge common ground on institutional reforms


Successful negotiations on the reimposition of term limits could also open space for a fuller discussion of the institutional reforms necessary to build a sustainable and equitable democracy.  These could include limits on the subordination of existing branches of government to the all-powerful constitutional convention, amendments to rules allowing the packing of the judiciary by legislative majorities, and restraints on the discretionary control by the presidency over off-budget funds without legislative oversight.  Importantly, the country’s electoral system for apportioning legislative seats needs to be reformed to ensure adequate representation of the country’s political minorities and to place a high hurdle on the achievement of powerful supermajorities by any political force.

If there is a lesson to be gained from the Venezuelan crisis, it is that the international community needs to avoid the temptation of taking sides in a country’s political conflict – no matter how unpalatable it finds one of the sides or how sympathetic it is to the cause of another.  Externally-imposed changes in government are rarely stable and often simply fall flat on their faces.  What international and domestic political actors can and should do is help Venezuelans find a way to solve their own governance problems by supporting domestic negotiated solutions that reduce conflict and protect the most vulnerable. Let’s hope it is not too late to start.