What is the true balance of forces in Venezuela’s National Assembly?

An analysis of legislator preferences as expressed by roll-call votes as well as public statements finds that Juan Guaidó would have received 86 votes against Luis Parra’s 71 in a full session to elect the President of the Venezuelan National Assembly. While still maintaining the support of a plurality of legislators, these calculations show that Guaidó’s ability to achieve the needed quorum for a valid session is now dependent on the votes of Amazonas legislators, whose validity is contested by Maduro’s forces. We estimate that the opposition has lost 29 legislator votes since the 2015 elections through a combination of judicial actions against it and its own errors in coalition management.

Francisco Rodríguez[1]

At around noon on Sunday, January 5th, a group of dissident opposition legislators voted with representatives of Nicolás Maduro’s socialist party to elect a new President of the National Assembly of Venezuela.  The legality of the vote was immediately contested by the country’s opposition, which convened an alternate session of the Assembly to re-elect Juan Guaidó for another term as President of the same Assembly. As a result, Venezuela now has two boards that claim to be the legally elected leaders of its Legislative Power.

Importantly, maintaining the Assembly’s presidency is key for Guaidó’s claim to being the legitimate interim president of Venezuela, which relies on a constitutional provision according to which the head of the Legislature will hold the interim office of the presidency in the absence of an elected president at the start of the constitutional term.  The country’s opposition, as well as a significant part of the international community, does not recognize the 2018 presidential elections as free and fair and thus claims that there is no legitimately elected president for the 2019-25 presidential term in Venezuela.

However, there is still considerable uncertainty regarding exactly what happened on that day and what it tells us about the balance of power within the legislative branch.  Both groups claim to have had a majority of legislators present in the sessions at the time of the vote.  Parra claims to have obtained 81 votes in a session attended by 150 legislators[2] but has yet to produce attendance records.  Since no roll-call vote was taken (voting was conducted by a show of hands)[3], there is no direct way to verify the number of legislators present or the number of votes obtained by Parra.

On the other hand, focusing on the balance of votes within the chamber is not necessarily meaningful given the evidence that some legislators were blocked from entering the chamber.[4]  Because of the way in which the National Assembly’s rules of debate (originally penned by Chavista-controlled legislatures) are written, it is technically possible to elect a National Assembly President with the support of as few as 43 legislators.  This is because while 84 legislators (more than half of the chamber’s 167 representatives) must be present for there to be a valid quorum, the board of directors of the Assembly is chosen by a simple majority of those legislators present.  Thus, it is not difficult for a group that controls access to the chamber to assure itself of a majority of legislator votes.[5]


Analysis of the roll-call vote given in the evening session is more informative.  Since the session was broadcast live and is publicly available[6] there is no doubt that the legislators referred to actually cast their votes.  Therefore, we can use the roll call vote to infer legislators’ support for Guaidó at present and at the time of the vote.[7]

Our primary focus of interest is estimating the size of the coalition supporting Guaidó, for which the January 5 roll-call gives us the best direct evidence.  Understanding how many votes Guaidó commands is only part of the picture; in order to know the overall balance of forces we would also need to estimate Parra’s votes.  We attempt to estimate Parra’s support further below, though the absence of a roll-call vote makes that exercise more tentative.  However, there is one very relevant sense in which estimating the size of the Guaidó coalition in itself is relevant: to assess whether he commands the majority of votes necessary for the required quorum for the Assembly to session and take valid decisions, which is 84 legislators.

In total, 100 legislators took part in the vote held during the alternate session which re-elected Guaidó held on the evening of January 5th in the headquarters of the pro-opposition newspaper El Nacional.  All of these voted for the slate of candidates headed by Juan Guaidó.[8] It is crucial to understand that this does not imply that Guaidó would have counted with 100 votes in a regular session of the National Assembly (which is what we seek to estimate).  Several of the legislators present at the session re-electing Guaidó were substitutes of principals whose votes may have differed from theirs.  In fact, precisely because of the regime’s efforts to co-opt legislators has been focused on principal legislators, there are several cases in which we know that the principal sided with Parra (or was unwilling to support Guaidó) while the substitute supported Guaidó. In a regular session of the Legislature, the substitute’s vote intention would be rendered irrelevant if the principal were to show up.

In fact, it is technically possible for two legislatures to function in parallel and for both to hold sessions that satisfy the valid attendance quorum of more than half of legislators even if they have no participants in common.  This will happen if they are both partially stacked with substitutes whose principals participate in the alternate session. In normal conditions, it would correspond to the judiciary to decide which of the two sessions has been convened constitutionally.  In Venezuela, where the sides to the conflict do not recognize the same judiciary, there is no straightforward way to resolve this conflict.

Table 1 shows the breakdown of the 100 votes obtained by Guaidó in the evening session by the legislator’s condition (principal or substitute) as well as, in the case of substitutes, by whether the principal would have voted for Guaidó.   We also provide a subdivision by party or legislative group of the legislator who voted in the session. Of the 100 legislators, 14 were substitutes of legislators who did not support Guaidó.  These are either legislators who explicitly voiced their support for Parra (11) or who belonged to parties that had announced that they would not back Guaidó’s re-election (3).  This means that in a regular Assembly session in which legislators not supporting Guaidó were present, Guaidó would have counted with the support of only 86 legislators, two votes more than the minimum majority of 84.

Table 1: Breakdown of January 5 evening vote and hypothetical plenary votes
Source: Own calculations

However, 3 of those 86 legislators represent the state of Amazonas.[9]  Their suspension by the Supreme Court’s Electoral Chamber shortly after the 2015 election on fraud allegations is precisely what set off the protracted conflict of powers between the judicial and the legislative branches that continues to this day.  If we exclude those legislators, then Guaidó’s support would have fallen to 83, below the 84-vote threshold for a simple majority and valid quorum.  Note that this does not necessarily mean that Guaidó would have lost the vote for National Assembly President, as these 83 votes may still have exceeded the number of votes in favor of Parra (who himself claims to have obtained only 81 votes).  But it does mean that Guaidó would not have had enough votes to sustain a valid quorum.[10] This is likely the reason why Guaidó spent so much effort on an unsuccessful attempt at trying to get all legislators, including the Amazonas deputies, into the chamber on the morning of January 5th

How many votes is Parra likely to have mustered?  In Table 2 we estimate the vote of a hypothetical plenary session in which all principals in the country joined the session.  We assume that e-vote is not permitted (we return to this below).  We also assume that all PSUV legislators would have voted for Parra, as well as all opposition dissidents who have been expelled from their parties for corruption investigations or have voiced their support for Parra. However, we assume that centrist minority parties (AP and Cambiemos) would have abstained.

Our results are summarized in Table 2.  If the Amazonas deputies had been allowed to vote, Parra would have gotten 71 votes and lost to Guaidó’s 86.  Without the Amazonas legislators, the difference would fall to 83-70.  Note that there are four empty seats and six legislators who would have abstained.  Therefore, whatever the scenario, it appears that Guaidó would have won the vote by a comfortable margin of 13-15 votes.[11]

Table 2: Hypothetical balance of forces in plenary vote (without e-vote)
Source: Own calculations

Given uncertainties about legislator loyalty, it is possible that the actual number of votes could have been different if the session had actually been held on Sunday morning.  For example, the hardline 16-J faction, which voted for Guaidó in the evening session, had previously threatened not to vote for Guaidó, whom they charge with being too soft on Maduro. Recently, they had refused to vote for a proposal to change the rules of debate to permit electronic voting sought by Guaidó and approved on December 17.  If their threat had effectively materialized, then Guaidó’s 86 potential votes would have fallen to 83, and to 80 without the Amazonas legislators.  Alternatively, there are several principal legislators who are in principle pro-Guaidó and are not in exile but nevertheless did not show up to the January 5th evening session despite having no apparent physical impediment to attending. Their failure to show at the vote introduces uncertainty as to how they would vote in a full session of the Legislature.

On the other hand, if Guaidó had fallen below the required threshold he would have likely invoked the e-vote provision approved on December 17 allowing legislators to cast virtual votes.  We estimate that this would have given him 9 additional votes, taking his majority to 95 votes (92 without Amazonas).


The bottom line is that while Guaidó still would in all likelihood have comfortably won a fair vote for the presidency of the Assembly, he commands the support of only around half of all legislators, making his coalition vulnerable.  This is perhaps the more notable fact that surfaced out of the tumultuous January 5 sessions.  Over the course of the past four years, the opposition’s majority has fallen steeply from the 112 legislators it won in 2015 to 86 legislators (83 without the Amazonas deputies).  How did this happen?

The answer is a combination of persecution, persuasion, exhaustion and mistakes.  While some legislative seats have been lost as a result of overt and explicit actions by the judiciary, others reflect voluntary defections by legislators who were originally elected in an opposition slate and who have decided not to back Guaidó, and others reveal genuine dissent within opposition ranks.

Table 3 lists the 29 legislative seats lost by the opposition during the past four years.  Seven of these were lost as a result of judicial decisions.  This includes the 3 Amazonas legislators whose election was invalidated by the Supreme Court’s electoral chamber and 4 seats which have been rendered vacant as a result of political persecution as both principal and substitutes are in exile, jail, or otherwise impeded from attending.

Table 3: Reasons for individual legislator losses by Guaidó coalition
Sources: Own calculations

But this only explains around one-fourth of the loss of seats.  The remaining loss of votes shows a more conventional pattern of defections and dissent.  Six votes were lost as a result of the expulsion of legislators that took place in November of last year after investigative news site Armandoinfo published a report containing allegations of wrongdoing.  Another six legislators explicitly defected, announcing that they would back Parra despite still belonging to parties that support Guaidó.  Four legislators belong to minority centrist parties that strongly disagree with Guaidó on key policy and strategic issues such as economic sanctions or the boycotting of elections (both of which are supported by Guaidó but rejected by large segments of voters) and have decided not to back him.  Five legislative seats were lost by a combination of reasons, where the principal has gone into exile and the substitute switched sides. One additional legislator (Biagio Pilieri) showed up on Sunday evening’s session but did not vote for unknown reasons.[12] 


It is not unusual for authoritarian governments to be able to co-opt large parts of their opposition.  Because autocracies have unbridled control over the use of force and significant economic levers, it is easy for them to generate powerful incentives to sway some elected politicians. To a certain extent, what is surprising is that Maduro was not able to use these tools more effectively in the past, and that it is only recently that he has proven able to achieve large defections from the opposition.

But it is not enough to simply look at Maduro’s actions to explain the large decline in opposition support among legislators. If we seek to understand the magnitude of the parliamentary losses experienced in 2019, it is also important to consider some of the strategic decisions made by Guaidó and his governing team.  Holding together coalitions is a complex task, and there is evidence to suggest that some of the strategic choices made by the Guaidó administration may have contributed to accelerating the rate of legislator attrition.

Coalitions are typically held together by a combination of policy concessions and appointments.  It is common for coalitions to include actors with different viewpoints on key policy and strategic decisions. These actors are often persuaded to continue to support the coalition through the deployment of selective incentives.  Because it is difficult to maintain everyone happy on central policy issues (such as whether or not to negotiate with the regime), positions on subsidiary policy dimensions can play an important role in holding together a coalition.  So will appointments to key public offices, which are often remarkably effective in getting politicians to change their policy views.

During his administration, Guaidó has made relatively few appointments to public office, presumably out of concern with creating positions with no effective power.  He also has not tapped the funds in bank accounts of the Republic or PDVSA that were transferred to his management as a result of his recognition by the United States (except for very limited purposes).  Both of these decisions have diminished his capacity to offer the necessary selective incentives to hold the coalition together.

When the Guaidó government has made appointments, it has been much more likely to choose technocrats than political figures.  To take one example, when a Debt Restructuring Advisory Commission was appointed in July 2019 and tasked with issuing general guidelines for dealing with the nation’s debt, it was integrated by two academics and a former Wall Street analyst. Notably, it did not have any representatives from the National Assembly’s Finance Commission, which had been overseeing and investigating debt issuance decisions since 2016.[13]

If we consider the list of opposition legislators that openly backed Parra, it is striking that of the 18 legislators (14 of which are principals), none is from the capital region[14]. In stark contrast, the two highest ranking parliamentary appointees of Guaidó (Foreign Minister Julio Borges and UN representative Miguel Pizarro) are legislators who represent districts of the country’s capital. Greater geographic balance and emphasis on regional issues could have helped Guaidó deal with the discontent among legislators from the provinces.

There is also the issue of how to deal with dissidence.  When in September of 2019, a number of centrist minority opposition parties announced that they had accepted to participate in negotiations with the Maduro regime, the reaction of the Guaidó team was to strongly attack them for entering into a “false dialogue,” claiming that the government was trying to use them to create a “tailor-made opposition.” [15] It is not surprising that these parties, while refusing to back Parra’s candidacy, also refused to vote for Guaidó on the evening of January 5th.

Guaidó’s dissidence problems are not limited to the centrist parties. They have also had to do with reining in hardliners.  As we noted above, the 16-J faction had threatened not to vote for Guaidó on January 5th and only seems to have changed its mind after that morning’s events. Relations have been tense with this hardline faction for some time; for example, the group has systematically complained that Guaidó violated debate rules by impeding discussion of topics on which 16-J dissented from the majority. 

The large attrition in legislative support should also lead to a reconsideration of the effectiveness of individual sanctions in spurring regime change.  The selectiveness and conditionality of individual sanctions has often been touted as one of their advantages. When on April 30th, the commander of the National Intelligence Service sided with a failed military rebellion against Maduro, the Treasury Department promptly removed sanctions on him, citing the case as an example “that U.S. sanctions need not be permanent and are intended to bring about a positive change of behavior”[16]  However, the fact that the opposition has lost at least 17 congressional seats through defections (and gained none) over the past year precisely as these sanctions intensified suggests that this tool is at best ineffective – and at worst counterproductive – in weakening the governing coalition.

It may well be that the events of the past few days will strengthen Guaidó – at least for the time being – and lead opposition groups to rally around him in the defense of the last bastion of democratic institutionality. Yet unless the opposition leadership revises its approach to dealing with intra-coalition differences and its international allies reconsider their approach to engaging with the regime, there is a risk that the problems that generated this large attrition in legislative support will continue to weigh on the prospects for real democratic change in Venezuela.


[1] Director, Oil for Venezuela and Visiting Professor, Stone Center for Latin American Studies, Tulane University.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org, frodriguez1@tulane.edu.

[2] Luis Eduardo Parra R (@LuisEParra78). “Como cada #5Ene, el día de ayer, la Asamblea Nacional eligió una nueva Junta Directiva de conformidad con la Constitución y el Reglamento de Interior y de Debates, donde obtuvimos 81 votos de los 150 diputados presentes.” [As in every January 5, yesterday, the National Assembly chose a new board in compliance with the Constitution and the Internal Debate Rules of the Assembly, were we obtained 81 votes from 150 lawmakers present]. January 6, 2020 3:42pm. Tweet.   However, the government TV station Telesur had originally reported that 140 legislators were present. teleSur English (@telesurenglish) Luis Eduardo Parra has been elected president of #Venezuela’s National Assembly with 140 legitimate votes. January 5, 2020 3:08pm. Tweet.  Constitutional Convention President Diosdado Cabello, in turn, claimed that an opposition legislator had admitted there were 127 legislators in the session. Cabello respalda “legitimidad de la directiva autojuramentada de la AN” [Cabello backs the self-proclaimed AN’s legitimacy]. TalCual, January 6, 2020.

[3] A show of hands vote is customary by National Assembly rules and can only be replaced by a roll-call vote if a lawmaker requests it.  (Article 92 of the AN internal debate rules states that all votes are public, while article 94 stipulates that public votes are initially by show of hands, unless a lawmaker asks that it be done through roll-call). By Parra’s own count, however, the difference would have been of approximately 10 legislators, suggesting that the vote was close enough so as to make it difficult to ascertain who had the majority without a roll-call.

[4] There is significant confusion as to whose access was being restricted by the National Guard.  Government spokespersons claim that access was restricted only to the Amazonas legislators and to others who had arrest warrants issued against them(GNB y PNB se guían por lista de diputados «inhabilitados» para permitirles ingresar al Parlamento [GNB and PNB use an “disqualified” lawmaker list to decide if they can enter Parliament]. NoticiaAlDía, January 5, 2020. Also see GNB impide acceso a Juan Guaidó a la sede de la Asamblea Nacional [GNB impedes Juan Guaidó from accessing National Assembly palace], El Nacional, January 5 2020.), while the opposition claims that more legislators, including Guaidó, were restricted from access to the chamber. As we will show, an actual vote would have been tight enough that even just the Amazonas restrictions would have been enough to tilt the balance.

[5] In principle, opposition legislators could have left and broken quorum, as by Parra’s own admission he has the support of less than 84 legislators.  It is likely that the reason why the show of hands vote was taken at an unexpected moment was precisely to make it difficult for the opposition to try to break quorum.

[6] EN VIVO – Elección de la nueva directiva de la Asamblea Nacional 2020. [LIVE – Election of the new AN 2020 board]. Youtube, January 5, 2020.

[7] Since legislator preferences may have changes as a result of the political events on the past few days, the January 5 roll-call is most informative about preferences at the time of that vote; nevertheless, unless preference changes have been too great, it should still serve as a reasonable proxy for support at the present time.

[8] One legislator, Biagio Pilieri, was at the session but left before his turn to vote.  If we include him, attendance would be 101.

[9] One of those legislators, Romel Guzamana, represents the indigenous population of the Southern region of the country, which includes Amazonas and Apure.  Indigenous peoples have separate congressional representation as per article 125 of the Constitution.

[10] The National Assembly’s rules of debate do give the presidency enough latitude to incorporate substitutes when the principal is not present.  This means that if Parra’s supporters had tried to filibuster the vote, Guaidó could have incorporated the substitutes and in principle obtained the same 100 votes as in the evening session.  Nevertheless, while Guaidó could have managed to get re-elected legally, it would have been as a result of his authority to decide on the incorporation of substitutes, illustrating the fragility of the arrangements.  The threshold of 84 legislators in a full vote is meaningful because it implies that the result of the election is not conditional on the control by the Assembly’s presidency of the process of incorporation. 

[11] Is it possible that Parra obtained the 81 votes he claims in the morning session?  To do so, he would have had to gain an additional 11 votes.  We have not been able to identify the positions of opposition substitutes, but it is not impossible for there to be 11 substitutes from opposition, centrist or Chavista dissident votes that may have also been swayed by the government.  Nevertheless, we underscore again that a vote held while limiting access to the chamber has relatively little legal or normative significance.

[12] Pilieri has later claimed that he fully supports Guaidó (Bloque Parlamentario 16 de Julio (@fraccionAN16J) “2/2 #5Ene @omargonzalez6: Aunque la Fracción 16J tenia acordado abstenerse el día de hoy, decidimos de manera patriota apoyar a esta Junta Directiva” [2/2 #Jan5 @omargonzalez6: Though the 16J coaltion had agreed to not vote today, we have patriotically decided to support this Board], January 5, 2020 6:17pm) so he would potentially raise the total of votes to 87 (84 without Amazonas). Nevertheless, we prefer to hold to the strict criterion of observable votes cast rather than expressed voting intentions.  The rationale for this criterion is that legislators could have multiple incentives to dissemble, making it remarkably hard to gauge voting intentions from public statements when these contradict the vote cast.  Our methodological choice should not be taken as a judgment of this specific legislator’s loyalty to the opposition cause, on which we think there is a reasonable case that he can be expected to continue siding with the opposition.

[13] Although an expanded commission was created on August 13 to include some legislators, our discussions with market participants indicate that the role of these legislators in debt talks has been nonexistent.

[14] We count 18 legislators instead of the 17 in Table 3 to reflect the case of Lucila Pacheco, Zulia legislator originally elected as a substitute PSUV candidate who then joined the opposition yet now supports Parra. This vote is not a net loss because it originally belonged to PSUV. Rather, it is a vote that was initially gained and then lost.

[15] Julio Borges: aquellos que se presten al falso diálogo no representan a Venezuela. [Julio Borges: those who partake in the fake dialogue do not represent Venezuela]. America Digital news, September 19, 2019.

[16] Treasury Removes Sanctions Imposed on Former High-Ranking Venezuelan Intelligence Official After Public Break with Maduro and Dismissal. U.S. Department of Treasury, May 7, 2019.

¿Quién se beneficia de la licencia a Chevron de la OFAC?

Francisco Rodríguez[1]
Josef Korbel School of International Studies
University of Denver

En los últimos días, el gobierno estadounidense autorizó a Chevron Corporation vender petróleo venezolano en los mercados de EEUU, pero le prohibió realizar pagos de impuestos y regalías al gobierno venezolano. Argumentamos que la restricción de estos pagos es simbólica porque los pasivos fiscales no recaen en Chevron, sino en las empresas mixtas en las que Chevron es un socio minoritario y cuyas decisiones no puede controlar. Además, mostramos que mientras la recuperación del acceso a los mercados estadounidenses permita a las empresas mixtas de Chevron aumentar los niveles de producción, el gobierno de Maduro recibirá flujos adicionales de divisas que puede utilizar a voluntad. Este resultado se mantiene independientemente de si el incremento de los ingresos se utiliza para reducir los atrasos de la deuda de PDVSA con Chevron.

El 26 de noviembre, la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro publicó una licencia que permite a Chevron aumentar significativamente el alcance de sus operaciones en Venezuela. Hasta ese momento, Chevron – la única empresa estadounidense directamente involucrada en la extracción y venta de petróleo venezolano – se había visto restringida a realizar las actividades necesarias para mantener o cerrar operaciones esenciales, pero se le prohibía producir o vender petróleo venezolano. La nueva licencia -denominada Licencia General de Venezuela No. 41 en la nomenclatura OFAC – ahora permite transacciones relacionadas con la producción, extracción y venta de petróleo venezolano a los Estados Unidos, así como la compra e importación a Venezuela de los insumos necesarios para llevar a cabo estas actividades.

Sin embargo, la Licencia General 41 también prohíbe explícitamente el pago de impuestos o regalías al Gobierno de Venezuela o el pago de dividendos a cualquier entidad propiedad de la compañía petrolera nacional venezolana, Petróleos de Venezuela, SA (PDVSA). El Departamento del Tesoro de EE. UU. publicó un comunicado de prensa en el que afirma que la autorización “evita que PdVSA reciba ganancias de las ventas de petróleo de Chevron”. Un funcionario de la administración de Biden dijo al New York Times que, en lugar de pagar impuestos y regalías, las ganancias obtenidas se destinarían al pago de la deuda del gobierno a Chevron.

Argumentamos que las declaraciones que afirman que la administración de Maduro no recibirá ingresos de las ventas de petróleo permitidas por la Licencia General 41 son objetivamente incorrectas o muy engañosas. Además, la caracterización errónea por parte del gobierno de EE. UU. de las consecuencias para las cuentas fiscales venezolanas del otorgamiento de esta licencia es un serio impedimento para el diseño de los mecanismos de rendición de cuentas necesarios para garantizar que los fondos obtenidos por Venezuela como consecuencia de las sanciones se utilicen para atender la emergencia humanitaria de Venezuela y no terminen perdidos por la corrupción o fortaleciendo el aparato represivo del estado venezolano.


La Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) de EE. UU. emite regularmente licencias que permiten ciertas actividades que estarían restringidas por sus decisiones de sanciones anteriores. La decisión de sancionar – o, en el lenguaje legal preciso, bloquear – a ciertas entidades generalmente emana directa o indirectamente de órdenes ejecutivas emitidas por la presidencia de los EE. UU. En el caso de Venezuela, entre 2015 y 2019 se emitieron siete órdenes ejecutivas y 240 personas y entidades fueron incluidas en la lista de Nacionales Especialmente Designados (SDN, por sus siglas en inglés) de la OFAC. Es importante destacar que el 28 de enero de 2019, la OFAC anunció que agregaría a PDVSA – que tiene un monopolio constitucional sobre la extracción y venta de petróleo venezolano – a la lista SDN, de modo que prohibió cualquier transacción entre entidades estadounidenses y el sector petrolero venezolano.

Las órdenes ejecutivas que sirven de base para estas designaciones se basan en la autoridad otorgada al presidente de los EE. UU. a través de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977. Esta ley, que tiene su origen en la legislación de la era de la Primera Guerra Mundial para prohibir a las entidades estadounidenses comerciar con adversarios militares de EE. UU., autoriza al presidente a “bloquear y prohibir todas las transacciones de bienes e intereses en bienes” de entidades designadas “si tales bienes o intereses en bienes están en los Estados Unidos, vienen dentro de los Estados Unidos, o están o vienen dentro la posesión o el control de una persona de los Estados Unidos.”

Las afirmaciones de que Maduro no recibirá ingresos por las ventas de petróleo permitidas por la licencia de Chevron son incorrectas o fuertemente engañosas.

La idea fundamental detrás de la autoridad del presidente para sancionar es que, si bien EE. UU. no tiene jurisdicción para impedir que los actores no estadounidenses hagan nada fuera de su territorio, puede prohibir que sus ciudadanos participen en transacciones con entidades que cree que están actuando en forma contraria a los intereses de seguridad nacional de EE.UU. Tengamos en cuenta que para que el poder ejecutivo invoque estos poderes, primero debe argumentar que las acciones de estos actores implican una “amenaza inusual y extraordinaria” para la seguridad nacional, económica o para la política exterior de los EE. UU. y declarar una emergencia nacional para hacer frente a esa amenaza. El presidente Obama emitió esa declaración con respecto a Venezuela en marzo de 2015, y todas las administraciones posteriores la han extendido por intervalos anuales.

En otras palabras, el poder del Departamento del Tesoro para sancionar a entidades no estadounidenses emana del poder de la presidencia para restringir las transacciones económicas de personas estadounidenses, ya sean empresas o individuos, cuando existen suficientes razones de política exterior para hacerlo. En el pasado, las administraciones estadounidenses han adoptado un criterio relativamente laxo para definir lo que constituye una emergencia nacional a los efectos de invocar esta autoridad, lo que le ha permitido imponer sanciones a una amplia gama de entidades extranjeras. El Departamento del Tesoro de EE. UU. enumera actualmente 38 programas de sanciones activos, la mayoría de los cuales se centran en países específicos o conflictos internacionales.

Cuando una entidad está incluida en la lista SDN, todas las personas estadounidenses tienen prohibido realizar transacciones con esa entidad. Esto significa, por ejemplo, que todas las cuentas bancarias de esa entidad en una institución financiera de EE. UU. se congelan de inmediato – ya que ningún banco puede procesar una transacción para un SDN a menos que reciba una licencia OFAC que le permita hacerlo. Tenga en cuenta que este no es un proceso judicial en el que se acusa al Nacional Especialmente Designado de violar la ley (aunque la presunción de que lo hizo puede haber llevado a la imposición de las sanciones). Por lo tanto, los bienes en cuestión continúan perteneciendo a la entidad sancionada. Sin embargo, la entidad sancionada no puede usar estos activos de manera significativa mientras las sanciones estén vigentes.

La designación de PDVSA por parte de los EE. UU. en 2019 implicaba, por lo tanto, que las entidades estadounidenses como Chevron tenían prohibido hacer negocios con PDVSA o sus filiales. Debido a una disposición conocida como regla del 50% de la OFAC, eso también significa que no podría hacer negocios con ninguna entidad en la que PDVSA tenga una participación del 50% o más. Eso incluye las empresas mixtas con PDVSA en las que Chevron es socio minoritario, Petropiar, Petroboscan, Petroindependiente y Petroindependencia (que en adelante llamaremos las empresas mixtas de Chevron).

En ausencia de una licencia, Chevron no podría realizar ninguna transacción financiera relacionada con estas empresas mixtas. Además, las empresas mixtas de Chevron no pueden utilizar el sistema financiero estadounidense para realizar ninguna transacción. Pero esto no significa que las empresas mixtas de Chevron no puedan producir petróleo. Por el contrario, las empresas mixtas de Chevron han seguido bombeando alrededor de 100 mil barriles diarios de petróleo a pesar de estar sancionadas. Esto se debe a que EE. UU. no tiene autoridad legal o real para impedir que una empresa de propiedad venezolana produzca petróleo en Venezuela y lo venda fuera de EE. UU. Dado que el comercio fuera de los EE. UU. cae fuera de su jurisdicción, lo más que puede hacer el gobierno de los EE. UU. es prohibir que las empresas propiedad de sus nacionales participen activamente en ese comercio. Sin embargo, dado que Chevron es un socio minoritario en sus empresas mixtas y no tiene poder para detener la decisión de la empresa de producir o vender petróleo, no se le puede acusar de haber hecho nada para hacer posible estas ventas y, por lo tanto, no se le puede encontrar en violación de sanciones debido a estas ventas. Y, en caso de que quedase alguna duda, las licencias anteriores permitieron a Chevron realizar transacciones necesarias para el “mantenimiento limitado de operaciones, contratos u otros acuerdos esenciales” para preservar sus activos en Venezuela, lo que implica que no tenía la obligación de renunciar a sus acciones en las empresas mixtas ni a su derecho de recibir su parte de las ganancias de estas ventas.

Exactamente por las mismas razones, la disposición de la Licencia General 41 que prohíbe el “pago de cualquier impuesto y regalías al Gobierno de Venezuela” es completamente ineficaz. Chevron no paga impuestos sobre la renta ni regalías al gobierno venezolano porque Chevron no produce petróleo en Venezuela. Son las empresas mixtas en las que Chevron es socio minoritario las que producen el petróleo y pagan impuestos y regalías al gobierno de Venezuela y dividendos a PDVSA. Chevron no tiene poder para detener los pagos realizados por las empresas mixtas en las que es socio minoritario porque estas decisiones las toman las juntas directivas de las empresas mixtas designadas por el accionista mayoritario, PDVSA – al igual que Chevron no tiene poder para detener que estas empresas mixtas produzcan petróleo en Venezuela. Y EE. UU. no tiene la autoridad ni el poder para impedir que los directorios de las empresas mixtas realicen los pagos de impuestos y regalías que están obligados a realizar de acuerdo con la ley venezolana.


Según la ley venezolana, cada barril de petróleo producido en Venezuela está sujeto a un pago de regalías del 20% al 33% y a un impuesto sobre la renta del 50%. Estos pagos son adeudados por las empresas que realizan la producción, es decir, las empresas mixtas como Petropiar. Por lo tanto, para responder a la pregunta de si la Licencia General 41 genera un aumento en los ingresos que recibe el gobierno de Maduro, lo que tenemos que responder es si conducirá a un aumento en los niveles de producción o en las ganancias de empresas mixtas como Petropiar. (De ahora en adelante, usaremos Petropiar como ejemplo a través del cual ilustramos los mecanismos en funcionamiento para todas las empresas mixtas).

La respuesta obvia es sí. La razón es simple: si aprovechar las autorizaciones de la licencia no redundara en mayores ganancias para Petropiar, entonces no habría razón para que el gobierno de Maduro lo hiciera. Maduro siempre tiene el poder de ordenar a la empresa mixta que no venda petróleo en EE. UU., incluso si la licencia lo permite. De modo que, si Maduro ordena al directorio de Petropiar que venda petróleo a Chevron para que Chevron pueda revenderlo en los EE. UU., entonces debe ser porque esto genera mayores niveles de producción y ganancias para Petropiar. (Esto es lo que los economistas llamamos un argumento de preferencia revelada: si ves a alguien haciendo algo, generalmente significa que esa persona cree que hacerlo es para su beneficio).

EE.UU. no tiene ni la autoridad ni el poder para impedir que las juntas directivas de las empresas mixtas paguen los impuestos que están obligadas a pagar por la ley venezolana. 

Además, existe evidencia más que abundante de que las sanciones estadounidenses han tenido un efecto en la producción petrolera venezolana, lo que implica que revertir estas sanciones, aunque solo sea parcialmente, debería llevar a la producción petrolera venezolana a experimentar cierta recuperación. De hecho, esa es la única razón por la que esta decisión tiene sentido desde el punto de vista de la administración de Biden. El acceso a los mercados petroleros de EE. UU. le permite a Venezuela aumentar la producción de petróleo porque parte de la disminución de su producción se debió a la falta de clientes dispuestos a comprar petróleo venezolano dada la amenaza de las llamadas sanciones secundarias (la capacidad de EE. UU. de sancionar a las empresas de otros países que compran petróleo venezolano). Adicionalmente, la incapacidad de Venezuela para obtener insumos clave, incluidos los diluyentes, ha sido un lastre significativo para su capacidad productiva, y la licencia de Chevron autoriza explícitamente a la empresa a importar estos diluyentes a Venezuela para la operación de sus empresas mixtas.

Sin embargo, la licencia de Chevron también le otorga a la empresa el derecho exclusivo de vender petróleo venezolano en los Estados Unidos. Entonces, si se impide que todo el flujo de ingresos de Chevron termine como regalías o impuestos para el estado venezolano, y los ingresos adicionales que obtienen las empresas mixtas solo provienen de las ventas a los EE. UU., ¿cómo es que Venezuela puede convertir estos pagos en ingresos fiscales adicionales?

Para entender la respuesta a esta pregunta conviente trabajar con un sencillo ejemplo numérico.  Primero, recordemos una serie de puntos importantes.  Uno es que Chevron nunca deberá regalías o impuestos a Venezuela; Petropiar sí.  El segundo es que, como en el caso de cualquier accionista, los beneficios económicos de Chevron por participar en Petropiar son su parte de los beneficios obtenidos por la empresa.  Por lo tanto, cualquier ganancia que Chevron reciba del acuerdo es el resultado de que Petropiar obtenga mayores ingresos después de pagar impuestos y regalías, así como en otros costes. 

Para simplificar los cálculos, supondremos que el Estado venezolano se queda con el 50% de todos los ingresos por ventas en concepto de regalías e impuestos, y que antes de la concesión de la licencia, Petropiar está produciendo 100 barriles al día.  También asumimos que en nuestros cálculos no hay costes de producción (alternativamente, se puede pensar en estas cifras como el valor neto de la producción de un coste de producción constante por barril).  Entonces la empresa mixta tendrá unos beneficios después de impuestos y regalías iguales al valor de 50 barriles diarios, de los cuales un tercio (17 barriles) corresponderá a Chevron y los dos tercios restantes (33 barriles) a PDVSA.[2] Dado que estos cálculos reflejan la distribución de los ingresos antes de la emisión de la licencia, entonces todos estos ingresos se generan a partir de las ventas en mercados no estadounidenses, como China. Estas cifras se muestran en el panel superior de la Tabla 1.

Ahora, consideremos cómo cambia esto con la Licencia General 41. Supongamos que la producción de Petropiar sube a 120 barriles diarios como resultado de la apertura de estos nuevos mercados, es decir, que la empresa puede colocar a través de Chevron 20 barriles adicionales en los mercados estadounidenses.  La empresa mixta pagará ahora la mitad de esa cantidad al Estado venezolano, y la otra mitad se repartirá entre Chevron y PDVSA en proporción a sus participaciones en la empresa.  Esto significa que Chevron recibirá 20 barriles diarios de ganancias, y PDVSA el equivalente a 40 barriles diarios, y los 60 restantes se destinarán a pagar regalías y dividendos.  Pero nótese que los 20 barriles de Chevron equivalen al aumento de las ventas de Petropiar por su capacidad de vender en el mercado estadounidense.

Recordemos que Chevron es la única que puede vender petróleo en EEUU.  Así que lo que sucederá en la práctica es que Petropiar le dará a Chevron estos 20 barriles y Chevron los venderá en los EE.UU. quedándose con todo el producto de la venta.  El valor de estos 20 barriles es exactamente lo que Petropiar tiene que dar a Chevron para pagar su beneficio en toda la empresa.  Chevron venderá este petróleo en EE.UU., retendrá el producto en sus cuentas y afirmará que cumple plenamente con las sanciones estadounidenses.  Los políticos estadounidenses afirmarán que ni un solo dólar de las ventas de Chevron en EE.UU. va a financiar el régimen de Maduro.

Sin embargo, consideren lo que ha sucedido con los ingresos del gobierno.  Por un lado, los pagos de impuestos y regalías aumentaron en 10 barriles (de 50 a 60); por otro, las ganancias de PDVSA después de impuestos y regalías aumentaron en 7 (de 33 a 40).  En total, el Estado venezolano aumentó sus ingresos en 17, lo que representa el total de lo que se lleva Venezuela (50% de toda la producción más dos tercios de los beneficios) del aumento de 20 barriles en la producción de petróleo.  Aunque los funcionarios estadounidenses afirman que Venezuela no recibe ni un centavo, la realidad es que Maduro se queda con 83 centavos de cada dólar adicional generado como resultado de la apertura de los mercados petroleros estadounidenses al petróleo venezolano.


Este sencillo ejemplo ilustra cómo, debido a la fungibilidad del dinero, no importa realmente a dónde “van” los ingresos de las ventas en EEUU.  De hecho, no es difícil para PDVSA evitar tocar los ingresos generados por las ventas en EE.UU. y seguir ganando más dinero con el acuerdo. Esto se debe a que PDVSA puede permitir que Chevron se quede con la totalidad de los ingresos de sus ventas en EE.UU. y, al mismo tiempo, quedarse con una mayor parte de los ingresos de las ventas de Petropiar fuera de EE.UU. Y como Chevron, como accionista, sólo tiene derecho a una parte determinada de los beneficios de la empresa, no tiene más remedio que aceptar que si no va a entregar a PDVSA los ingresos de sus ventas en Estados Unidos, debe permitir que PDVSA se quede con la mayor parte de los ingresos de las ventas fuera de Estados Unidos.

Impedir que Chevron transfiera los ingresos de las ventas de EE.UU. a Venezuela no impide que Maduro reciba más ingresos como resultado del acuerdo.

¿Cómo cambia esto si el producto de las ventas a EE.UU. se aplica únicamente al pago de la deuda que PDVSA ha acumulado con Chevron, como han informado algunos medios de comunicación?  Nótese que la Licencia General 41 no menciona en ningún momento el pago de la deuda, sin embargo, se cree que una disposición que especifica que el producto de las ventas de EE.UU. se aplique únicamente al pago de la deuda podría haber sido incluida en el contrato que se sabe que Chevron negoció con el gobierno de Maduro y que no se ha hecho público.

La respuesta, ilustrada en el cuadro 2, es que no cambia mucho.  Obsérvese que en nuestro ejemplo anterior los 20 barriles vendidos por Chevron en el mercado estadounidense eran lo justo para cubrir su cuota de ganancias.  Si Chevron intentara utilizar los ingresos para reducir la cantidad que le debe PDVSA, entonces tendría que vender más petróleo en los mercados estadounidenses.  Así que supongamos ahora que en lugar de aumentar un 20%, la producción de Petropiar como resultado del acuerdo se duplica a 200 barriles.  Como Chevron es la única que puede vender en los mercados estadounidenses, esto significa que debe vender todos los 100 barriles adicionales en Estados Unidos.  Pero esto superaría con creces la cuota de ingresos de Chevron en la nueva situación, que es de sólo 33 barriles.  Para cumplir con el acuerdo y la Licencia General 41, Chevron utiliza ahora los ingresos de los 67 barriles restantes, que pertenecen a PDVSA, para reducir la deuda de PDVSA con Chevron.  Así, Chevron mantiene en sus cuentas el producto de los 100 barriles vendidos en Estados Unidos y PDVSA reduce su pasivo con Chevron en el valor de mercado de los 67 barriles.


En un nivel, el resultado es exactamente el mismo: el Estado venezolano sigue obteniendo el 83% de todas las ventas, salvo que está aplicando gran parte de esos ingresos a reducir sus pasivos en lugar de aumentar sus activos.  Pero si nos centramos sólo en el flujo de caja derivado de la operación – suponiendo que la reducción de pasivos no beneficia a Maduro en ningún sentido significativo – sigue siendo el caso que las ganancias del Estado han aumentado de 83 a 167 barriles, y que aunque haya aceptado utilizar 67 de esos barriles para reducir la deuda de PDVSA, Maduro todavía ha visto aumentar su flujo de caja positivo de 83 a 100.  La razón, una vez más, es que si Maduro acepta que todos los ingresos de las ventas en EE.UU. se utilicen para reducir su deuda con Chevron, adquiere el derecho de utilizar todos los ingresos de las ventas fuera de EE.UU. para pagar mayores regalías e impuestos.

La conclusión es que impedir que Chevron transfiera sus ingresos de las ventas en EE.UU. a Venezuela no impide que el gobierno venezolano reciba más ingresos como resultado del acuerdo.  Esto es así porque lo importante para determinar la recaudación fiscal de Venezuela no es cuánto vende Chevron en Estados Unidos, sino cuánto vende Petropiar en su conjunto. No hay manera de abrir los mercados a las empresas petroleras controladas por el gobierno de Venezuela sin permitirles generar ingresos adicionales, ingresos en los que Maduro puede asegurar una mayor participación, aunque se comprometa a no tocar ni un centavo de los flujos generados en Estados Unidos.

Sin embargo, el hecho de que el esquema permita a Maduro obtener beneficios fiscales no implica necesariamente que le dé todo lo que quiere.  Tomando prestado el ejemplo de la Tabla 2, podríamos especular que el gobierno puede ver como demasiado poco un aumento en su flujo de caja de sólo el valor de 17 barriles, cuando la nación está exportando 100 barriles más a los Estados Unidos.  De hecho, según algunos informes de prensa, el gobierno y Chevron habían negociado un acuerdo en el que sólo un tercio de los barriles vendidos por Chevron en nombre de PDVSA se utilizaría para pagar la deuda, un tercio se reinvertiría en la empresa y un tercio se pagaría a PDVSA para recuperar los costes operativos. 

El problema de la aplicación del acuerdo en la actualidad no tiene nada que ver con el pago de impuestos – que, como explicamos, no están sujetos a la jurisdicción estadounidense – sino con la capacidad de Chevron para realizar las transferencias financieras necesarias a PDVSA para recuperar los gastos operativos.  Recordemos que la Licencia General 41 autoriza transacciones que son “ordinariamente incidentes y necesarias” para las actividades que están explícitamente autorizadas, como la extracción y venta de petróleo. La cuestión es si el reembolso de los gastos operativos de PDVSA es normalmente incidental y necesario para la producción y venta de petróleo venezolano.  Probablemente dependerá de la OFAC aclarar si estos pagos se consideran una transacción permitida por estos motivos.  Obsérvese que este problema no se plantea con el reembolso de las deudas de PDVSA a Chevron porque la OFAC considera que el reembolso de la deuda es una transacción bloqueada cuando está implicada una institución financiera, lo que generalmente no es el caso en el pago de los atrasos comerciales.


Desde que se impusieron las sanciones petroleras a Venezuela en 2019, varias voces han reclamado la promulgación de un acuerdo de petróleo por bienes esenciales que permita a Venezuela recuperar el acceso a los mercados petroleros internacionales con la condición de que se diseñen mecanismos institucionales que garanticen que los ingresos de estas ventas se destinen a la compra de bienes e insumos necesarios para atender la crisis humanitaria de Venezuela, sujetos a la supervisión internacional bajo altos estándares de transparencia.  Al menos tres propuestas bien diseñadas en este sentido fueron publicadas por organizaciones no gubernamentales: Oil for Venezuela (que dirijo), el Boston Group y el Grupo de Trabajo sobre Venezuela del Atlantic Council.

Curiosamente, el espíritu de estas propuestas parece haber sido incorporado en el Acuerdo Social suscrito por el gobierno de Maduro y una coalición opositora para utilizar fondos pertenecientes al Estado venezolano y hasta ahora bloqueados como consecuencia de las sanciones u otras medidas de estatuismo económico como el no reconocimiento del gobierno de Maduro por parte de los Estados en los que se encuentran esos fondos.

La conveniencia política puede haber superado la preocupación por el bienestar de los venezolanos, que hasta hace poco había desempeñado un papel tan importante en el discurso de la política exterior de Estados Unidos.

En cambio, la licencia Chevron no contempla ninguno de esos mecanismos de rendición de cuentas.  Más bien, como hemos mostrado en esta nota, genera ingresos adicionales en efectivo que el régimen de Maduro podrá utilizar a su antojo, y que fácilmente podrían terminar desviados a la corrupción o utilizados para financiar el aparato represivo del Estado.

En su libro seminal de 1989 sobre la economía política de la política comercial, Stephen Magee, William Brock y Leslie Young desarrollaron la teoría de la “ofuscación óptima”, que postulaba que los responsables políticos diseñarían políticas destinadas a transferir rentas a grupos de intereses especiales mientras las camuflaban alegando que pretendían abordar auténticos problemas de distribución o eficiencia.  Dado que es poco probable que los votantes reaccionen de forma amable cuando se les dice de forma transparente que una política ha sido diseñada para favorecer intereses especiales, los responsables políticos tratarán de idear argumentos que, a pesar de ser falsos o engañosos, puedan parecer plausibles a un público que carece de la experiencia o el interés necesarios para discernir los verdaderos efectos de la política.  Parece claro que las autoridades estadounidenses han estado interesadas en aprovechar fuentes adicionales de suministro de petróleo para compensar el efecto de las sanciones a Rusia y ayudar a contener los precios de los combustibles. También es evidente que el deseo de no enemistarse con grupos de votantes clave, incluidas las diásporas conservadoras cubana y venezolana, ha influido profundamente en la presentación de la política de Estados Unidos hacia Venezuela.  Así, la conveniencia política puede haber superado la preocupación por el bienestar de los venezolanos que hasta hace poco había desempeñado un papel tan importante en el discurso de la política exterior de la administración.


[1] Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel, Universidad de Denver. Correo electrónico: Francisco.Rodríguez4@du.edu. Agradezco a Jacques Bentata, Giancarlo Bravo, Luisa García y Camille Rodríguez por su excelente asistencia en la investigación. Aunque soy el único autor de este artículo y asumo la responsabilidad por cualquier error, también deseo reconocer que esta investigación es el resultado de una empresa colectiva enriquecida por las contribuciones, ideas y puntos de vista de colegas, estudiantes y personal. Para reconocer y hacer justicia a sus contribuciones, escribo esta nota en primera persona del plural.

[2]  En concreto, 16,67 y 33,33, respectivamente.

Who Benefits from OFAC’s Chevron License?

Francisco Rodríguez[1]
Josef Korbel School of International Studies
University of Denver

In recent days, the US government authorized Chevron Corporation to resell Venezuelan oil in US markets but barred it from making tax and royalty payments to the Venezuelan state. We argue that the restriction on these payments is symbolic because fiscal liabilities are incurred not by Chevron but by the joint ventures in which Chevron is a minority partner and whose decisions it is unable to control. Furthermore, we show that as long as regaining access to US markets enables Chevron joint ventures to increase production levels, the Maduro government will receive additional hard currency revenue flows which it can use at will. This result holds regardless of whether incremental revenues are used to reduce PDVSA’s debt arrears with Chevron.

On November 26, the Treasury Department’s Office of Foreign Assets Control published a license allowing Chevron to significantly increase the scope of its operations in Venezuela. Up until that time, Chevron – the sole American company directly involved in extracting and selling Venezuelan oil – had been restricted to performing activities necessary for maintaining or winding down essential operation but was barred from producing or selling Venezuelan oil.  The new license – labeled Venezuela General License No. 41 in the OFAC nomenclature – now allows transactions related to the production, lifting and sale of Venezuelan oil into the United States, as well as the purchase and importation into Venezuela of the intermediate inputs needed to carry out these activities.

However, General License 41 also explicitly bars the payment of any taxes or royalties to the Government of Venezuela or the payment of dividends to any entity owned by the Venezuelan national oil company, Petróleos de Venezuela, SA (PDVSA).  The US Treasury Department published a press statement claiming that the authorization “prevents PdVSA from receiving profits from the oil sales by Chevron.”  A Biden administration official told the New York Times that instead of going to pay taxes and royalties, profits earned would go to the repayment of government debt to Chevron.

We argue that statements claiming that the Maduro administration will not receive revenues from the oil sales allowed by General License 41 are either factually incorrect or highly misleading. Furthermore, the US government’s mischaracterization of consequences for Venezuelan fiscal accounts of the granting of this license is a serious impediment to the design of the mechanisms of accountability necessary to ensure that the funds obtained by Venezuela as a consequence of sanctions relief are used to attend Venezuela’s humanitarian emergency and do not end up being lost to corruption or strengthening the repressive apparatus of the Venezuelan state.


The US Office of Foreign Assets Control (OFAC) regularly issues licenses permitting certain activities that would be restricted by its prior sanctions decisions.  The decision to sanction – or, in the precise legal language, to block – certain entities usually emanates either directly or indirectly from executive orders issued by the US presidency.  In the case of Venezuela, seven executive orders were issued between 2015 and 2019 and 240 persons and entities were included in OFAC’s list of Specially Designated Nationals (SDN).  Importantly, on January 28, 2019, OFAC announced that it would add PDVSA, which holds a constitutional monopoly on the extraction and sales of Venezuelan oil, to the SDN list, therefore barring any transaction between US entities and the Venezuelan oil sector.

The executive orders that serve as basis for these designations are based on the authority granted to the US president through the International Emergency Economic Powers Act of 1977.  This law, which has its origins in World War I era legislation to prohibit US entities from trading with the US’s military adversaries, authorizes the president to “block and prohibit all transactions in property and interests in property” of designated entities “if such property or interests in property are in the United States, come within the United States, or are or come within the possession or control of a United States person.”

Claims that Maduro will not receive revenues from the oil sales allowed by the Chevron license are either factually incorrect or highly misleading.

The fundamental idea behind the president’s authority to sanction is that while the US has no jurisdiction to impede non-US actors from doing anything outside of  its territory, it can still bar its nationals from being involved in transactions with entities that it believes are acting in a way that is contrary to US national security interests.  Note that in order for the executive branch to invoke these powers, it must first argue that the actions of these actors imply an “unusual and extraordinary threat” to US national, foreign policy or economic security and declare a national emergency to deal with that threat.  President Obama issued that declaration in March 2015, and all subsequent administrations have extended it by yearly intervals.

In other words, the power of the Treasury Department to sanction non-US entities emanates from the power of the presidency to restrict the economic transactions of US persons – be they firms or individuals – when there are sufficient foreign policy reasons to do so.  In the past, US administrations have adopted a relatively lax criteria to define what constitutes a national emergency for the purposes of invoking this authority, allowing it to impose sanctions on a vast array of foreign entities. The US Treasury Department currently lists  38 active sanctions programs, most of which are focused on specific countries or international conflicts.

When an entity is included in the SDN list, all US persons are prohibited from engaging in transactions with that entity.  That means, for example, that all bank accounts of that entity in a US financial institution are immediately frozen – as no bank can process a transaction for an SDN unless it receives an OFAC license allowing it to do so.  Note that this is not a judicial process in which the SDN is accused of violating the law (although the presumption that it did so may have led to the imposition of the sanctions).  Therefore, the assets in question continue to belong to the sanctioned entity. However, the sanctioned entity cannot use these assets in any meaningful way while the sanctions are in place.

The US’s designation of PDVSA in 2019 thus implied that US entities like Chevron were prohibited from doing business with PDVSA or its controlled entities.  Because of a provision known as OFAC’s 50% rule, that also means that it could not do business with any entity in which PDVSA has a stake of 50% or more.  That includes the joint ventures with PDVSA in which Chevron is a minority partner, Petropiar, Petroboscan and Petroindependencia (which we call the Chevron JVs henceforth).

In the absence of a license, Chevron wouldn’t be able to carry out any financial transactions related to these JVs.  Furthermore, the Chevron JVs cannot use the US financial system in order to carry out any transactions.  But this doesn’t mean that the Chevron JVs can’t produce oil.  On the contrary, the Chevron JVs have continued pumping around 100 thousand barrels per day of oil despite being sanctioned.  This is because the US has no legal or real authority to stop a Venezuelan-owned firm from producing oil in Venezuela and selling it outside of the US.  Since non-US trade falls outside of its jurisdiction, the most that the US government can do is prohibit firms owned by its nationals from actively participating in that trade.  Yet since Chevron is a minority partner in its JVs and has no power to stop the firm’s decision to produce or sell oil, it cannot be accused of having done anything to make these sales possible and cannot thus be found in violation of sanctions because of these sales.  And, just in case there are any doubts, prior licenses allowed Chevron to carry out transactions necessary for the “limited maintenance of essential operations, contracts or other agreements” to preserve its Venezuela assets, implying that it was under no obligation to divest from its shares in its JVs nor from its right to receive its share of earnings from these sales.

For exactly the same reasons, the provision of General License 41 prohibiting “payment of any taxes and royalties to the Government of Venezuela” is completely toothless.  Chevron does no pay income taxes or royalties to the Venezuelan government because Chevron produces no oil in Venezuela.  It is the JVs in which Chevron is a minority partner that produce the oil and pay taxes and royalties to the government of Venezuela and dividends to PDVSA.  Chevron has no power to stop the payments made by the JVs in which it is the minority partner because these decisions are taken by the board of the JVs appointed by the majority shareholder, PDVSA – just the same as Chevron has no power to stop these JVs from producing oil in Venezuela. And the US has neither the authority nor the power to stop the boards of the JVs from making the tax and royalty payments that they are obligated to make according to Venezuelan law. 


According to Venezuelan law, every barrel of oil produced in Venezuela is subject to a royalty payment of 20-33% and an income tax on earnings of 50%.  These payments are owed by the firms carrying out the production, i.e., the JVs like Petropiar.  Therefore, to answer the question of whether General License 41 leads to an increase in the revenues received by the Maduro government, what we have to answer is whether it will lead to an increase in the production levels or profits of JVs such as Petropiar.  (From now on, we will use Petropiar as an example through which we illustrate the mechanisms at work for all the JVs).

The obvious answer is yes.  The reason is simple: if taking advantage of the authorizations in the license did not lead to greater profits for Petropiar, then there would be no reason for the Maduro administration to do so.  Maduro always has the power to order the JV not to sell oil in the US  even if the license allows it.  So if Maduro orders the Petropiar board to sell oil to Chevron so Chevron can resell it in the US, then it must be because this generates increased production levels and profits for Petropiar.  (This is what we economists call a revealed preference argument: if you see someone doing something, it usually means that that person believes that doing it is to their advantage.)

The US has neither the authority nor the power to stop the boards of JVs from paying the taxes that they are obligated to pay by Venezuelan law.

Furthermore, there is more than abundant evidence that US sanctions have had an effect on Venezuelan oil production, implying that reverting these sanctions, even if only partially, should lead Venezuelan oil production to experience some recovery.  In fact, that is the only reason why this decision makes sense from the standpoint of the Biden administration.  Accessing US oil markets allows Venezuela to increase oil production because part of the decline of its production was caused by lack of clients willing to purchase Venezuelan oil due to the threat of so-called secondary sanctions (the US ability to sanction third-country firms purchasing Venezuelan oil), and because Venezuela’s inability to obtain key inputs including diluents has been a significant drag on its productive capacity, and the Chevron license explicitly authorizes the firm to import these diluents into Venezuela for the operation of its JVs.

However, the Chevron license also grants Chevron the exclusive right to sell Venezuelan oil in the United States. So, if all the revenue stream from Chevron is precluded from ending up as royalties or taxes to the Venezuelan state, and the additional revenue that the JVs are earning is only coming from sales to the US, how is it that Venezuela can convert these payments into additional fiscal revenues?

To understand the response to this question, it is useful to work through a simple numerical example.  First, let’s recall a set of important points.  One is that Chevron will never owe royalties or taxes to Venezuela; Petropiar will.  The second is that, as is the case for any shareholder, Chevron’s economic benefits from participating in Petropiar are its share of the profits earned by the company.  Therefore, any earnings that Chevron receives from the deal are the result of Petropiar earning higher revenues after its tax and royalty payments, as well as other costs, are incurred.

To make the math simple, we will assume that the Venezuelan state takes 50% of all sales proceeds as royalties and taxes, and that before the issuance of the license, Petropiar is producing 100 barrels per day.  We also assume away in our calculations any production costs (alternatively, you can think of these numbers as the value of production net of a constant per-barrel cost of production).  Then the JV will have earnings after taxes and royalties equal to the value of 50 barrels per day, of which one-third (17 barrels) will correspond to Chevron and the remaining two-thirds (33 barrels) belong to PDVSA.[2]

Because these calculations reflect the distribution of earnings before the issuance of the license, then all of these revenues are generated from sales in non-US markets such as China. These numbers are shown in the upper panel of Table 1.

Now, consider how this changes with General License 41.  Let us assume that Petropiar’s production goes up to 120 barrels per day as a result of the opening of these new markets, i.e., that the firm can place through Chevron an additional 20 barrels in US markets.  The JV will now pay half of that to the Venezuelan state, and the other half will be distributed among Chevron and PDVSA proportionate to their shares of the company.  This means that Chevron will receive 20 barrels per day in earnings, and PDVSA the equivalent of 40 barrels per day, with the remaining 60 going to pay royalties and dividends.  But note that Chevron’s 20 barrels are equivalent to the increase in Petropiar’s sales from its ability to sell in the US market.

Remember that Chevron is the only one that can sell oil in the US.  So what will happen in practice is that Petropiar will give Chevron these 20 barrels and Chevron will sell them in the US keeping the whole proceeds of the sale.  The value of these 20 barrels is exactly what Petropiar has to give Chevron to pay for its profit in the whole firm.  Chevron will sell this oil in the US, retain the proceeds in its accounts, and claim that it is in full compliance with US sanctions.  American politicians will claim that not one dollar of Chevron’s sales in the US are going to fund the Maduro regime.

Yet consider what has happened to the government take.  On the one hand, tax and royalty payments rose by 10 barrels (from 50 to 60); on the other, PDVSA’s earnings after tax and royalties rose by 7 (from 33 to 40).  In total, the Venezuelan state increased its revenues by 17, which represents the total Venezuelan take (50% of all production plus two-thirds of profits) of the 20 barrel increase in oil production.  While US officials claim that Venezuela is not getting a dime, the reality is that Maduro is keeping 83 cents of every additional dollar generated as a result of opening up US oil markets to Venezuelan oil.


This simple example illustrates how, because of the fungibility of money, it doesn’t really matter where the revenues of sales in the US “go.”  It is, in fact, not difficult for PDVSA to avoid touching the revenues generated by US sales and still make more money from the arrangement. This is because PDVSA can allow Chevron to keep the whole proceeds from its US sales while at the same time keeping a greater share of the proceeds from Petropiar’s non-US sales. And because Chevron as a shareholder has a right only over a given share of the firm’s earnings, then it has no option but to accept that if it is not going to hand over to PDVSA the proceeds from its US sales, it must allow PDVSA to keep the bulk of the proceeds of the non-US sales.

Stopping Chevron from transferring proceeds of US sales to Venezuela does not stop Maduro from receiving more revenues as a result of the agreement.

How does this change if the proceeds of the US sales are applied only to the payment of debt that PDVSA has accumulated with Chevron, as some news media have reported?  Note that General License 41 does not mention debt payments at any moment, yet it is believed to be the case that a provision specifying that the proceeds of US sales be applied solely to debt payments could have been included in the contract that Chevron is known to have negotiated with the Maduro government and which has not been made public.

The answer, illustrated in Table 2, is that it doesn’t change much.  Note that in our previous example the 20 barrels sold by Chevron in the US market were just enough to cover its share of earnings.  If Chevron were to try to use the proceeds to reduce the amount that PDVSA owes it, then it would have to sell more oil in US markets.  So let’s now assume that instead of rising by 20 percent, Petropiar production as a result of the deal doubles to 200 barrels.  Since Chevron is the only one who can sell in US markets, this means that it must be selling all of the additional 100 barrels in the US.  But this would far exceed Chevron’s revenue share in the new situation, which is only 33 barrels.  To comply with the agreement and General License 41, Chevron now uses the proceeds from the remaining 67 barrels, which belong to PDVSA, to reduce PDVSA’s debt with Chevron.  Thus, Chevron keeps the proceeds from the 100 barrels sold in the US in its accounts and PDVSA reduces its liabilities with Chevron by the market value of 67 barrels.


At one level, the outcome is exactly the same: the Venezuelan state is still getting 83% of all sales, except that it is applying a large part of those proceeds to reduce its liabilities rather than increase its assets.  But if we focus just on the cash flow derived from the operation – assuming that reducing liabilities does not benefit Maduro in any meaningful sense – it is still the case that the fiscal take including PDVSA earnings has risen from 83 to 167 barrels, and that even though he has accepted using 67 of those barrels to reduce PDVSA’s debt, Maduro still has seen his positive cash flow increase from 83 to 100.  The reason, once again, is that if Maduro accepts that all the proceeds from US sales be used to reduce his debt to Chevron, he acquires the right to use all of the proceeds from non-US sales to pay higher royalties and taxes.

The bottom line is that stopping Chevron from transferring their proceeds of US sales to Venezuela does not stop the Venezuelan government from receiving more revenues as a result of the agreement.  This is because what is important to determine Venezuela’s fiscal take is not how much Chevron sells in the United States but how much Petropiar sells as a whole. There is no way to open up markets to Venezuela’s government-controlled oil firms without allowing them to generate additional revenues, revenues in which Maduro can ensure a greater participation even if he commits not to touching one penny of the flows generated in the United States.

However, the fact that the scheme allows Maduro to reap fiscal benefits does not necessarily imply that it gives him all that he wants. Borrowing from the example in Table 2, we could speculate that the government may see an increase in its cash flow of only the value of 17 barrels, when the nation is exporting 100 barrels more to the United States, as too little. In fact, according to some press reports, the government and Chevron had negotiated an agreement in which only one third of the barrels sold by Chevron on behalf of PDVSA would be used to repay debt, a third would be reinvested in the firm and a third would be paid to PDVSA to recoup operational costs.

The problem with implementation of the agreement at present has nothing to do with tax payments – which, as we explained, are not subject to US jurisdiction – but with the ability of Chevron to make the required financial transfers to PDVSA to recoup operational expenses. Recall that General License 41 authorize transactions that are “ordinarily incident and necessary” to the activities that are explicitly authorized, such as extraction and sales of oil. The question is whether reimbursing operating costs of PDVSA is ordinarily incident and necessary to the production and sale of Venezuelan oil. It will likely be up to OFAC to clarify whether these payments qualify as a permitted transaction on these grounds. Note that this problem does not arise with repayment of debts owed by PDVSA to Chevron because OFAC considers debt repayment to be a blocked transaction when a financial institution is involved, which is generally not the case in the payment of commercial arrears.


Since oil sanctions on Venezuela were imposed in 2019, several voices have called for the enactment of an oil-for-essentials agreement that would allow Venezuela to regain access to international oil markets on the condition that institutional mechanisms be designed to ensure that the proceeds from these sales be used to purchase goods and inputs needed to address Venezuela’s humanitarian crisis subject to international monitoring under high standards of transparency.  At least three well-designed proposals to this effect were published by non-governmental organizations: Oil for Venezuela (which I direct), the Boston Group and the Atlantic Council’s Venezuela Working Group.

Interestingly, the spirit of these proposals appears to have been incorporated in the Social Agreement subscribed by the Maduro government and an opposition coalition to use funds belonging to the Venezuelan state and until now blocked as a result of sanctions or other measures of economic statecraft such as the non-recognition of the Maduro government by states in which those funds are located.

In contrast, the Chevron license contemplates none of those mechanisms of accountability.  Rather, as we have shown in this note, it generates additional cash revenues that the Maduro regime will be able to use at will, and that could easily end up siphoned off to corruption or used to fund the state’s repressive apparatus.

Political expediency may have trumped the concerns with the well-being of Venezuelans that until recently had played such an important role in the US’s foreign policy discourse.

Why the US government opted for this course of action is a difficult question to answer.  The explanation that US policymakers did not understand or were not aware of the mechanisms described in this note does not seem credible, given the high stakes involved and the technical expertise deployed by all actors in the development of this solution, which has been negotiated over the course of several months.  Rather, the explanation may seem to lie in the complex politics behind the agreement.

In their seminal 1989 book on the political economy of trade policy, Stephen Magee, William Brock and Leslie Young developed the theory of “optimal obfuscation”, which postulated that policymakers would design policies intended to transfer rents to special interest groups while camouflaging them by alleging that they intended to address genuine distributional or efficiency problems.  Since voters are unlikely to react kindly to being transparently told that a policy was designed to favor special interests, policymakers will try to come up with arguments that, despite being false or misleading, may yet appear plausible to lay persons who lack the expertise or interest necessary to discern the policy’s true effects.  It appears clear that US authorities have been interested in tapping additional sources of oil supply to offset the effect of Russia sanctions and help contain fuel prices. It is also evident that the desire not to antagonize key voter groups, including conservative Cuban and Venezuelan diasporas, has deeply influenced the U.S.’s Venezuela policy.  Political expediency may thus have trumped the concerns with the well-being of Venezuelans that until recently had played such an important role in the administration’s foreign policy discourse.


[1] Josef Korbel School of International Studies, University of Denver. E-mail: Francisco.Rodriguez4@du.edu. I thank Jacques Bentata, Giancarlo Bravo, Luisa García and Camille Rodríguez for excellent research assistance.  Although I am the single author of this paper and assume responsibility for any mistakes, I also wish to recognize that this research is the result of a collective undertaking enriched by the contributions, ideas and insights of colleagues, students and staff.  To acknowledge and do justice to their contributions, I write this note in the first-person plural voice.

[2] More precisely, 16.67 and 33.33, respectively.

Political Growth Collapses

We argue that economic collapses can result from the adoption by political actors of strategies that generate severe negative economic externalities for society. We establish the conditions for political conflict to become economically destructive and develop a diagnostics toolkit to identify
when income declines are consequence of the breakdown of conflict-management arrangements.
When political conflict drives a collapse in growth, we expect the onset of the contraction to coincide with the intensification of political conflict, authority to be truly contested, politically advantageous strategies to generate negative externalities, economic collapse to be driven by productivity losses, short-term biases in policies to increase with contestation of power, and the policy framework to improve once political conflict recedes. We argue that all these conditions were satisfied in two of the largest peacetime collapses in modern history: Venezuela (2012-2020) and Zimbabwe (1997-2008).

The economic determinants of Venezuela’s hunger crisis

This paper argues that Venezuela’s hunger crisis was caused by the collapse of the country’s import capacity. I show evidence supporting the hypothesis that the key driver of the decrease in caloric intake was the decline of more than nine-tenths in oil revenues, which sparked an economic contraction and forced the economy to undertake massive cuts in imports of food and agricultural inputs. Econometric estimates using cross-national panel data show that Venezuela’s performance in health and nutrition indicators is in line with, and in many cases significantly better, than what we should expect given the magnitude of its contraction in per capita incomes over the past two decades.

Es hora de aliviar las sanciones. Cuidado cómo lo haces.

Un comentario sobre Informe del Grupo de Trabajo de Venezuela del Atlantic Council

Francisco Rodríguez.

Director, Petróleo por Venezuela

El Atlantic Council acaba de publicar un informe, “ Exploring Oil-Finded Humanitarian Frameworks for Venezuela ”, que evalúa las propuestas de programas humanitarios financiados con petróleo para Venezuela que compiten entre sí, y establece una serie de recomendaciones generales que deben seguirse en el diseño de dichos programas. El informe contiene una evaluación integral de dos propuestas de programas, uno de ellos presentado por Petróleo por Venezuela, la organización que dirijo. Sus autores principales son tres de los expertos más destacados y respetados en temas legales y petroleros de Venezuela: el ex procurador general especial José Ignacio Hernández, Francisco Monaldi del Instituto Baker, y Patricia Ventura del IPD. Este es un equipo estelar, y su contribución es una contribución bienvenida a la discusión sobre cómo abordar la emergencia humanitaria de Venezuela.

El tema me es cercano. En los últimos años, he dedicado una parte significativa de mi vida profesional a abogar por programas como este. He argumentado a favor de excepciones humanitarias efectivas en los programas de sanciones contra Venezuela desde la adopción de las primeras sanciones financieras en 2017. Cuando se prohibió el comercio de petróleo entre EE.UU y Venezuela en enero de 2019, escribí que un programa de petróleo por alimentos era necesario para evitar la catástrofe humanitaria que estaba destinada a ocurrir. A fines de 2019, dejé mi empleo en el sector financiero para crear Petróleo por Venezuela, un grupo de expertos dedicado a generar investigaciones sobre soluciones políticas viables a la crisis humanitaria de Venezuela, que ha tenido como pieza central la propuesta del Acuerdo Petrolero Humanitario discutido en este estudio. Estoy encantado de que la idea finalmente parezca estar comenzando a tomarse en serio en los círculos políticos estadounidenses y tengo grandes esperanzas de que el informe del Atlantic Council pueda marcar un hito importante en ese proceso.

El informe es encomiable en muchos sentidos. La revisión de experiencias pasadas es minuciosa, su análisis de las propuestas actuales brinda información importante y comparto muchas de sus recomendaciones generales. Sin embargo, me temo que en su esencia se encuentra una recomendación que es fatalmente defectuosa. De hecho, creo que si los formuladores de políticas siguen algunas de las recomendaciones centrales del informe, corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela e incluso podría terminar dirigiendo fondos adicionales sin supervisión a manos del gobierno de Maduro. Advierto que se necesita un debate y una discusión cuidadosos de estos temas antes de que las autoridades estadounidenses adopten algunas recomendaciones que podrían tener graves consecuencias adversas.

El problema clave del informe del Atlantic Council, en mi opinión, radica en su recomendación explícita contra la creación de una estructura de gobierno con plena autoridad sobre la generación y el uso de los recursos creados bajo el programa. En nuestro informe de 2019 “ Un Acuerdo Petrolero Humanitario para Venezuela”, recomendamos que cualquier programa de intercambio de petróleo por bienes esenciales debería estar a cargo de una Junta Administradora nacida de un acuerdo político que tendría la autoridad para supervisar la venta de petróleo, la adquisición de bienes en el mercado internacional y la distribución de estos bienes entre los venezolanos. La razón era sencilla. Si no hubiera sanciones, todas estas funciones serían realizadas por el gobierno venezolano (o por actores del mercado sujetos al control regulatorio venezolano). Por lo tanto, es natural que una solución cooperativa cree una estructura de gobierno a cargo de estas funciones, pero que opere de manera cooperativa entre las dos fuerzas que afirman tener un reclamo legítimo de ser el gobierno de Venezuela.

El informe del Atlantic Council descarta esta sugerencia, que considera demasiado ambiciosa y compleja. En cambio, recomienda que las dimensiones clave de las ventas, la adquisición, la distribución y la supervisión se dejen en manos de las compañías petroleras, el gobierno de Maduro y la OFAC [1] . En mi opinión, esta es exactamente la forma incorrecta de pensar sobre la reconstrucción de las instituciones estatales venezolanas. Como explico con más detalle a continuación, este enfoque equivocado corre el riesgo de crear un Frankenstein regulatorio y operativo virtual que abriría múltiples puertas para desviar fondos de los objetivos humanitarios e incluso, sin darse cuenta, terminaría facilitando la corrupción.


Hay cuatro preguntas que cualquier programa humanitario basado en el petróleo debe abordar:

  1. ¿Quién vende el petróleo?
  2. ¿Quién compra los bienes?
  3. ¿Quién distribuye los bienes?
  4. ¿Quién supervisa el programa?

En la propuesta de Petróleo por Venezuela, argumentamos que se debe crear una nueva estructura de gobierno para llevar a cabo todas estas funciones. Sugerimos que una Junta Administradora, nombrada por consenso entre el gobierno y la oposición, cumpla las tres primeras funciones, mientras que la comunidad internacional haga la cuarta.

Si bien el informe del Atlantic Council afirma que no presenta una nueva propuesta sino que establece algunos principios generales, esos principios transmiten algunas recomendaciones muy específicas sobre los puntos 1-4. Concretamente, sugiere que las empresas petroleras multinacionales vendan el petróleo, que una estructura de gobierno designada por acuerdo político asigne los fondos para ser utilizados por organizaciones internacionales y grupos humanitarios, y que el programa se rija completamente por licencias OFAC, convirtiendo al Departamento del Tesoro de los EE.UU. en el supervisor efectivo.

Algunas de las recomendaciones centrales del informe del Atlantic Council corren el riesgo de crear un programa que no contribuirá a abordar de manera efectiva la emergencia humanitaria de Venezuela.

El informe afirma que este es un enfoque más simple que evitará la estructura compleja de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que dice que invitaría a las comparaciones con el programa de Petróleo por Alimentos de Irak. Sin embargo, los autores ignoran el hecho de que el programa de Petróleo por Alimentos de Irak fracasó precisamente porque había áreas (como las ventas y distribución de petróleo) que no estaban sujetas a la supervisión del programa. El programa iraquí de petróleo por alimentos no fracasó porque fuera demasiado complejo. Fracasó porque estaba mal diseñado, como resultado de un esfuerzo equivocado por mantenerlo simple.

Se debe organizar una discusión razonable y equilibrada de propuestas alternativas, discutiendo los méritos de las soluciones alternativas a los cuatro problemas que acabamos de destacar. Presentar esto más claramente también ayudaría a poner en perspectiva los argumentos para ver una alternativa como más compleja que otra. Una vez hecho esto, queda claro que la diferencia entre la propuesta de Petróleo por Venezuela y las propuestas del Grupo de Boston o del Atlantic Council no es de complejidad. Depende de quién tendrá la tarea de abordar estos cuatro problemas y si estas soluciones serán proporcionadas por actores nacionales o internacionales.

En otras palabras, no es “menos complejo” decidir que corresponde a los departamentos de cumplimiento de las empresas petroleras internacionales protegerse contra la corrupción. Es simplemente una solución diferente al mismo problema intrínsecamente complejo.

Tampoco se debe tomar la complejidad o la simplicidad como los objetivos finales del diseño institucional. Sin duda, la simplicidad es una virtud, pero si fuera la única virtud relevante del diseño de políticas, entonces todos pagaríamos una tasa fija impuesto sobre la renta. La pregunta relevante es cómo las diferentes propuestas logran los objetivos políticos clave. Si hay dos programas que logran el mismo objetivo de política y uno es más simple, entonces existe una justificación para optar por el más simple. Si, por otro lado, la simplicidad se logra a costa de dejar problemas clave sin resolver, entonces no es necesariamente un buen principio rector.


Analicemos ahora cada uno de estos temas con más detalle. Lo que esta discusión servirá para resaltar es que tratar de “simplificar” la solución al problema intrínsecamente complejo al poner a diferentes actores a cargo de resolver los cuatro problemas identificados anteriormente puede generar importantes problemas de coordinación y principal-agente que perjudican significativamente la capacidad del programa para abordar los problemas para los que está diseñado.

¿Quién vende el petróleo? Vale la pena recordar que el programa iraquí fracasó principalmente porque el gobierno de Hussein mantuvo el control sobre las ventas de petróleo. Seguramente, esta parecía ser una solución “más simple” que traer la contratación petrolera bajo el mecanismo de supervisión del programa en ese momento, pero claramente era la equivocada. Las propuestas del Atlantic Council y del Grupo de Boston comparten la opinión de que este problema puede resolverse dejando que las compañías petroleras extranjeras tomen la decisión de a quién vender el petróleo.

Personalmente, soy escéptico de que los mecanismos internos de cumplimiento de las compañías petroleras internacionales que operan en Venezuela sean un mecanismo a prueba de fallos para garantizar que los fondos del programa no se desvíen. Como mostró recientemente la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, varias grandes compañías petroleras de EE.UU. continúan ocultando impuestos y pagos a los gobiernos en los que operan, a pesar de haber firmado nominalmente estándares globales voluntarios para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales para prevenir la corrupción en todos los países ricos en recursos.

Sin embargo, incluso si dejamos de lado este problema, existe otro inherente a la idea de que el dinero generado por el programa será manejado completamente por socios en programas de empresas mixtas. Este concepto erróneo surge de ignorar el hecho de que el único mecanismo existente para la participación de las empresas privadas en el sector petrolero de Venezuela es como socios de empresas mixtas. Esto significa que la participación en el programa generará flujos de ingresos tanto para PDVSA como para el socio de riesgo compartido. A menos que ambos flujos estén sujetos a la supervisión del programa, el programa generará un flujo de efectivo adicional no supervisado para la administración de Maduro. Esta es una falla grave y potencialmente muy peligrosa que hace que el diseño propuesto en el informe del Atlantic Council sea inconsistente con los objetivos declarados del programa.

Este punto se ilustra en la Tabla 1, que ilustra los ingresos de una empresa conjunta hipotética entre PDVSA y una empresa estadounidense. Supongamos que la empresa mixta está produciendo actualmente 100 mil barriles. De estos, los ingresos por ventas netas de 30 de estos barriles van a la empresa estadounidense que posee una participación minoritaria del 30% en la empresa mixta, y 70 a PDVSA, que posee el 70% restante. Actualmente, todo ese petróleo se vende fuera de EE.UU.

Tabla 1: Distribución hipotética de los ingresos petroleros, propuesta de Atlantic Council y Petróleo por Venezuela

La idea de cualquier programa de petróleo por bienes esenciales (o cualquier levantamiento de sanciones, si es el caso) es que generaría el potencial para que Venezuela (la empresa mixta, en este ejemplo) venda más petróleo a los EE.UU. y que este potencial por sí solo sería suficiente para asegurar mayores niveles de producción. Supongamos que el programa abre así un mercado para la venta de 30 mil barriles diarios adicionales al mercado estadounidense y que la empresa mixta puede aumentar la producción (ya sea porque tiene capacidad disponible o porque la participación en el programa le permite importar insumos y bienes de capital para aumentar esa capacidad). Entonces esto significa que la firma estará produciendo 130 mil barriles diarios, de los cuales colocará 30 en el mercado estadounidense y los 100 restantes en el resto del mundo.

En la propuesta del Atlantic Council, la empresa estadounidense vende esos 30 mil barriles en el mercado estadounidense, paga a Venezuela su participación fiscal y se queda con el resto. Dado que todo el dinero pasa por la empresa estadounidense, está sujeto a estándares de cumplimiento que se consideran adecuados y no hay necesidad de un control adicional. Ningún dinero del programa pasa por PDVSA, entonces no hay necesidad de supervisar lo que hace PDVSA, ¿verdad?

Incorrecto. La participación de la empresa estadounidense en la empresa mixta no ha aumentado. Entonces, si está recaudando ingresos sobre el 100 por ciento de las ventas de la empresa en los EE.UU., se deduce que debe estar recaudando menos del 30 por ciento de sus ventas fuera de los EE.UU. En otras palabras, la empresa estadounidense todavía tiene derecho a recibir los ingresos de las ventas del 30 por ciento de la producción de la empresa mixta, que ahora es de 39.000 bpd (30% de 130.000 bpd ). Si está vendiendo 30.000 de esos en los EE.UU., está obteniendo solo nueve mil del resto del mundo. Esto permitiría a PDVSA aumentar sus ingresos por ventas en mercados fuera de los EE.UU. de 70.000 a 91.000 bpd . En otras palabras, la propuesta permitiría que el régimen de Maduro obtenga un control ilimitado sobre los ingresos de 21.000 bpd adicionales.

Dejar la distribución a Maduro garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y asegura que parte de las ganancias terminarán llenando los bolsillos de los miembros del régimen.

Es importante detenerse a considerar las implicaciones de esto. Lo que está haciendo el programa es permitir que la empresa estadounidense venda 30.000 bpd que antes vendía, digamos, a China, en el mercado estadounidense. Pero esto significa que la empresa mixta ahora puede vender 30.000 bpd adicionales a China. Y Maduro, que posee el 70% de la participación, obtendrá las rentas de 21.000 de esos 30.000 bpd . Es decir, por su sencillez, este programa le está entregando a Maduro las rentas de 21 mil barriles adicionales, que gastará sin ningún tipo de control. Una vez que la gente entienda que esto está sucediendo, no me sorprendería que este programa termine siendo caracterizado injustamente como un programa Petróleo para Maduro.

Debido a que éramos conscientes de este problema (que fue compartido con el Grupo de Trabajo de Venezuela en mis comentarios sobre una versión preliminar de este informe), estructuramos la propuesta de Petróleo para Venezuela requiriendo que sea la empresa mixta, y no el socio de EE.UU. el que venda en el mercado estadounidense. Por lo tanto, los 30.000 bpd adicionales generarían flujos de ingresos tanto para PDVSA como para la empresa estadounidense, y PDVSA asumiría la obligación de dedicar su participación incremental de 21.000 bpd al programa. La propuesta de Petróleo por Venezuela también obligaría a PDVSA a dedicar la totalidad de sus ganancias de las ventas en EE. UU. al programa, lo que le impediría utilizar esos ingresos incrementales para gastos fuera del programa. [2] 

¿Quién compra los bienes? En principio, el Atlantic Council parece sugerir que la adquisición y distribución debe estar en manos de organismos internacionales. Por lo tanto, una estructura de gobernanza nacida de un acuerdo político podría asignar fondos en categorías amplias pero no seleccionar proyectos humanitarios específicos. Sin embargo, aquí el diablo está claramente en los detalles.

Cuando el informe esboza los tipos de programas que se financiarían, afirma que incluirían “las instalaciones de COVAX y los programas tradicionales de inmunización, el Plan de Respuesta Humanitaria (PRH) 2021 y los programas dirigidos al saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria”. Estoy de acuerdo con la idea de que se deben priorizar los programas en curso en los que están involucradas las agencias humanitarias internacionales, y es claro que en el caso de algunos de esos programas, las adquisiciones pueden ser manejadas por las agencias. Sin embargo, el Atlantic Council reconoce que tiene sentido que la financiación se destine a los programas gubernamentales existentes, incluidos los programas tradicionales de inmunización, el saneamiento del agua y la infraestructura hospitalaria. Estas son áreas en las que, actualmente ,el gobierno venezolano realiza adquisiciones.

¿Deben los fondos del programa estar destinados únicamente a la prestación de servicios esenciales en los que los organismos internacionales actualmente involucrados en Venezuela realizan adquisiciones de bienes internacionales? Esto descartaría algunos propósitos muy básicos, como, por ejemplo, la compra de equipos especializados para hospitales. ¿Debería entonces la Junta Administrativa decidir excluir estas compras a menos que haya una agencia internacional activa que traiga estos bienes a Venezuela? ¿O debería tratar de involucrar a nuevas agencias que aún no están involucradas en el país? ¿Qué pasa si tales agencias no pueden ser encontradas o no pueden ser persuadidas para ingresar a Venezuela? ¿Deberían abandonarse estos gastos?

El Atlantic Council agrega que estas organizaciones “deben trabajar en conjunto con grupos de la sociedad civil independientes y de buena reputación para proporcionar un seguimiento y una evaluación que se pueda informar al órgano rector”. Esta idea tiene sentido, aunque puede verse mucho mejor en el papel que en la práctica, donde el trabajo de identificar quién es realmente independiente y de buena reputación (mucho más si estas organizaciones locales van a comenzar a recibir niveles significativos de financiamiento del gobierno) es, para por decir lo menos, desafiante.

Este diseño no es incompatible con la propuesta de Petróleo por Venezuela, donde la Junta de Adquisiciones puede contratar organismos internacionales y organizaciones humanitarias para que ayuden en la adquisición y distribución, pero no veo una buena razón ex ante para restringir todas las adquisiciones a estas agencias. De hecho, creo que es inevitable que haya muchos bienes que el país necesitará para hacer frente a su emergencia humanitaria cuya adquisición no se puede subcontratar fácilmente. Además, como discuto a continuación, creo que a los efectos del objetivo de la reinstitucionalización, es preferible que estas capacidades se desarrollen internamente en lugar de encargarlas completamente a actores externos.

Es posible que cuando se escribió la propuesta del Atlantic Council hace varios meses, los autores tenían en mente un programa mucho más pequeño. Pero en el contexto político actual, es claro que hay apetito por un acuerdo que permita a Venezuela expandir significativamente las ventas de petróleo a EE.UU. Esto hace que sea probable que muchas de las tareas necesarias superen la capacidad de la infraestructura de la agencia humanitaria establecida, por lo que la junta directiva tendrá que asumir un papel más activo.

¿Quién distribuye los bienes? Encontré la propuesta del Atlantic Council algo silenciosa sobre el tema de la distribución. Esto es sorprendente, ya que la politización del acceso a bienes esenciales es quizás la preocupación central en los programas de asistencia médica y alimentaria de la administración de Maduro. Quizás esto se deba a que el programa parece asumir que la distribución será realizada por agencias humanitarias internacionales. Sin embargo, la participación de estas agencias en la distribución a menudo es limitada y la propuesta reconoce la necesidad de financiar programas administrados a través de instituciones estatales existentes.

De hecho, si bien la adquisición por parte de agencias internacionales es común, la distribución casi siempre se realiza a través de las redes gubernamentales existentes. Por ejemplo, COVAX, un ejemplo destacado citado en el informe, no distribuye vacunas a nivel nacional, simplemente se las entrega al gobierno. Entonces, la pregunta sigue siendo: ¿quién distribuirá los bienes comprados bajo el programa y qué se puede hacer para evitar la politización de la distribución?

Esto nos lleva de nuevo al tema de la complejidad. ¿Es más sencillo dejar la distribución completamente en manos de la administración de Maduro, que es lo que está haciendo, en gran medida, la propuesta del Atlantic Council? Por supuesto. Pero hacerlo esencialmente garantiza que el acceso a los bienes estará políticamente condicionado y que muchos de ellos terminarán vendiéndose en el mercado negro y llenando los bolsillos de los miembros del régimen. No veo otra salida a esto que hacer que la Junta Administrativa participe explícitamente en las decisiones de distribución. Sí, esto es más complejo. También es ineludible si se quiere que estos recursos lleguen a los venezolanos vulnerables y no se conviertan en un instrumento de dominación política.

Uno de los componentes de la propuesta de Petróleo por Venezuela, que el Atlantic Council ignora, es la participación del sector privado en la distribución de bienes. En nuestra propuesta, los dólares generados por el programa estarían disponibles para las importaciones del sector privado, y la los ingresos de estas ventas de divisas se utilizarían para financiar un programa de vales. Involucrar al sector privado reduciría el alcance del condicionamiento político del acceso y tendría efectos económicos positivos, ganando una base importante de apoyo al programa.

¿Quién supervisa el proceso? En la página 11, el informe establece que “OFAC debe servir como el organismo de supervisión para hacer cumplir los estándares de cumplimiento y transparencia en las transacciones de venta y exportación de petróleo en todo el marco”. Si entiendo esto correctamente (y lo he leído una docena de veces para tratar de asegurarme), significa que la única institución con supervisión del programa será la OFAC. La OFAC emitiría las licencias que establecen los parámetros del programa humanitario aceptable, y la OFAC castigaría la violación de estas reglas como una violación de sanciones .

Francamente, no estoy seguro de que la OFAC quiera hacer esto, ni que sea aceptable para la sociedad venezolana. OFAC es una institución a cargo de establecer y hacer cumplir las restricciones sobre el uso de activos extranjeros en los EE.UU., no para llevar a cabo la supervisión de los procesos presupuestarios de los gobiernos extranjeros. En el sistema financiero de los EE.UU., son las instituciones financieras las que tienen la responsabilidad principal de cumplir con las reglas de la OFAC, y una serie de agencias reguladoras, incluidos el DOJ, la FINRA y la SEC, están a cargo de hacer cumplir estas reglas. Me cuesta entender cómo este marco regulatorio podría terminar rigiendo el uso de los fondos venezolanos en Venezuela.

Cuando los actores externos tratan de construir instituciones estatales sin la participación de los actores locales, los arreglos finalmente resultan ser frágiles y vulnerables .

Cuando hablamos de supervisión, podemos estar hablando de varias cosas. Uno es asegurarse de que los fondos se utilicen para lo que están destinados. Esto incluye el control de la corrupción, pero también la simple desviación de fondos para fines no esenciales. Luego está garantizar el cumplimiento del acuerdo base. Por ejemplo, si el gobierno politiza el acceso a los bienes y por lo tanto viola el acuerdo, ¿quién está a cargo de verificar que esto haya sucedido y tomar acciones, incluida la posible suspensión del programa, para corregir o sancionar esa violación? La propuesta de Petróleo por Venezuela es que lo primero lo hagan las dos Contralorías Generales existentes y que las controversias sean resueltas por un Comité Consultivo integrado por representantes de la comunidad internacional. Este último punto es crucial: no es razonable esperar que un acuerdo negociado entre Maduro y la Plataforma Unitaria acepte que el gobierno de EE. UU. sea el árbitro final de las violaciones al acuerdo porque el gobierno de EE. UU. apoya clara y abiertamente a uno de estos lados.


Hay muchas cosas con las que estoy de acuerdo en la propuesta del Atlantic Council, y que creo que se hacen eco de nuestra propuesta. Por ejemplo, la idea de que cualquier acuerdo debe involucrar a ambas partes del conflicto político, incluido cualquier organismo reconocido por los EE. UU. como el gobierno de Venezuela, es crucial. Yo agregaría que hay mucho más en la oposición venezolana que las fuerzas representadas por la Plataforma Unitaria y que una representación más plural de las fuerzas que obtuvieron niveles relevantes de apoyo electoral estaría más en línea con los principios básicos del pluralismo democrático. Y también simpatizo con la idea de que un programa piloto sería útil para ayudarnos a identificar las principales limitaciones y desventajas antes de desarrollar un programa más grande. Si he enfatizado las diferencias hasta ahora es porque así es como creo que puedo ser más útil en esta etapa del debate.

Sin embargo, creo que hay algunas diferencias filosóficas básicas. Uno tiene que ver con el alcance adecuado del programa, y el otro tiene que ver con el rol de los actores nacionales.

Existe lo que ahora considero evidencia abrumadora de que la catástrofe humanitaria de Venezuela está impulsada por el colapso de sus exportaciones de petróleo, que han caído más del 90 por ciento en los últimos ocho años. No hay forma de enfrentar esta crisis sin reinsertar a Venezuela en la economía global, y eso significa recuperar su acceso a los mercados petrolero y financiero. Para ello, el país tendrá que generar una cantidad de ingresos que será muy grande en comparación con el tamaño actual de la economía. Si la comunidad internacional quiere asegurarse de que esos recursos no queden a discreción del régimen de Maduro, entonces la única forma de hacerlo es estableciendo un programa considerable de petróleo para artículos esenciales. Esto requerirá abordar los cuatro temas que señalé (ventas, adquisiciones, distribución y supervisión) a una escala que necesariamente excede el potencial de la infraestructura de la agencia humanitaria existente.

Claro, estoy de acuerdo en que un programa más pequeño y limitado puede ser un primer paso que puede ayudar a generar confianza para un diseño más complejo. Por otro lado, también me preocupa que un programa pequeño que está diseñado para omitir las complejidades inherentes del programa a gran escala, que en última instancia es necesario, termine encerrado en una estructura institucional que no está bien diseñada para abordar estos problemas, y que esto restringirá el crecimiento del programa o hará que se expanda más allá de lo que está diseñado para hacer, sembrando las semillas de sus futuros fracasos.

También tengo un fuerte sesgo a favor de soluciones locales que involucren a actores nacionales en todos los niveles. Esto se debe en parte a que creo firmemente que Venezuela solo encontrará una salida a su crisis de gobernabilidad si las partes de su conflicto político pueden encontrar una manera de coexistir entre sí, y esto requerirá que aprendan a cooperar para encontrar soluciones concretas a los problemas del país. Por supuesto, se encontrará resistencia a la cooperación en ambos lados del espectro político de Venezuela, y es posible que las partes estén más dispuestas a ceder el problema de ejecutar un programa como este a actores externos que considerar la idea de unirse a un esfuerzo de colaboración con sus enemigos. Sin embargo, como argumentan Daron Acemoglu y James Robinson en su brillante obra The Narrow Corridor , la experiencia histórica muestra contundentemente que cuando los actores externos intentan construir instituciones estatales de arriba hacia abajo sin la participación de los actores locales, las partes interesadas clave de la sociedad se retirarán o se rebelarán y estos arreglos resultarán en última instancia frágiles y vulnerables.

La pregunta clave entonces es qué papel debe jugar la comunidad internacional para ayudar a Venezuela a encontrar una salida a su catástrofe económica y humanitaria. Todas las propuestas en esta discusión reconocen que debe ayudar a reconstruir una de las capacidades esenciales del estado venezolano: la de operar un sector vital para la capacidad de la economía para generar ingresos en divisas y canalizarlos hacia la importación de bienes y servicios esenciales para la vida de los venezolanos. Hay dos maneras de hacer esto. Una es encontrar actores externos, ya sean organizaciones internacionales, agencias humanitarias, empresas petroleras multinacionales o el Departamento del Tesoro de los EE. UU., para que lo hagan por ellos. La segunda es alentando e incentivando a los actores de toda la división política de Venezuela a cooperar para reconstruir estas capacidades estatales clave. Creo firmemente que solo la segunda de estas opciones nos ayudará a encaminarnos hacia la reconstrucción de nuestro país.


[1] Aunque el informe del Atlantic Council, por supuesto, no dice explícitamente que partes clave de la distribución quedarán en manos del gobierno de Maduro, como explicamos a continuación, esta es una consecuencia inevitable de su diseño.

[2] Tenga en cuenta que no habría ningún problema si la empresa tuviera cero ganancias después de impuestos. En ese caso, el programa se financiaría con el 50% de la recaudación de impuestos y el resto cubriría el costo de producción. El gobierno de Maduro obtendría impuestos sobre 21 tbd adicionales de PDVSA , pero sobre 21 tbd menos de empresas estadounidenses . El problema proviene del hecho de que, en condiciones normales, estas empresas generan importantes ganancias después de impuestos. Por lo tanto, según la propuesta del Atlantic Council, PDVSA mantendría sus ganancias no gravadas en los 21bd. En 2018, por ejemplo, PDVSA recibió $452 millones de dólares en utilidades libres de impuestos en su operación Petropiar con una producción promedio anual de 126 tbd .

It’s Time to Ease Sanctions. Careful How You Do It.

A comment on The Atlantic Council Venezuela Working Group’s “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela”

Francisco Rodríguez.

Director, Oil for Venezuela

The Atlantic Council has just published a report, “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela,” that assesses competing oil-funded humanitarian program proposals for Venezuela and sets out a series of recommendations of general principles that should be followed in the design of such a program. The report contains a comprehensive evaluation of two program proposals, one of them authored by Oil for Venezuela, the organization that I head. Its lead authors are three of the most prominent and respected experts in Venezuelan oil and legal issues: Former Special Attorney General José Ignacio Hernández, Baker Institute Fellow Francisco Monaldi, and IPD Fellow Patricia Ventura. This is a stellar team, and their contribution is a welcome addition to the discussion on how to address Venezuela’s humanitarian emergency.

The topic is close to my heart. Over the past years, I have devoted a significant part of my professional life to advocating for programs such as this one. I have argued in favor of effective humanitarian exceptions in Venezuela sanctions programs since the adoption of the first financial sanctions in 2017. When oil commerce between the US and Venezuela was banned in January of 2019, I wrote that an oil-for-food program would be needed to avert the humanitarian catastrophe that was bound to occur. In late 2019, I left my employment in the financial sector to create Oil for Venezuela, a think-tank devoted to generating research on viable policy solutions to Venezuela’s humanitarian crisis, which has had at its centerpiece the Humanitarian Oil Agreement proposal discussed in this study. I am thrilled that the idea finally appears to be starting to be taken seriously in US policy circles and have high hopes that the Atlantic Group’s report could mark an important milestone in that process.

The report is in many senses commendable. The review of past experiences is thorough, its analysis of current proposals delivers important insights, and I share many of its recommendations on general principles. Yet I fear that at its essence lies a recommendation that is fatally flawed. In fact, I believe that if policymakers follow some of the report’s central recommendations, they run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency and could even end up directing additional unsupervised funds into the hands of the Maduro government. I caution that careful debate and discussion of these issues is needed before US authorities embrace some recommendations which could have serious adverse unintended consequences.

The key problem of the Atlantic Council report, in my view, lies in its explicit recommendation against creating a governance structure with full authority over the generation and use of the resources created under the program. In our 2019 report “A Humanitarian Oil Agreement for Venezuela,” we recommended that any oil-for-essentials program should be run by an Administrative Board born out of a political agreement that would have the authority to oversee the sale of oil, the procurement of goods in the international market and the distribution of these goods among Venezuelans. The reason was straightforward. If there were no sanctions, all of these functions would be carried out by the Venezuelan government (or by market actors subject to Venezuelan regulatory control). Therefore, it is only natural for a cooperative solution to create a governance structure in charge of these functions but operated cooperatively between the two forces that assert having a legitimate claim to being the government of Venezuela.

The Atlantic Council report discards this suggestion, which it sees as too ambitious and complex. It instead recommends that key dimensions of sales, procurement, distribution, and oversight be left in the hands of oil companies, the Maduro government, and OFAC[1]. In my view, this is exactly the wrong way to think about rebuilding Venezuelan state institutions. As I explain in more detail below, this misguided approach risks creating a virtual regulatory and operational Frankenstein that would open multiple doors for funneling funds away from humanitarian objectives and even inadvertently end up facilitating corruption.


There are four issues that any oil-based humanitarian program needs to address:

  1. Who sells the oil?
  2. Who buys the goods?
  3. Who distributes the goods?
  4. Who oversees the program?

In the Oil for Venezuela proposal, we argue that a new governance structure must be created to carry out all of these functions. We suggest that an Administrative Board appointed by consensus between the government and the opposition carry out the first three functions, while the international community does the fourth. 

While the Atlantic Council report claims that it is not presenting a new proposal but rather laying out some general principles, those principles convey some very specific recommendations on points 1-4. Concretely, they suggest that multinational oil companies sell the oil, that a governance structure appointed by political agreement allocates the funds to be used by international organizations and humanitarian groups, and that the program be completely governed by OFAC licenses, making the US Treasury Department its effective overseer.

Some of the Atlantic Council report’s central recommendations run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency.

The report claims that this is a simpler approach that will avoid the complex structure of the Oil for Venezuela proposal, which it says would invite comparisons with the Iraq Oil-For-Food program. Yet the authors ignore the fact that the Iraq Oil-For-Food program failed precisely because there were areas (such as oil sales and distribution) that were not subject to program oversight. The Iraqi oil for food program did not fail because it was too complex. It failed because it was poorly designed as a result of a misguided effort to keep it simple.

A reasonable and balanced discussion of alternative proposals should be organized by discussing the merits of alternative solutions to the four issues just highlighted. Laying these out more clearly would also help put in perspective the arguments for seeing one alternative as more complex than another. Once this is done, it becomes clear that the difference between the Oil for Venezuela proposal and the Boston Group or Atlantic Council proposals is not one of complexity. It is of who will be tasked with addressing these four issues and whether these solutions will be provided by national or international actors.

In other words, it is not “less complex” to decide that it is up to the compliance departments of international oil companies to protect against corruption. It is simply a different solution to the same, inherently complex problem.

Nor should complexity or simplicity be taken as the end goals of institutional design. Surely, simplicity is a virtue, but if it were the only relevant virtue of policy design, then we would all pay a flat income tax. The relevant question is how different proposals achieve key policy objectives. If there are two programs that achieve the same policy objective and one is simpler, then there is a rationale for going with the simpler one. If, on the other hand, simplicity is attained at the cost of leaving key problems unsolved, then it is not necessarily a good guiding principle.


Let us now discuss each of these issues in greater detail. What this discussion will serve to highlight is that trying to “simplify” the solution to the inherently complex problem by putting different actors in charge of solving the four issues identified above can generate significant coordination and principal-agent problems that significantly impair the program’s capacity to address the issues that it is designed to deal with.

Who sells the oil? It is worth recalling that the Iraqi program floundered primarily because the Hussein government maintained control over oil sales. Surely, this seemed to be a “simpler” solution than bringing oil contracting under the program’s oversight mechanism at the time, but it was clearly the wrong one. The Atlantic Council and the Boston Group proposals both share the view that this problem can be solved by letting foreign oil companies take the decision of who to sell the oil to.

I am personally skeptical that the internal compliance mechanisms of international oil companies operating in Venezuela are a fail-safe mechanism to ensure that funds from the program are not diverted. As the Extractive Industries Transparency Initiative recently showed, several large US oil companies continue to conceal taxes and payments to governments in which they operate, despite nominally signing on to voluntary global standards to promote open and accountable management of oil, gas, and mineral resources to prevent corruption in all resource-rich countries.

Nevertheless, even if we put aside this issue, there is an inherent problem with the idea that the cash generated by the program will be completely handled by partners in joint venture programs. This misconception arises from ignoring the fact that the only existing mechanism for participation of private oil companies in Venezuela’s oil sector is as joint-venture partners. This means that participation in the program will generate revenue flows for both PDVSA and the JV partner. Unless both flows are subject to program oversight, the program will be generating unmonitored additional cash flow for the Maduro administration. This is a serious and potentially very dangerous flaw that makes the design proposed in the Atlantic Council report inconsistent with the stated goals of the program.

This point is illustrated in Table 1, which illustrates the revenues of a hypothetical joint venture between PDVSA and a US company.    Let us assume that the JV is currently producing 100 thousand barrels. Of these, the net sales proceeds from 30 of these barrels go to the US company that owns a minority 30% stake in the JV, and 70 to PDVSA, which owns the remaining 70%. Currently, all that oil is sold outside of the US.

Table 1: Hypothetical distribution of oil revenue, Atlantic Council and Oil for Venezuela proposal

The idea of any oil-for-essentials program (or any easing of sanctions, for that matter) is that it would generate the potential for Venezuela (the joint venture, in this example) to sell more oil to the US and that this potential by itself would be enough to ensure higher production levels. Let us assume that the program thus opens up a market for the sale of 30 thousand additional barrels per day to the US market and that the JV is able to increase production (either because it has spare capacity or because program participation allows it to import necessary inputs and capital goods to increase that capacity). Then this means that the firm will be producing 130 thousand barrels per day, of which it will be placing 30 in the US market and the remaining 100 in the rest of the world.

In the Atlantic Council proposal, the US company sells those 30 thousand barrels in the US market, pays Venezuela its fiscal share, and gets to keep the rest. Since all the money goes through the US company, then it is subject to compliance standards that are seen as adequate, and there is no need for additional monitoring. None of the program’s money goes through PDVSA, so there is no need to oversee what PDVSA does, right?

Wrong. The US company’s stake in the JV has not increased. So if it is collecting revenue on 100 percent of the firm’s US sales, it follows that it must be collecting less than 30 percent of its non-US sales. In other words, the US company still has the right to receive the proceeds from the sales of 30 percent of the joint venture firm’s production, which is now 39 tbd (30% of 130 tbd). If it is selling 30 of those in the US, it is getting only nine from the rest of the world. The program has allowed PDVSA to increase its sales proceeds in non-US markets from 70 to 91 tbd.   In other words, the program has just allowed the Maduro regime to gain unfettered control over the revenue from an additional 21 tbd.

Leaving distribution to Maduro guarantees that access to the goods will be politically conditioned and ensures that part of the proceeds will end up lining the pockets of regime insiders.

It is important to stop to consider the implications of this. What the program is doing is to allow the US company to sell 30tbd that it was previously selling, say to China, in the US market. But this means that the JV can now sell an additional 30tbd to China. And Maduro, who owns 70% of the JV, will get the rents from 21 of those 30 tbd. In other words, because of its simplicity, this program is handing Maduro the rents from 21 thousand additional barrels, which he will spend under absolutely no monitoring. Once people understand that this is happening, I would not be surprised if this program ends up being not unfairly characterized as an Oil-For-Maduro program.

Because we were aware of this problem (which was shared with the Venezuela Working Group in my comments on a draft version of this report), we structured the Oil for Venezuela proposal by requiring that it be the Joint Venture, and not the US partner, that sells in the US market. Therefore, the 30 tbd additional would generate revenue flows for both PDVSA and the US company, and PDVSA would assume the obligation to devote its incremental share of 21 tbd to the program. The Oil for Venezuela proposal would also force PDVSA to devote the totality of its earnings from US sales to the program, thus impeding it from using those incremental proceeds for non-program expenditures.[2] 

Who buys the goods? In principle, the Atlantic Council appears to suggest that procurement and distribution should be in the hands of international entities. Thus, a governance structure born out of a political agreement would be able to allocate funds into broad categories but not select the specific humanitarian projects. However, here the devil is clearly in the details.

When the report sketches the types of programs that would be funded, it states that they would include “the COVAX facility and traditional immunization programs, the Humanitarian Response Plan (HRP) 2021 and programs directed to water sanitation and hospital infrastructure.” I agree with the idea that ongoing programs in which international humanitarian agencies are involved should be prioritized, and it is clear that in the case of some of those programs, procurement can be handled by the agencies. Yet the Atlantic Group recognizes that it makes sense for the funding to go to existing government programs, including traditional immunization programs, water sanitation, and hospital infrastructure. These are areas in which procurement is currently done by the Venezuelan government. 

Should the funds from the program only be directed at providing essentials in which international organisms currently involved in Venezuela carry out procurement of international goods? This would rule out some very basic purposes, such as, say, the purchase of specialized equipment for hospitals. Should the governance board then decide to exclude these purchases unless there is an active international agency bringing these goods into Venezuela? Or should it seek out to involve new agencies not yet involved in the country? What if such agencies cannot be found or cannot be persuaded to enter Venezuela? Should these expenditures be abandoned?

The Atlantic Council adds that these organizations “must work in tandem with independent and reputable civil-society groups to provide monitoring and evaluation that can be reported back to the governing body.”  This idea makes sense, though it can look a lot better on paper than in practice, where the job of identifying who is actually independent and reputable (much so if these local organizations are going to start receiving significant levels of government funding) is, to say the least, challenging.

This design is not inconsistent with the Oil for Venezuela proposal, where the procurement board can contract international organisms and humanitarian organizations for assistance in procurement and distribution, yet I see no good ex-ante reason to restrict all procurement to these agencies. In fact, I think that it is inevitable that there are many goods that the country will need to address its humanitarian emergency for which procurement cannot easily be farmed out. Furthermore, as I discuss below, I think that for the purposes of the objective of reinstitutionalization, it is preferable that these capacities be developed domestically rather than farmed out to external actors completely.

It is possible that when the Atlantic Group proposal was written several months ago, the authors had in mind a much smaller program. But in the current political context, it is clear that there is appetite for an agreement that allows Venezuela to significantly expand oil sales to the US. This makes it likely that many of the necessary tasks will outweigh the capacity of the established humanitarian agency infrastructure, so the governing board will have to take a more active role.

Who distributes the goods? I found the proposal somewhat silent on the issue of distribution. This is striking, as the politicization of access to essential goods is perhaps the central concern in the Maduro administration’s medical and food assistance programs. Perhaps this is because the program appears to assume that the distribution will be carried out by international humanitarian agencies. Yet the involvement of these agencies in distribution is often limited, and the proposal recognizes the need to fund programs administered through existing state institutions. 

In fact, while procurement by international agencies is common, distribution almost always is done through existing government networks. For example, COVAX – a prominent example cited in the report – does not distribute vaccines domestically, it simply hands them over to the government. So the question remains: who will distribute the goods bought under the program, and what can be done to avoid politicization of distribution?

This brings us back to the issue of complexity. Is it simpler to leave distribution completely in the Maduro administration’s hands, which is what the Atlantic Group proposal is, to a great extent, doing by default? Sure. But doing so essentially guarantees that access to the goods will be politically conditioned and that many of them will end up being sold in the black market and lining the pockets of regime insiders. I see no way out of this than to have the governing board explicitly involved in distribution decisions. Yes, this is more complex. It is also unavoidable if one wants these resources to reach vulnerable Venezuelans and not become an instrument of political domination.

One of the components of the Oil for Venezuela proposal, which the Atlantic Group ignores, is that of private sector involvement in the distribution of goods,  In our proposal, the dollars generated by the program would be made available for private sector imports, and the proceeds from these currency sales would be used to fund a voucher program. Involving the private sector would reduce the scope for political conditioning of access and have positive economic effects, gaining an important constituency in support of the program.

Who oversees the process? On page 11, the report states that “OFAC should serve as the oversight body to enforce standards of compliance and transparency across oil exports and sale transactions across the framework.“ If I understand this correctly (and I have read it about a dozen times to try to make sure), it means that the only institution with oversight of the program will be OFAC. OFAC would issue the licenses that set out the parameters of the acceptable humanitarian program, and violation of these rules would be punished by OFAC as a sanctions violation.

 I am frankly not sure OFAC would want to do this, nor that it will be acceptable to Venezuelan society. OFAC is an institution in charge of setting and enforcing restrictions on the use of foreign assets in the US, not for carrying out oversight of the budgetary processes of foreign governments. In the US financial system, it is financial institutions that have the primary responsibility for complying with OFAC rules, and an array of regulatory agencies, including DOJ, FINRA, and the SEC are in charge of the enforcement of these rules. I am hard-pressed to understand how this regulatory framework could end up governing the use of Venezuelan funds in Venezuela. 

When external actors try to build state institutions without the participation of local actors, the arrangements prove ultimately to be fragile and vulnerable.

When we talk about oversight, we can be talking about several things. One is ensuring that the funds are used for what they are intended. This includes controlling corruption but also simply deviation of funds to non-essential ends. Then there is ensuring compliance with the base agreement. For example, if the government politicizes access to the goods and thus violates the agreement, who is in charge of verifying that this has happened and taking actions, including possible suspension of the program, to correct or punish that violation? The Oil for Venezuela proposal is that the former be done by the two existing Comptroller General’s Offices and that disputes be decided by an Advisory Committee made up of representatives of the international community. This last point is crucial: it is unreasonable to expect a negotiated agreement between Maduro and the Unitary Platform to agree to let the US government be the ultimate arbiter of violations to the agreement because the US government clearly and openly supports one of these sides.


There is much that I agree with in the Atlantic Council proposal, and which I believe echoes our proposal. For example, the idea that any agreement must involve both sides to the political conflict, including whatever body is recognized by the US as the government of Venezuela, is crucial. I would add that there’s much more to the Venezuelan opposition than the forces represented by the Unitary Platform and that a more plural representation of the forces that obtained relevant levels of voter support would be more in line with the basic principles of democratic pluralism. And I am also sympathetic to the idea that a pilot program would be useful in helping us identify the main constraints and drawbacks before unrolling a larger program. If I have emphasized the differences so far, it is because this is how I think I can be most useful at this stage.

Yet I do think there are some basic philosophical differences. One has to do with the adequate scope of the program, and the other one has to do with the role of national actors.

There is what I now consider overwhelming evidence that Venezuela’s humanitarian catastrophe is driven by the collapse of its oil exports, which have fallen by more than 90 percent in the last eight years. There is no way to address this crisis without reinserting Venezuela into the global economy, and this means recovering its access to oil and financial markets. To do this, the country will have to generate an amount of revenues that will be very large in comparison to the economy’s current size. If the international community wants to ensure that those resources are not at the discretion of the Maduro regime, then the only way to do so is by setting up a sizable oil-for-essentials program. This will require addressing the four issues that I pointed to (sales, procurement, distribution, and oversight) at a scale that necessarily exceeds the potential of the existing humanitarian agency infrastructure. 

Sure, I agree that a smaller and more limited program can be a first step that can help build confidence for a more complex design. On the other hand, I am also concerned that a small program that is designed to omit the inherent complexities of the ultimately necessary large-scale program could end up locking in an institutional structure that is not well designed to tackle these issues, and that this will either constrain the growth of the program or cause it to expand beyond what it is designed to do, sowing the seeds of its future failures.

I also have a strong bias in favor of locally-owned solutions that involve national actors at all levels. This is partly because I strongly believe that Venezuela will only find a way out of its governance crisis if the parts of its political conflict can find a way to coexist with each other, and this will require them to learn to cooperate in finding concrete solutions to the country’s problems. Of course, you will find resistance to cooperation on both sides of Venezuela’s political spectrum, and you may find the sides readier to farm out the problem of running a program like this to external actors than to consider the idea of joining a collaborative effort with their enemies. Yet as Daron Acemoglu and James Robinson argue in their brilliant work The Narrow Corridor, historical experience strongly shows that when external actors try to build state institutions from the top down without the participation of local actors, key stakeholders in society will either withdraw or rebel and these arrangements will prove ultimately fragile and vulnerable. 

The key question then is what role should the international community play in helping Venezuela find a way out of its economic and humanitarian catastrophe. All of the proposals in this discussion recognize that it must help rebuild one of the essential capabilities of the Venezuelan state: that of operating a sector vital to the economy’s capacity to generate hard currency revenue and to channel it into imports of goods and services essential for the life of Venezuelans. There are two ways to do this. One is by finding external actors – be they international organizations, humanitarian agencies, multinational oil firms, or the US Treasury Department – to do it for them. The second one is by encouraging and incentivizing actors from across Venezuela’s political divide to cooperate to rebuild these key state capabilities. I am a strong believer that only the second of these options will help put us on the road to the reconstruction of our country.


[1] Even though the Atlantic Council report, of course, does not explicitly say that key parts of distribution will be left in the hands of the Maduro government, as we explain below, this is an inevitable consequence of its design.

[2] Note that there would not be an issue if the firm had zero earnings post-tax.  In that case, the program would be funded with the 50% tax take, and the remainder would cover the cost of production.  The Maduro government would get taxes on 21 additional PDVSA tbd, but on 21 less US company tbd.  The problem comes from the fact that under normal conditions, these firms generate substantial post-tax earnings.  Therefore, under the Atlantic Council proposal, PDVSA would get to keep its non-taxed earnings on the 21tbd.  In 2018, for example, PDVSA received $452 million dollars in untaxed earnings in its Petropiar operation with 126 tbd production average for the year.

The end of Venezuela’s hyperinflation

Lasting 37 months, Venezuela’s hyperinflation was the third longest episode documented in world history. In the end, Venezuelans shifted away from local currency into dollars to protect their savings, eroding the capacity of the government to fund itself through inflation. Hyperinflation came to an end not because the government chose to stop printing money, but because runaway inflation eroded its ability to pay for spending through the printing press.

Venezuela’s hyperinflation came to an end at the close of December 2020, at least according to a widely used criterion used to measure hyperinflations originally suggested by Phillip Cagan in 1956 applied to data published by the Central Bank of Venezuela (BCV). The Cagan criterion classifies an economy as entering hyperinflation when its monthly inflation rate exceeds 50% and exiting when it goes below 50%, as long as that level is sustained for the following twelve months. By this criterion, Venezuela entered hyperinflation in December 2017, when its inflation rate first registered at above 50% (55.6%) and left after its last print above 50%, which had been in December 2020 (77.5%). However, we had to wait for an additional 12 months of below-50% prints to verify that it was out of hyperinflation. [1]

According to an alternative measure originally compiled by the Finance Commission of the National Assembly elected in 2015 (2015AN) and now published by the opposition-leaning Venezuelan Finance Observatory (OVF), the country is still formally in hyperinflation but we will almost certainly be able to verify that it exited at the end of February of this year. The 2015AN-OVF data times Venezuela’s entry into hyperinflation as of November 2017 (56.7%) and its last month of above-50% inflation as February 2021 (50.9%). As long as the OVF February 2022 print is less than 50%, we will be able to confirm that the country exited hyperinflation a year ago.

Regardless of what data you prefer to use to measure Venezuelan prices, it is clear that the country is no longer facing the traumatic monthly triple-digit price rises that it saw towards the end of 2018. Venezuela’s hyperinflation thus lasted 37 months according to the BCV data, or 40 months according to the 2015AN-OVF series. Either figure makes it the world’s third-longest documented hyperinflation, after Nicaragua (58 months) and Greece (56 months) (see Table 1)[2].


Source: Own calculations, Hanke and Krus (2012), BCV, 2015AN, OVF

The fact that Venezuela’s registers as one of the longest hyperinflations in world history by itself should caution us to the fact that, in searching for an explanation to its end, we should be looking not so much at what the country got right to stop it as what it got wrong in not being able to bring it to a close much earlier.

Figure 1: Monthly inflation rate, 2013-2020 (log scale)

Sources: Own calculations, BCV, 2015AN, OVF. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)


Hyperinflations are episodes during which monetary authorities lose control over prices. Usually this is preceded by often very long periods of inflation that is very high but does not broach the 50% monthly inflation threshold. As inflation reaches very high levels, economic actors start doing whatever is within their reach to protect their wealth from the loss of value of the currency. This includes migrating to other assets that may more effectively preserve the value of their savings, such as fixed assets and other currencies like the U.S. dollar. It also includes holding money for shorter periods of time than in the past and entering into economic transactions designed to be consistent with those shortened intervals.[3]

Hyperinflations are always accompanied by high levels of money creation. This is true as a result of an accounting identity known by economists as the equation of exchange (linking money holdings, prices, output and the velocity of money, see Bordo, 1989), regardless of any more fundamental channels of causation. It is basically impossible to have prices increase very rapidly unless the amount of money used to pay for goods is also rising exponentially. But this also means that as an economy undergoes the acceleration in inflation that ultimately ends in hyperinflations, governments are reaping significant benefits from money printing.

Economists distinguish between seigniorage and the inflation tax (Drazen, 1985). Seigniorage is the total financing that the government obtains through inflation; the inflation tax is the loss in the value of people’s real money holdings as a result of inflation. The difference between them is the increase in real money holdings that people are willing to hold. For example, in an economy with zero inflation and positive real growth, demand for money will increase over time because of people’s need to carry out more economic transactions, so that real money holdings will increase and seigniorage will be positive even though there is no inflation. Similarly, in an economy that is contracting, pure seigniorage can be negative, and the government’s ability to tax money holdings through inflation ends up compensating for its reduced ability to fund itself from people’s need to hold more cash.


Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

Governments can reap significant levels of revenue from printing money. As Table 3 shows, at its peak in 2017, seigniorage contributed 11.4% of GDP to the government budget, thus paying for 28.5% of public sector expenditures. Of course, this also means that the amount that is being extracted from contributors (i.e., holders of assets denominated in local currency that lose value because of inflation) is huge, creating sizable incentives to avoid this tax. The simplest way to avoid the tax is, of course, by holding and using as little local currency as possible. In other words, an increase in inflation leads to declines in the demand for money which themselves undermine the capacity of the inflation tax to be used as a source of financing government expenditures.

This is simply the concept of the Laffer curve applied to the inflation tax.[4] The Laffer curve is the mathematical relationship between tax collection and tax levels.  Laffer curves capture the fact that at low levels of taxation, tax collection is increasing in taxes and at high levels of taxation the relationship becomes a decreasing one.  The logic is simple: it is mathematically necessary for tax collection to be increasing when you raise taxes from zero to any level, because at a zero tax rate, tax collection is also zero.  But tax collection will also likely be zero or close to it at a tax rate of one or greater (e.g., if you taxed 100% of income there would be no reason for anyone to work).

We should ask not so much what Venezuela got right to stop hyperinflation as what it got wrong in not being able to stop it much earlier.

The same logic applies to inflation taxes, though with a vengeance. If you unexpectedly raise inflation to high levels today, you will likely be able to reap very high levels of inflation tax as a result, but you will also lead to a substitution away from the local currency that will generate a decline in real money holdings and thus in your ability to fund yourself by taxing them through money printing. In other words, the inflation tax is the result of applying today’s inflation to today’s money holdings, but today’s money holdings are, to an important extent, a function of yesterday’s inflation levels. Therefore, a government can finance high levels of spending through inflation for only a limited period of time. After a while, the decline in the demand to hold money will fall so rapidly that the government’s ability to fund itself through this mechanism will evaporate.

Hyperinflation becomes full-blown when the government falls into the downward-sloping segment of the inflation Laffer curve so that further increases in inflation rates lead to declines in money demand that are so rapid that the capacity to fund government expenditures declines rather than increase. When this happens, people are literally trying to get rid of money faster than the government can print it. Therefore, the government is incapable of sustaining real high levels of government spending no matter how much it tries to do so.

Figure 2: Inflation Tax Laffer Curve

Sources: Own calculations

The consequence is felt more directly in the evolution of government wages. As in most other developing countries, wages in Venezuela are one of the most important items in the government budget. During episodes of high inflation, governments print money partly to try to preserve the real value of government salaries. But when the government is on the downward-sloping segment of the inflation Laffer curve, prices are increasing more rapidly than the government can print money, so real government wages end up declining regardless of how much money the government prints. The end result is that real government wages collapse and, with it, the real expenditures of the public sector. This is the essence of the hyperinflationary adjustment: in the end, government spending is brought down because of the government’s inability to continue paying for it with the inflation tax.


Hyperinflations are often said to result from the government’s decision to run high government deficits. This may be an excessively simplistic explanation. Governments can fund high deficits either by borrowing or by depleting assets, and when they do so, high deficits will not lead to money creation. Unsustainable deficits may lead to money creation eventually – when the government or other actors prove unwilling or unable to continue financing it – yet that is a much more complex causal hypothesis (and in any case, unsustainable deficits will by definition never be sustained indefinitely). Furthermore, the fact that deficits that are not financed by borrowing or asset depletion must be paid through the printing of money is not a causal explanation – it is an accounting identity.

A different way to think about hyperinflation is as a decision by governments to appeal to high levels of inflation tax to pay for their spending. In other words, hyperinflations result from choosing a particular mix of tax instruments. Governments can choose both spending levels and what taxes they will use to fund it, including borrowing (i.e., taxes on future contributors). Some governments choose inflation taxes that lead over time to declines in money demand. Very high levels of inflation tax are typically only available for short periods of time and help erode the real value of spending, for the reasons we have discussed. That means that high inflation taxes today will also typically mean low spending levels tomorrow.

To understand what causes hyperinflations, we need to know what type of governments will typically opt for financing spending through the inflation tax. Inflation taxes are temporary and highly distortionary but have a particular advantage: their benefits tend to be perceived before their costs. As long as prices remain unchanged, the inflation tax is costless to contributors: real money holdings are only eroded when money printing affects prices, something that usually happens with a time lag. This makes inflation taxes particularly attractive for politicians who want to reap short-term benefits and care little about how high the associated long-term costs may be. The inflation tax is, in other words, the canonical “election tax” because politicians can spend the revenues ahead of election but contributors will only pay the cost in terms of increased prices after the election.


Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

In many prominent cases of historical hyperinflations, governments appeal to the inflation tax because they lack control over other policy instruments. For example, taxation may be controlled by the legislature, while lowering government spending is not feasible given the power of the constituents who benefit from that spending, including government workers. Lowering spending may also simply be infeasible if there are labor contracts or laws that prohibit the state from firing or lowering the nominal wages of state employees. If a government can’t reduce spending nor raise taxes but does control the monetary authority, then its only recourse may be to print money. Furthermore, printing money may be a way to reduce the budget deficit in the future by eroding away the value of government local currency debt as well as future government spending. Thus, all hyperinflations are eventually a form of delayed fiscal adjustment.

Figure 3: Real Seigniorage and inflation tax as percentage of GDP

Sources: Own calculations, BCV

Literature on the matter has typically observed a government’s incapacity to choose other policy alternatives as a leading cause for hyperinflations. In his seminal paper, Cagan (1956) claimed that governments resorted to inflation tax because: “In the unsettled conditions following the two world wars, governments were too weak to enact adequate tax programs and to administer them effectively.”

The inflation tax is the canonical “election tax” because politicians can spend the revenues ahead of an election but contributors will only pay the cost in terms of increased prices after the election.

One classic example is Bolivia’s hyperinflation during 1984 and 1985. This case occurred during the government of Hernán Siles Zuazo, who took office in after 18 years of military dictatorships and four years of political unrest that witnessed eight presidents take and leave office. A worsening international economic environment, with high-interest rates, falling commodities prices, political unrest, and high prior debt burdens incurred by the dictatorship of General Hugo Banzer barred Bolivia from international capital markets and ultimately led the World Bank and IMF to also cease lending. Siles inherited a declining economy with an annual inflation rate of approximately 300% and was unable to borrow on international markets.

As a first democratic government, Siles was called upon to satisfy many social-economic demands, exacerbated by the calls of its own leftist constituencies for expansionary policies. His government, however, lacked the support to raise tax revenues to fund such policies, as protesters and political rivals in Congress blocked or overturned his proposed stabilization programs. Seigniorage was the only policy that it could pursue unchallenged. The inflation tax caused a rapid rise in prices, reaching an annualized rate of 60,000% in August 1985, when Siles ultimately left office after accepting to reduce his own term. Stabilization would be carried out by a new administration with a greater mandate for fiscal adjustment (Sachs and Morales, 1987)


Sources: Own calculations, BCV. Updated from Iyer and Rodríguez (2021)

Venezuela’s case under Maduro was clearly not one in which the government lacked control over spending or taxation. In fact, it would be odd to refer to Venezuela as a weak government during the onset of hyperinflation, given that it controlled the Supreme Court and the army and had stripped the opposition-controlled Legislature of all its authority to legislate. Venezuela, like Zimbabwe in the 2000-2008 period, is a different case: rather than a weak government unable to adjust, it is a powerful state that decides to rely intensively on the inflation tax despite having many other choices at its disposal.

One explanation for this is the fact that the Venezuelan government was exposed to very frequent elections during this period, including legislative (2015), a recall referendum drive (2016), gubernatorial and mayoral (2017), and presidential (2018). As mentioned above, the inflation tax is the canonical “election tax” in that the front-loaded nature of its benefits allows policymakers to fund pre-election spending while shifting the cost through higher prices to contributors to the post-election period. As Figure 3 shows, the government reaped a high level of funding from the inflation tax in the 2015-18 period; after 2018 (the last election the government expected to be competitive), the inflation tax revenue fell to pre-2015 levels. Of course, it isn’t just elections that cause incentives for appealing to high levels of inflationary taxation; it is elections coupled with very high stakes of power that make the government party’s political survival highly contingent on electoral victories.


Ultimately, hyperinflations reduce the deficit and thus take care of the problem that led to the emergence of hyperinflation – the need to print money to finance government spending. As discussed above, the deficit declines as a consequence of the growing inability of the inflation tax to pay for a significant fraction of government spending as local money holdings decline. In practice, runaway inflation can facilitate the decline of real government wages and spending levels. This is, in fact, what we see in Venezuela, with public sector spending falling from 33.8% of GDP in the 2012-2018 period to 22.3% of GDP in 2019-2021. Because the economy was shrinking, the decline is much greater when measured in real terms (73% between these two time periods).

In that sense, hyperinflations are like a fire. Ultimately, they come to an end when they run out of material to burn that can serve as fuel to the fire. Surely, whenever there is hyperinflation, there is also a government trying to stabilize prices. The fact that these stabilization programs exist doesn’t necessarily mean that they always put an end to the hyperinflation, in the same sense that the presence of a fire brigade doesn’t necessarily mean that the fire is coming to an end. Some fires are almost impossible to put out even for good fire brigades; others are not that hard to end even for the bad ones. Surely, good fire brigades can make the difference when there is a difficult fire, but even a bad fire brigade will manage to put out a fire that is running out of fuel. A hyperinflation that had already entered into its late stage (as of 2020, the deficit had fallen to levels consistent with sustainable public finances at 3.9% of GDP in 2020) is not that difficult to get out of. Nevertheless, doing so needed the application of a relatively restrictive monetary policy, implemented primarily through the application of very stringent reserve requirements in the 2018-2020 period.

There are usually two ways to get out of hyperinflation (as well as high inflation): tight monetary policy or pegging the exchange rate. Pegging the exchange rate is usually preferable as it can lead to an immediate economic expansion. However, it requires high levels of credibility to dissuade economic actors from staging a run on the currency. When I led the design of the government program of presidential candidate Henri Falcón in 2018, we suggested formal dollarization as the one way in which we could stabilize prices while also reaping the economic expansion of a credible peg despite the credibility problems that we were aware would plague any incoming administration.

Maduro’s was not a government that was too weak to adjust. It was a government that chose to rely intensively on the inflation tax despite having many other choices at its disposal.

In the absence of very high credibility (and remember, even very trustworthy politicians’ promises can be rendered incredible if people don’t expect them to remain in office), governments that want to put an end to high inflation often have to opt for tight monetary policy. This is almost guaranteed to throw the economy into recession – or, as happened in Venezuela, to deepen a recession driven by dwindling export earnings – yet is essentially the only way to regain some credibility for monetary policy. Tightening the supply of money will ultimately bring down inflation, at least as long as the resulting economic contraction does not bring down the government first.

Maduro opted for tight monetary policy. Because of interest rate controls, monetary policy in Venezuela is done through raising the amount of reserves that banks are legally obligated to hold in the central bank. In October 2018, the BCV increased both ordinary reserve requirements from 21.5% to 31% and marginal reserve requirements from 31% to 40%. Ordinary reserve requirements are the imposed reserve requirements over banking reserves, while marginal reserve requirements are those on reserves added after August 2018. Then, the BCV increased marginal reserve to 40% in December 2018 and 50% on January 9, 2019. On January 29, 2018, the BCV raised ordinary reserve requirements from 31% to 57% and the marginal reserve requirements to 100%. This measure effectively restricted, almost entirely, banks’ ability to lend since the hyperinflation caused most of the banks’ reserves to fall in the category of marginal reserves.

Policy began to be slowly eased as prices came down. In April 2020, the BCV removed marginal reserve requirements while increasing ordinary reserve requirements from 57% to 93%. On net, this decision reduced the reserve requirements from 100% to 93%. In January 2021, the BCV reduced the reserve requirements to 85%. Finally, on February 3, 2022, after formally exiting hyperinflation, Maduro announced a reserve requirements reduction from 85% to 73%, while the vice-president, Delcy Rodríguez, announced that the banks are allowed to lend 10% of their foreign exchange positions.

Hyperinflations don’t tend to recur in time (Zimbabwe’s relapse 14 years after stabilization being an unusual case meriting a discussion of its own), so it would be quite unusual to see Venezuela fall again into hyperinflation anytime soon. In fact, the levels of money demand are so low (real M2 today is equivalent to USD 1.1bn, or less than 2% of GDP) that there is little to gain for the government even of printing very large amounts of money. But the end of hyperinflation doesn’t mean that the structural problems that act as impediments to strong long-run growth have been addressed. It does mean that the government can no longer finance high spending levels through inflation tax and that it either must accept lower levels of spending or significantly raise tax rates. What remains most interesting about the future path of Venezuelan policies is to understand whether Maduro will accept the equilibrium of a small state and consequently greater scope for the private sector or will instead opt for much greater levels of taxation in order to fund the continued growth of state activities.


[1] Cagan’s definition is often misinterpreted since it is necessary to wait 12 months to verify that an economy has exited hyperinflation, but the end date is recorded at the moment when inflation drops below the 50% threshold. Let’s think of the analogy of an illness: we can say that a person comes out of it when their fever falls below 100 degrees Fahrenheit, as long as their temperature remains below 100 degrees for at least the subsequent 24 hours.

[2] The BCV and 2015AN-OVF series have shown significant differences in the past. For example, the 2015AN’s estimate of 2018 inflation of 1.7 million percent was more than 12 times higher than that published by the BCV, of 131 thousand percent. However, on the timing of hyperinflation, they appear quite similar, with a difference of one month at the start and two months at the end of the phenomenon. The recent behavior of the series is similar as well: both series have put Venezuelan monthly inflation in the single digits for the past five months (from September 2021 to January 2022), with the 2015AN-OVF data showing a smaller average print for this period (6.6%) than the BCV (7.3%).

[3] See Iyer and Rodriguez (2021) for a discussion of the causes and precedents of Venezuela’s entry into hyperinflation.

[4] The term “Laffer Curve” earned somewhat of a bad name in recent years because of its association with supply-side economics. Yet few economists dispute that Laffer curves exist for all taxes; the substantive debate is whether the downward-sloping segment of the curve is relevant for most taxes. In the case of the inflation tax, there is little dispute that full-blown hyperinflations correspond to the downwards-sloping segment of the inflation tax Laffer curve.

El fin de la hiperinflación venezolana

Con una duración de 37 meses, la hiperinflación venezolana fue el tercer episodio más largo documentado en la historia. Al final, los venezolanos cambiaron sus tenencias de bolívares por dólares para proteger sus ahorros, reduciendo la capacidad del gobierno para financiarse a través de la inflación. La hiperinflación llegó a su fin no porque el gobierno decidiera dejar de imprimir dinero, sino porque la dolarización erosionó su capacidad para financiar el gasto a través de la impresión de dinero.

La hiperinflación de Venezuela llegó a su fin al cierre de diciembre de 2020, al menos según un criterio ampliamente utilizado para medir hiperinflaciones propuesto originalmente por Phillip Cagan en 1956 aplicado a datos publicados por el Banco Central de Venezuela (BCV). El criterio de Cagan clasifica a una economía en hiperinflación cuando su tasa de inflación mensual supera el 50% y determina que sale del fenómeno en el último mes que registre por encima de 50%, dado que después de ello se mantenga por debajo del 50% durante doce meses consecutivos. Según este criterio, Venezuela entró en hiperinflación en diciembre de 2017, cuando su tasa de inflación registró por primera vez por encima del 50% (55,6%) y salió después de su último registro por encima del 50%, ocurrido en diciembre de 2020 (77,5%), aunque debieron pasar 12 meses para verificar que efectivamente había terminado el episodio hiperinflacionario.[1]

De acuerdo con una medición alternativa compilada originalmente por la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional electa en 2015 (2015AN) y ahora publicada por el Observatorio de Finanzas de Venezuela (OVF), de tendencia opositora, aún no se ha verificado que el país haya salido de la hiperinflación, pero ello quedará establecido con casi total seguridad a finales de febrero. Los datos de 2015AN-OVF calculan la entrada de Venezuela en hiperinflación en noviembre de 2017 (56,7 %), y su último mes de inflación superior al 50% fue febrero de 2021 (50,9 %). Siempre que la medición de la OVF de febrero de 2022 sea inferior al 50%, también se podrá verificar que Venezuela salió de la hiperinflación en esa medición a principios de 2021.

Independientemente de los datos que prefiera utilizar para medir los precios de Venezuela, está claro que el país ya no enfrenta las traumáticas alzas mensuales de precios de tres dígitos que experimentó a fines de 2018. Así, la hiperinflación de Venezuela duró 37 meses según el BCV, o 40 meses según la serie 2015AN-OVF. Cualquiera de las cifras la convierte en la tercera hiperinflación documentada más larga del mundo, después de Nicaragua (58 meses) y Grecia (56 meses) (ver Cuadro 1)[2].


Fuente: Cálculos propios, Hanke y Krus (2012), BCV, 2015AN, OVF

El hecho de que Venezuela registre una de las hiperinflaciones más largas de la historia nos advierte que, en la búsqueda de una explicación a cómo llegó a su fin, debemos preguntarnos no tanto qué fue lo que el país hizo bien para detenerla, sino en cuáles fueron los desaciertos que llevaron a que no se terminase mucho antes.

Figura 1: Tasa de inflación mensual, 2013-2020 (escala logarítmica)

Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)


Las hiperinflaciones son episodios durante los cuales las autoridades monetarias pierden el control de los precios. Por lo general, están precedidas por períodos muy largos de una inflación que es muy alta pero que no alcanza el umbral de inflación mensual del 50%. A medida que la inflación sube, los actores económicos comienzan a hacer todo lo que está a su alcance para proteger su riqueza de la pérdida de valor de la moneda. Esto incluye migrar a otros activos que puedan preservar de manera más efectiva el valor de sus ahorros, tales como activos fijos y otras monedas como el dólar estadounidense. También incluye mantener dinero por períodos de tiempo más cortos que en el pasado y realizar transacciones económicas diseñadas para ser consistentes con esos intervalos más cortos.[3]

Las hiperinflaciones siempre van acompañadas de altos niveles de creación de dinero. Esto es cierto como resultado de una identidad contable, conocida por los economistas como la ecuación de intercambio (que vincula las tenencias de dinero, los precios, la producción y la velocidad del dinero; ver Bordo, 1989), independientemente de cualquier canal causal más fundamental. Es básicamente imposible que los precios aumenten muy rápidamente a menos que la cantidad de dinero utilizada para pagar los bienes también aumente exponencialmente. Esto también significa que a medida que una economía experimenta la aceleración de la inflación que finalmente termina en hiperinflaciones, los gobiernos obtienen beneficios significativos de la impresión de dinero.

Los economistas distinguen entre el señoreaje y el impuesto inflacionario (Drazen, 1985). El señoreaje es el financiamiento total que obtiene el gobierno a través de la inflación; el impuesto inflacionario es la pérdida en el valor de las tenencias de dinero real de las personas como resultado de la inflación. La diferencia entre ellos es el aumento de las tenencias de dinero real que la gente está dispuesta a conservar. Por ejemplo, en una economía con inflación cero y crecimiento real positivo, la demanda de dinero aumentará con el tiempo debido a la necesidad de las personas de realizar más transacciones económicas, por lo que las tenencias de dinero real aumentarán y el señoreaje será positivo, aunque no haya inflación. Igualmente, en una economía que se está contrayendo, el señoreaje puro puede ser negativo, y la capacidad del gobierno de gravar las tenencias de dinero a través de la inflación termina compensando la reducción de su capacidad para financiarse a sí mismo a partir de la necesidad de las personas de tener más efectivo.


Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

Los gobiernos pueden obtener niveles significativos de ingresos con la impresión de dinero. Como muestra la Tabla 3, en su punto máximo en 2017, el señoreaje aportó el 11,4% del PIB al presupuesto del gobierno, pagando así el 28,5% de los gastos del sector público. Por supuesto, esto también significa que la cantidad que se extrae de los contribuyentes (es decir, los tenedores de activos denominados en moneda local que pierden valor debido a la inflación) es enorme, lo que genera incentivos considerables para evitar este impuesto. La forma más sencilla de evitar el impuesto es, por supuesto, mantener y utilizar la menor cantidad posible de moneda local. En otras palabras, un aumento de la inflación conduce a una disminución de la demanda de dinero que, a su vez, socava la capacidad del impuesto inflacionario para utilizarse como fuente de financiación de los gastos del gobierno.

Este es simplemente el concepto de la curva de Laffer aplicado al impuesto inflacionario.[4] La curva de Laffer es la relación matemática entre la recaudación de impuestos y los niveles de impuestos. Las curvas de Laffer capturan el hecho de que a bajos niveles de tributación, la recaudación de impuestos aumenta, y a altos niveles de tributación la relación se vuelve decreciente.; La lógica es simple: es matemáticamente necesario que la recaudación de impuestos aumente cuando se elevan los impuestos de cero a cualquier nivel, porque con una tasa impositiva cero, la recaudación de impuestos también es cero. Pero la recaudación de impuestos probablemente también será cero o cercana a una tasa impositiva de uno o más (por ejemplo, si gravara el 100% de los ingresos laborales, no habría razón para que nadie trabajara).

Debemos preguntarnos no tanto qué fue lo que Venezuela hizo bien para detener la hiperinflación, sino cuáles fueron los desaciertos que llevaron a que no se terminase mucho antes.

La misma lógica se aplica a los impuestos inflacionarios, aunque con un filón. Si el gobierno eleva inesperadamente la inflación a niveles altos, es probable que pueda obtener como resultado niveles muy altos de impuesto inflacionario, pero también conducirá a una sustitución de la moneda local que generará una disminución en las tenencias de dinero real y por lo tanto, en la capacidad del gobierno de financiarse en el futuro a través de la impresión de dinero. En otras palabras, el impuesto inflacionario es el resultado de aplicar la inflación de hoy a las tenencias de dinero de hoy, pero las tenencias de dinero de hoy son, en gran medida, una función de los niveles de inflación de ayer. Por lo tanto, un gobierno puede financiar altos niveles de gasto a través de la inflación solo por un período de tiempo limitado. Después de un tiempo, la disminución de la demanda de dinero caerá tan rápidamente que la capacidad del gobierno para financiarse a sí mismo a través de este mecanismo se evaporará.

La hiperinflación alcanza su punto máximo cuando el gobierno cae en el segmento de pendiente negativa de la curva de inflación de Laffer, de modo que nuevos aumentos en las tasas de inflación conducen a disminuciones en la demanda de dinero que son tan rápidas que la capacidad de financiar los gastos del gobierno disminuye en lugar de aumentar. Cuando esto sucede, la gente está literalmente tratando de deshacerse del dinero más rápido de lo que el gobierno puede imprimirlo. Por lo tanto, el gobierno es incapaz de sostener niveles realmente altos de gasto público independientemente de cuánto intente hacerlo.

Figura 2: Curva de Laffer del impuesto inflacionario

Fuente: Cálculos propios

La consecuencia de este proceso se ve más directamente en la evolución de los salarios gubernamentales. Como en la mayoría de los otros países en desarrollo, los salarios en Venezuela son uno de los rubros más importantes en el presupuesto del gobierno. Durante episodios de alta inflación, los gobiernos imprimen dinero en parte para tratar de preservar el valor real de los salarios en el sector público. Pero cuando el gobierno está en el segmento de pendiente negativa de la curva de inflación de Laffer, los precios aumentan más rápidamente de lo que el gobierno puede imprimir dinero, por lo que los salarios reales del gobierno terminan disminuyendo independientemente de cuánto dinero imprima el gobierno. El resultado final es que los salarios reales del gobierno colapsan y, con ello, los gastos reales del sector público. Esta es la esencia del ajuste hiperinflacionario: al final, el gasto público se reduce debido a la incapacidad del gobierno para seguir pagándolo con el impuesto inflacionario.


A menudo se dice que las hiperinflaciones se producen como resultado de la decisión del gobierno de incurrir en altos déficits públicos. Esta, en mi opinión, es una explicación excesivamente simplista. Los gobiernos pueden financiar déficits elevados ya sea tomando préstamos o desacumulando activos; cuando lo hacen, esos déficits no conducirán a creación de dinero. Los déficits insostenibles pueden conducir eventualmente a la creación de dinero, cuando el gobierno u otros actores demuestran que no están dispuestos o no pueden continuar financiándolo, pero esa es una hipótesis causal mucho más compleja (y, en cualquier caso, los déficits insostenibles, por definición, nunca se mantendrán indefinidamente). Además, el hecho de que los déficits que no se financian con préstamos o el agotamiento de los activos deban pagarse mediante la impresión de dinero no es una explicación causal: es una identidad contable.

Una forma diferente de pensar en la hiperinflación es como una decisión de los gobiernos de apelar a altos niveles de impuesto inflacionario para pagar sus gastos. En otras palabras, las hiperinflaciones son el resultado de elegir una combinación particular de instrumentos fiscales. Los gobiernos pueden elegir tanto los niveles de gasto como los impuestos que utilizarán para financiarlo, incluidos los préstamos (es decir, los impuestos sobre los futuros contribuyentes). Algunos gobiernos eligen dentro de esa mezcla usar el impuesto inflacionario, que conducen con el tiempo a disminuciones en la demanda de dinero. Altos niveles de impuesto inflacionario solo están disponibles por períodos cortos de tiempo y ayudan a erosionar el valor real del gasto por las razones que hemos discutido. Eso significa que un alto impuesto inflacionario hoy muy posiblemente significará bajos niveles de gasto mañana.

Para comprender qué causa las hiperinflaciones, necesitamos saber qué tipo de gobiernos optarán típicamente por financiar el gasto a través del impuesto inflacionario. El impuesto inflacionario es temporal y altamente distorsionante, pero tiene una ventaja particular: sus beneficios tienden a percibirse antes que sus costos. Mientras los precios permanezcan sin cambios, el impuesto inflacionario no tiene costo para los contribuyentes: las tenencias de dinero real solo se erosionan cuando la impresión de dinero afecta los precios, algo que generalmente sucede con un rezago temporal. Esto hace que los impuestos inflacionarios sean particularmente atractivos para los políticos que desean obtener beneficios a corto plazo y se preocupan poco por cuán altos puedan ser los costos asociados a largo plazo. El impuesto inflacionario es, en otras palabras, el “impuesto electoral” canónico porque los políticos pueden gastar los ingresos antes de las elecciones, pero los contribuyentes solo pagarán el costo en términos de aumento de precios después de las elecciones.


Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

En muchos casos destacados de hiperinflaciones históricas, los gobiernos apelan al impuesto inflacionario porque carecen de control sobre otros instrumentos de política. Por ejemplo, los impuestos sobre la renta y las ventas pueden ser controlados por las legislaturas, mientras que la reducción del gasto público no es factible dado el poder de los electores que se benefician de ese gasto, incluidos los trabajadores del gobierno. Reducir el gasto también puede ser simplemente inviable si existen contratos laborales o leyes que prohíban al estado despedir o reducir los salarios nominales de los empleados estatales. Si un gobierno no puede reducir el gasto ni aumentar los impuestos, pero controla la autoridad monetaria, entonces su único recurso puede ser imprimir dinero. Además, imprimir dinero puede ser una forma de reducir el déficit presupuestario en el futuro al erosionar el valor de la deuda en moneda local del gobierno, así como el gasto público futuro. Así, todas las hiperinflaciones son, eventualmente, una forma de ajuste fiscal retrasado.

Figura 3: Señoreaje real e impuesto inflacionario como porcentaje del PIB

Fuentes: Cálculos propios, BCV

La literatura sobre el tema generalmente ha observado la incapacidad de un gobierno para elegir otras alternativas de política como una de las principales causas de las hiperinflaciones. En su artículo seminal, Cagan (1956) afirmó que los gobiernos que recurrieron al impuesto inflacionario lo hicieron porque “en las condiciones inestables que siguieron a las dos guerras mundiales, los gobiernos eran demasiado débiles para promulgar programas tributarios adecuados y administrarlos con eficacia”.

El impuesto inflacionario es el “impuesto electoral” canónico porque los políticos pueden gastar los ingresos antes de una elección, pero los contribuyentes solo pagarán el costo -en forma de incrementos de precios- después de la elección.

Un ejemplo clásico es la hiperinflación de Bolivia durante 1984 y 1985. Este caso ocurrió durante el gobierno de Hernán Siles Zuazo, quien asumió el cargo luego de 18 años de dictaduras militares y cuatro años de inestabilidad política que vio entrar y salir a ocho presidentes. Un empeoramiento del entorno económico internacional, con altas tasas de interés, caída de los precios de las materias primas, inestabilidad política y una alta carga de deuda anterior contraída por la dictadura del general Hugo Banzer, excluyó a Bolivia de los mercados internacionales de capital y, en última instancia, llevó a que el Banco Mundial y el FMI también dejarán de prestar al país. Siles heredó una economía en declive, con una tasa de inflación anual de aproximadamente el 300%, y un gobierno sin capacidad de endeudarse en los mercados internacionales.

Dado su carácter de primer gobierno democrático, el de Siles fue llamado a satisfacer muchas demandas socioeconómicas, exacerbadas por los llamados de sus propios partidarios de izquierda a enfocarse en políticas expansivas. Su gobierno, sin embargo, careció del apoyo para aumentar los ingresos fiscales para financiar tales políticas, ya que los manifestantes y los rivales políticos en el Congreso bloquearon o anularon sus programas de estabilización. El señoreaje era la única política que podía seguir sin oposición. El impuesto inflacionario provocó un rápido aumento de los precios, alcanzando una tasa anualizada del 60.000% en agosto de 1985, cuando Siles finalmente dejó el cargo tras aceptar reducir su propio mandato. La estabilización estaría a cargo de una nueva administración con un mayor mandato de ajuste fiscal (Sachs y Morales, 1987).


Fuentes; Cálculos propios, BCV. Actualizado de Iyer and Rodríguez (2021)

El caso de Venezuela bajo Maduro, en cambio, claramente no es uno en el que el gobierno careciera de control sobre el gasto o los impuestos. De hecho, sería extraño referirse a Venezuela como un gobierno débil durante el inicio de la hiperinflación, dado que controlaba la Corte Suprema y el ejército, y había despojado a la Asamblea Nacional, controlada por la oposición, de toda su autoridad para legislar. Venezuela, como Zimbabue en el período 2000-2008 es, más que un gobierno débil incapaz de adaptarse, un estado poderoso que decide depender intensamente del impuesto inflacionario a pesar de tener muchas otras opciones a su disposición.

Una explicación de esto puede estar en el hecho de que el gobierno venezolano estuvo expuesto a elecciones muy frecuentes durante este período, incluidas las legislativas (2015), una campaña de referéndum revocatorio (2016), de gobernadores y alcaldes (2017) y presidenciales (2018). Como se mencionó anteriormente, el impuesto inflacionario es el “impuesto electoral” canónico en el sentido de que el hecho de que sus beneficios se obtienen de forma anticipada a sus costos, y eso permite a los formuladores de políticas financiar el gasto preelectoral mientras trasladan el costo -a través de precios más altos- a los contribuyentes después de las elecciones. Como muestra la Tabla 1, el gobierno obtuvo un alto nivel de financiamiento del impuesto inflacionario en el período 2015-18. Después de 2018 (las últimas elecciones que el gobierno podía temer que fuesen competitivas), los ingresos por impuestos inflacionarios caen a los niveles anteriores a 2015. Por supuesto, no son solo las elecciones las que generan incentivos para apelar a altos niveles de impuestos inflacionarios: son elecciones junto con beneficios relativos muy altos de estar en el poder, que hacen que la supervivencia política del partido de gobierno dependa en gran medida de las victorias electorales.


En última instancia, las hiperinflaciones reducen el déficit y así resuelven el problema que condujo a la aparición de la hiperinflación: la necesidad de imprimir dinero para financiar el gasto público. Como se discutió anteriormente, el déficit disminuye como consecuencia de la creciente incapacidad del impuesto inflacionario para pagar una fracción significativa del gasto público a medida que disminuyen las tenencias de dinero local. En la práctica, una inflación galopante puede facilitar la caída de los salarios reales del gobierno y de los niveles de gasto público. Esto es, de hecho, lo que vemos en Venezuela, con el gasto del sector público cayendo del 33,8% del PIB en el período 2012-2018 al 22,3% del PIB en 2019-2021. Debido a que la economía se estaba contrayendo, la caída es mucho mayor cuando se mide en términos reales (73% entre estos dos períodos de tiempo).

En ese sentido, las hiperinflaciones son como un incendio. En última instancia, llegan a su fin cuando se quedan sin material para quemar que pueda servir de combustible al fuego. Claro está que (casi) siempre que hay hiperinflación hay un gobierno tratando de estabilizar los precios. El hecho de que existan estos programas de estabilización no significa necesariamente que siempre acaben con la hiperinflación, del mismo modo que la presencia de un cuerpo de bomberos no significa necesariamente que el fuego esté llegando a su fin. Algunos incendios son casi imposibles de apagar incluso para las mejores brigadas; otros no son tan difíciles de apagar hasta para los malos bomberos. Seguramente, los buenos cuerpos de bomberos pueden marcar la diferencia cuando un incendio se vuelve complejo, pero incluso un mal cuerpo de bomberos logrará apagar un incendio que se está quedando sin combustible.

Una hiperinflación que ya había entrado en su etapa tardía (a partir de 2020, el déficit había caído a niveles compatibles con finanzas públicas sostenibles en 3,9% del PIB en 2020) no es tan difícil de apagar. Sin embargo, hacerlo requirió la aplicación de una política monetaria relativamente restrictiva, implementada principalmente a través de la aplicación de elevados encajes legales sobre los depósitos bancarios en el período 2018-2020.

Por lo general, hay dos formas de salir de la hiperinflación (así como de la alta inflación): una política monetaria estricta o un anclaje del tipo de cambio. Por lo general, es preferible anclar el tipo de cambio sí se puede, ya que ello permite conducir a una expansión económica inmediata. Sin embargo, hacerlo requiere altos niveles de credibilidad y/o reservas para disuadir a los actores económicos de organizar una corrida contra la moneda. Cuando lideré el diseño del programa de gobierno del candidato presidencial Henri Falcón en 2018, sugerimos la dolarización formal como la única forma en que podríamos estabilizar los precios y al mismo tiempo cosechar la expansión económica de un anclaje creíble a pesar de los problemas de credibilidad que sabíamos que enfrentaría cualquier administración entrante.

El gobierno de Maduro no era demasiado débil para adaptarse. Fue un gobierno que optó por depender intensamente del impuesto inflacionario a pesar de tener muchas otras opciones a su disposición.

En ausencia de una credibilidad muy alta (recordemos que incluso las promesas de políticos muy confiables pueden volverse increíbles si la gente no espera que permanezcan en el cargo), los gobiernos que quieren poner fin a la alta inflación a menudo tienen que optar por políticas monetarias contractivas. Hacerlo generalmente garantiza que la economía entrará en recesión o, como sucedió en Venezuela, que se profundizará una recesión impulsada por la disminución de los ingresos por exportaciones. La contracción monetaria es esencialmente la única forma de recuperar algo de credibilidad para la política monetaria. Restringir consistentemente la oferta de dinero reducirá la inflación, al menos siempre que la contracción económica resultante no derribe antes al gobierno.

Maduro optó por una política monetaria contractiva. Debido a los controles de tasas de interés, la política monetaria en Venezuela se realiza mediante el aumento de la cantidad de reservas que los bancos están legalmente obligados a mantener en el banco central. También conocido como el encaje legal. En octubre de 2018, el BCV incrementó tanto el encaje legal ordinario del 21,5% al 31% como el encaje marginal del 31% al 40%. Los encajes ordinarios son los encajes impuestos sobre las reservas bancarias, mientras que los encajes marginales son los encajes sobre las reservas bancarias que se añadieron a partir de agosto de 2018. Luego, el BCV aumentó el encaje marginal al 40% en diciembre de 2018 y al 50% el 9 de enero de 2019. El 29 de enero de 2018, el BCV aumentó otra vez el encaje legal ordinario del 31% al 57% y el encaje marginal al 100%. Esta medida efectivamente restringió, casi por completo, la capacidad de los bancos para prestar, ya que la hiperinflación hizo que la mayoría de las reservas de los bancos cayesen en la categoría de reservas marginales.

Esta política comenzó a suavizarse lentamente a medida que bajaban los precios. En abril de 2020, el BCV eliminó el encaje marginal y aumentó el encaje ordinario del 57% al 93%. Como resultado, esta decisión redujo los requisitos de encaje del 100% al 93%. En enero de 2021, el BCV redujo el encaje legal al 85%. Finalmente, el 3 de febrero de 2022, tras salir formalmente de la hiperinflación, Maduro anunció una reducción del encaje legal del 85% al 73%, mientras que la vicepresidenta, Delcy Rodríguez, anunció que los bancos podrán prestar el 10% de sus posiciones cambiarias.

Las hiperinflaciones no tienden a recurrir en el tiempo (la recaída de Zimbabue 12 años después de la estabilización es un caso inusual que merece una discusión propia), por lo que sería bastante inusual ver a Venezuela caer nuevamente en hiperinflación en el corto plazo. De hecho, los niveles de demanda de dinero son tan bajos (el M2 real hoy equivale a 940,6 millones de USD, o menos del 2 % del PIB) que el gobierno tiene muy poco que ganar imprimiendo grandes cantidades de dinero. Pero el fin de la hiperinflación no significa que se hayan abordado los problemas estructurales que actúan como impedimentos para un crecimiento sostenido a largo plazo. Solo significa que el gobierno ya no puede financiar altos niveles de gasto a través del impuesto inflacionario y que debe aceptar niveles más bajos de gasto o aumentar significativamente las tasas impositivas. Lo más interesante sobre el camino futuro de las políticas venezolanas es entender si Maduro aceptará el equilibrio de un estado pequeño y, en consecuencia, un mayor alcance para el sector privado o, en cambio, optará por niveles de impuestos mucho mayores para financiar el crecimiento continuo de actividades estatales.


[1] La definición de Cagan se presta a menudo a confusión dado que es necesario esperar 12 meses para verificar que se ha salido de la hiperinflación pero la salida se registra en el momento en que la inflación baja del umbral de 50%. Pensemos en la analogía de una enfermedad: podemos decir que la persona salió de la enfermedad cuando su fiebre cae por debajo de 38 grados centígrados, siempre y cuando la fiebre se mantenga por debajo de 38 grados por al menos 24 horas seguidas.

[2] Las series BCV y 2015AN-OVF han mostrado diferencias significativas en el pasado. Por ejemplo, la estimación de la 2015AN de inflación para 2018 -1,7 millones por ciento- fue más de 12 veces superior a la publicada por el BCV, de 131 mil por ciento. Sin embargo, en cuanto al período de hiperinflación, parecen bastante similares, con una diferencia de un mes al inicio y dos meses al final del fenómeno. El comportamiento reciente de la serie también es similar: ambas series han colocado la inflación mensual venezolana en un solo dígito durante los últimos cinco meses (de septiembre de 2021 a enero de 2022), con los datos de 2015AN-OVF mostrando una tasa promedio menor para este período. (6,6%) que el BCV (7,3%).

[3] Ver Iyer y Rodríguez (2021) para una discusión de las causas y precedentes de la entrada de Venezuela en hiperinflación.

[4] El término “Curva de Laffer” se ganó una mala reputación en los últimos años debido a su asociación con la economía del lado de la oferta. Sin embargo, pocos economistas discuten que las curvas de Laffer existen para todos los impuestos; el debate sustantivo es si el segmento de pendiente negativa de la curva es relevante para la mayoría de los impuestos. En el caso del impuesto inflacionario, hay pocas dudas de que las hiperinflaciones en toda regla corresponden al segmento de pendiente negativa de la curva de Laffer del impuesto inflacionario.