What is the true balance of forces in Venezuela’s National Assembly?

An analysis of legislator preferences as expressed by roll-call votes as well as public statements finds that Juan Guaidó would have received 86 votes against Luis Parra’s 71 in a full session to elect the President of the Venezuelan National Assembly. While still maintaining the support of a plurality of legislators, these calculations show that Guaidó’s ability to achieve the needed quorum for a valid session is now dependent on the votes of Amazonas legislators, whose validity is contested by Maduro’s forces. We estimate that the opposition has lost 29 legislator votes since the 2015 elections through a combination of judicial actions against it and its own errors in coalition management.

Francisco Rodríguez[1]

At around noon on Sunday, January 5th, a group of dissident opposition legislators voted with representatives of Nicolás Maduro’s socialist party to elect a new President of the National Assembly of Venezuela.  The legality of the vote was immediately contested by the country’s opposition, which convened an alternate session of the Assembly to re-elect Juan Guaidó for another term as President of the same Assembly. As a result, Venezuela now has two boards that claim to be the legally elected leaders of its Legislative Power.

Importantly, maintaining the Assembly’s presidency is key for Guaidó’s claim to being the legitimate interim president of Venezuela, which relies on a constitutional provision according to which the head of the Legislature will hold the interim office of the presidency in the absence of an elected president at the start of the constitutional term.  The country’s opposition, as well as a significant part of the international community, does not recognize the 2018 presidential elections as free and fair and thus claims that there is no legitimately elected president for the 2019-25 presidential term in Venezuela.

However, there is still considerable uncertainty regarding exactly what happened on that day and what it tells us about the balance of power within the legislative branch.  Both groups claim to have had a majority of legislators present in the sessions at the time of the vote.  Parra claims to have obtained 81 votes in a session attended by 150 legislators[2] but has yet to produce attendance records.  Since no roll-call vote was taken (voting was conducted by a show of hands)[3], there is no direct way to verify the number of legislators present or the number of votes obtained by Parra.

On the other hand, focusing on the balance of votes within the chamber is not necessarily meaningful given the evidence that some legislators were blocked from entering the chamber.[4]  Because of the way in which the National Assembly’s rules of debate (originally penned by Chavista-controlled legislatures) are written, it is technically possible to elect a National Assembly President with the support of as few as 43 legislators.  This is because while 84 legislators (more than half of the chamber’s 167 representatives) must be present for there to be a valid quorum, the board of directors of the Assembly is chosen by a simple majority of those legislators present.  Thus, it is not difficult for a group that controls access to the chamber to assure itself of a majority of legislator votes.[5]


Analysis of the roll-call vote given in the evening session is more informative.  Since the session was broadcast live and is publicly available[6] there is no doubt that the legislators referred to actually cast their votes.  Therefore, we can use the roll call vote to infer legislators’ support for Guaidó at present and at the time of the vote.[7]

Our primary focus of interest is estimating the size of the coalition supporting Guaidó, for which the January 5 roll-call gives us the best direct evidence.  Understanding how many votes Guaidó commands is only part of the picture; in order to know the overall balance of forces we would also need to estimate Parra’s votes.  We attempt to estimate Parra’s support further below, though the absence of a roll-call vote makes that exercise more tentative.  However, there is one very relevant sense in which estimating the size of the Guaidó coalition in itself is relevant: to assess whether he commands the majority of votes necessary for the required quorum for the Assembly to session and take valid decisions, which is 84 legislators.

In total, 100 legislators took part in the vote held during the alternate session which re-elected Guaidó held on the evening of January 5th in the headquarters of the pro-opposition newspaper El Nacional.  All of these voted for the slate of candidates headed by Juan Guaidó.[8] It is crucial to understand that this does not imply that Guaidó would have counted with 100 votes in a regular session of the National Assembly (which is what we seek to estimate).  Several of the legislators present at the session re-electing Guaidó were substitutes of principals whose votes may have differed from theirs.  In fact, precisely because of the regime’s efforts to co-opt legislators has been focused on principal legislators, there are several cases in which we know that the principal sided with Parra (or was unwilling to support Guaidó) while the substitute supported Guaidó. In a regular session of the Legislature, the substitute’s vote intention would be rendered irrelevant if the principal were to show up.

In fact, it is technically possible for two legislatures to function in parallel and for both to hold sessions that satisfy the valid attendance quorum of more than half of legislators even if they have no participants in common.  This will happen if they are both partially stacked with substitutes whose principals participate in the alternate session. In normal conditions, it would correspond to the judiciary to decide which of the two sessions has been convened constitutionally.  In Venezuela, where the sides to the conflict do not recognize the same judiciary, there is no straightforward way to resolve this conflict.

Table 1 shows the breakdown of the 100 votes obtained by Guaidó in the evening session by the legislator’s condition (principal or substitute) as well as, in the case of substitutes, by whether the principal would have voted for Guaidó.   We also provide a subdivision by party or legislative group of the legislator who voted in the session. Of the 100 legislators, 14 were substitutes of legislators who did not support Guaidó.  These are either legislators who explicitly voiced their support for Parra (11) or who belonged to parties that had announced that they would not back Guaidó’s re-election (3).  This means that in a regular Assembly session in which legislators not supporting Guaidó were present, Guaidó would have counted with the support of only 86 legislators, two votes more than the minimum majority of 84.

Table 1: Breakdown of January 5 evening vote and hypothetical plenary votes
Source: Own calculations

However, 3 of those 86 legislators represent the state of Amazonas.[9]  Their suspension by the Supreme Court’s Electoral Chamber shortly after the 2015 election on fraud allegations is precisely what set off the protracted conflict of powers between the judicial and the legislative branches that continues to this day.  If we exclude those legislators, then Guaidó’s support would have fallen to 83, below the 84-vote threshold for a simple majority and valid quorum.  Note that this does not necessarily mean that Guaidó would have lost the vote for National Assembly President, as these 83 votes may still have exceeded the number of votes in favor of Parra (who himself claims to have obtained only 81 votes).  But it does mean that Guaidó would not have had enough votes to sustain a valid quorum.[10] This is likely the reason why Guaidó spent so much effort on an unsuccessful attempt at trying to get all legislators, including the Amazonas deputies, into the chamber on the morning of January 5th

How many votes is Parra likely to have mustered?  In Table 2 we estimate the vote of a hypothetical plenary session in which all principals in the country joined the session.  We assume that e-vote is not permitted (we return to this below).  We also assume that all PSUV legislators would have voted for Parra, as well as all opposition dissidents who have been expelled from their parties for corruption investigations or have voiced their support for Parra. However, we assume that centrist minority parties (AP and Cambiemos) would have abstained.

Our results are summarized in Table 2.  If the Amazonas deputies had been allowed to vote, Parra would have gotten 71 votes and lost to Guaidó’s 86.  Without the Amazonas legislators, the difference would fall to 83-70.  Note that there are four empty seats and six legislators who would have abstained.  Therefore, whatever the scenario, it appears that Guaidó would have won the vote by a comfortable margin of 13-15 votes.[11]

Table 2: Hypothetical balance of forces in plenary vote (without e-vote)
Source: Own calculations

Given uncertainties about legislator loyalty, it is possible that the actual number of votes could have been different if the session had actually been held on Sunday morning.  For example, the hardline 16-J faction, which voted for Guaidó in the evening session, had previously threatened not to vote for Guaidó, whom they charge with being too soft on Maduro. Recently, they had refused to vote for a proposal to change the rules of debate to permit electronic voting sought by Guaidó and approved on December 17.  If their threat had effectively materialized, then Guaidó’s 86 potential votes would have fallen to 83, and to 80 without the Amazonas legislators.  Alternatively, there are several principal legislators who are in principle pro-Guaidó and are not in exile but nevertheless did not show up to the January 5th evening session despite having no apparent physical impediment to attending. Their failure to show at the vote introduces uncertainty as to how they would vote in a full session of the Legislature.

On the other hand, if Guaidó had fallen below the required threshold he would have likely invoked the e-vote provision approved on December 17 allowing legislators to cast virtual votes.  We estimate that this would have given him 9 additional votes, taking his majority to 95 votes (92 without Amazonas).


The bottom line is that while Guaidó still would in all likelihood have comfortably won a fair vote for the presidency of the Assembly, he commands the support of only around half of all legislators, making his coalition vulnerable.  This is perhaps the more notable fact that surfaced out of the tumultuous January 5 sessions.  Over the course of the past four years, the opposition’s majority has fallen steeply from the 112 legislators it won in 2015 to 86 legislators (83 without the Amazonas deputies).  How did this happen?

The answer is a combination of persecution, persuasion, exhaustion and mistakes.  While some legislative seats have been lost as a result of overt and explicit actions by the judiciary, others reflect voluntary defections by legislators who were originally elected in an opposition slate and who have decided not to back Guaidó, and others reveal genuine dissent within opposition ranks.

Table 3 lists the 29 legislative seats lost by the opposition during the past four years.  Seven of these were lost as a result of judicial decisions.  This includes the 3 Amazonas legislators whose election was invalidated by the Supreme Court’s electoral chamber and 4 seats which have been rendered vacant as a result of political persecution as both principal and substitutes are in exile, jail, or otherwise impeded from attending.

Table 3: Reasons for individual legislator losses by Guaidó coalition
Sources: Own calculations

But this only explains around one-fourth of the loss of seats.  The remaining loss of votes shows a more conventional pattern of defections and dissent.  Six votes were lost as a result of the expulsion of legislators that took place in November of last year after investigative news site Armandoinfo published a report containing allegations of wrongdoing.  Another six legislators explicitly defected, announcing that they would back Parra despite still belonging to parties that support Guaidó.  Four legislators belong to minority centrist parties that strongly disagree with Guaidó on key policy and strategic issues such as economic sanctions or the boycotting of elections (both of which are supported by Guaidó but rejected by large segments of voters) and have decided not to back him.  Five legislative seats were lost by a combination of reasons, where the principal has gone into exile and the substitute switched sides. One additional legislator (Biagio Pilieri) showed up on Sunday evening’s session but did not vote for unknown reasons.[12] 


It is not unusual for authoritarian governments to be able to co-opt large parts of their opposition.  Because autocracies have unbridled control over the use of force and significant economic levers, it is easy for them to generate powerful incentives to sway some elected politicians. To a certain extent, what is surprising is that Maduro was not able to use these tools more effectively in the past, and that it is only recently that he has proven able to achieve large defections from the opposition.

But it is not enough to simply look at Maduro’s actions to explain the large decline in opposition support among legislators. If we seek to understand the magnitude of the parliamentary losses experienced in 2019, it is also important to consider some of the strategic decisions made by Guaidó and his governing team.  Holding together coalitions is a complex task, and there is evidence to suggest that some of the strategic choices made by the Guaidó administration may have contributed to accelerating the rate of legislator attrition.

Coalitions are typically held together by a combination of policy concessions and appointments.  It is common for coalitions to include actors with different viewpoints on key policy and strategic decisions. These actors are often persuaded to continue to support the coalition through the deployment of selective incentives.  Because it is difficult to maintain everyone happy on central policy issues (such as whether or not to negotiate with the regime), positions on subsidiary policy dimensions can play an important role in holding together a coalition.  So will appointments to key public offices, which are often remarkably effective in getting politicians to change their policy views.

During his administration, Guaidó has made relatively few appointments to public office, presumably out of concern with creating positions with no effective power.  He also has not tapped the funds in bank accounts of the Republic or PDVSA that were transferred to his management as a result of his recognition by the United States (except for very limited purposes).  Both of these decisions have diminished his capacity to offer the necessary selective incentives to hold the coalition together.

When the Guaidó government has made appointments, it has been much more likely to choose technocrats than political figures.  To take one example, when a Debt Restructuring Advisory Commission was appointed in July 2019 and tasked with issuing general guidelines for dealing with the nation’s debt, it was integrated by two academics and a former Wall Street analyst. Notably, it did not have any representatives from the National Assembly’s Finance Commission, which had been overseeing and investigating debt issuance decisions since 2016.[13]

If we consider the list of opposition legislators that openly backed Parra, it is striking that of the 18 legislators (14 of which are principals), none is from the capital region[14]. In stark contrast, the two highest ranking parliamentary appointees of Guaidó (Foreign Minister Julio Borges and UN representative Miguel Pizarro) are legislators who represent districts of the country’s capital. Greater geographic balance and emphasis on regional issues could have helped Guaidó deal with the discontent among legislators from the provinces.

There is also the issue of how to deal with dissidence.  When in September of 2019, a number of centrist minority opposition parties announced that they had accepted to participate in negotiations with the Maduro regime, the reaction of the Guaidó team was to strongly attack them for entering into a “false dialogue,” claiming that the government was trying to use them to create a “tailor-made opposition.” [15] It is not surprising that these parties, while refusing to back Parra’s candidacy, also refused to vote for Guaidó on the evening of January 5th.

Guaidó’s dissidence problems are not limited to the centrist parties. They have also had to do with reining in hardliners.  As we noted above, the 16-J faction had threatened not to vote for Guaidó on January 5th and only seems to have changed its mind after that morning’s events. Relations have been tense with this hardline faction for some time; for example, the group has systematically complained that Guaidó violated debate rules by impeding discussion of topics on which 16-J dissented from the majority. 

The large attrition in legislative support should also lead to a reconsideration of the effectiveness of individual sanctions in spurring regime change.  The selectiveness and conditionality of individual sanctions has often been touted as one of their advantages. When on April 30th, the commander of the National Intelligence Service sided with a failed military rebellion against Maduro, the Treasury Department promptly removed sanctions on him, citing the case as an example “that U.S. sanctions need not be permanent and are intended to bring about a positive change of behavior”[16]  However, the fact that the opposition has lost at least 17 congressional seats through defections (and gained none) over the past year precisely as these sanctions intensified suggests that this tool is at best ineffective – and at worst counterproductive – in weakening the governing coalition.

It may well be that the events of the past few days will strengthen Guaidó – at least for the time being – and lead opposition groups to rally around him in the defense of the last bastion of democratic institutionality. Yet unless the opposition leadership revises its approach to dealing with intra-coalition differences and its international allies reconsider their approach to engaging with the regime, there is a risk that the problems that generated this large attrition in legislative support will continue to weigh on the prospects for real democratic change in Venezuela.


[1] Director, Oil for Venezuela and Visiting Professor, Stone Center for Latin American Studies, Tulane University.  E-mail: frodriguez@oilforvenezuela.org, frodriguez1@tulane.edu.

[2] Luis Eduardo Parra R (@LuisEParra78). “Como cada #5Ene, el día de ayer, la Asamblea Nacional eligió una nueva Junta Directiva de conformidad con la Constitución y el Reglamento de Interior y de Debates, donde obtuvimos 81 votos de los 150 diputados presentes.” [As in every January 5, yesterday, the National Assembly chose a new board in compliance with the Constitution and the Internal Debate Rules of the Assembly, were we obtained 81 votes from 150 lawmakers present]. January 6, 2020 3:42pm. Tweet.   However, the government TV station Telesur had originally reported that 140 legislators were present. teleSur English (@telesurenglish) Luis Eduardo Parra has been elected president of #Venezuela’s National Assembly with 140 legitimate votes. January 5, 2020 3:08pm. Tweet.  Constitutional Convention President Diosdado Cabello, in turn, claimed that an opposition legislator had admitted there were 127 legislators in the session. Cabello respalda “legitimidad de la directiva autojuramentada de la AN” [Cabello backs the self-proclaimed AN’s legitimacy]. TalCual, January 6, 2020.

[3] A show of hands vote is customary by National Assembly rules and can only be replaced by a roll-call vote if a lawmaker requests it.  (Article 92 of the AN internal debate rules states that all votes are public, while article 94 stipulates that public votes are initially by show of hands, unless a lawmaker asks that it be done through roll-call). By Parra’s own count, however, the difference would have been of approximately 10 legislators, suggesting that the vote was close enough so as to make it difficult to ascertain who had the majority without a roll-call.

[4] There is significant confusion as to whose access was being restricted by the National Guard.  Government spokespersons claim that access was restricted only to the Amazonas legislators and to others who had arrest warrants issued against them(GNB y PNB se guían por lista de diputados «inhabilitados» para permitirles ingresar al Parlamento [GNB and PNB use an “disqualified” lawmaker list to decide if they can enter Parliament]. NoticiaAlDía, January 5, 2020. Also see GNB impide acceso a Juan Guaidó a la sede de la Asamblea Nacional [GNB impedes Juan Guaidó from accessing National Assembly palace], El Nacional, January 5 2020.), while the opposition claims that more legislators, including Guaidó, were restricted from access to the chamber. As we will show, an actual vote would have been tight enough that even just the Amazonas restrictions would have been enough to tilt the balance.

[5] In principle, opposition legislators could have left and broken quorum, as by Parra’s own admission he has the support of less than 84 legislators.  It is likely that the reason why the show of hands vote was taken at an unexpected moment was precisely to make it difficult for the opposition to try to break quorum.

[6] EN VIVO – Elección de la nueva directiva de la Asamblea Nacional 2020. [LIVE – Election of the new AN 2020 board]. Youtube, January 5, 2020.

[7] Since legislator preferences may have changes as a result of the political events on the past few days, the January 5 roll-call is most informative about preferences at the time of that vote; nevertheless, unless preference changes have been too great, it should still serve as a reasonable proxy for support at the present time.

[8] One legislator, Biagio Pilieri, was at the session but left before his turn to vote.  If we include him, attendance would be 101.

[9] One of those legislators, Romel Guzamana, represents the indigenous population of the Southern region of the country, which includes Amazonas and Apure.  Indigenous peoples have separate congressional representation as per article 125 of the Constitution.

[10] The National Assembly’s rules of debate do give the presidency enough latitude to incorporate substitutes when the principal is not present.  This means that if Parra’s supporters had tried to filibuster the vote, Guaidó could have incorporated the substitutes and in principle obtained the same 100 votes as in the evening session.  Nevertheless, while Guaidó could have managed to get re-elected legally, it would have been as a result of his authority to decide on the incorporation of substitutes, illustrating the fragility of the arrangements.  The threshold of 84 legislators in a full vote is meaningful because it implies that the result of the election is not conditional on the control by the Assembly’s presidency of the process of incorporation. 

[11] Is it possible that Parra obtained the 81 votes he claims in the morning session?  To do so, he would have had to gain an additional 11 votes.  We have not been able to identify the positions of opposition substitutes, but it is not impossible for there to be 11 substitutes from opposition, centrist or Chavista dissident votes that may have also been swayed by the government.  Nevertheless, we underscore again that a vote held while limiting access to the chamber has relatively little legal or normative significance.

[12] Pilieri has later claimed that he fully supports Guaidó (Bloque Parlamentario 16 de Julio (@fraccionAN16J) “2/2 #5Ene @omargonzalez6: Aunque la Fracción 16J tenia acordado abstenerse el día de hoy, decidimos de manera patriota apoyar a esta Junta Directiva” [2/2 #Jan5 @omargonzalez6: Though the 16J coaltion had agreed to not vote today, we have patriotically decided to support this Board], January 5, 2020 6:17pm) so he would potentially raise the total of votes to 87 (84 without Amazonas). Nevertheless, we prefer to hold to the strict criterion of observable votes cast rather than expressed voting intentions.  The rationale for this criterion is that legislators could have multiple incentives to dissemble, making it remarkably hard to gauge voting intentions from public statements when these contradict the vote cast.  Our methodological choice should not be taken as a judgment of this specific legislator’s loyalty to the opposition cause, on which we think there is a reasonable case that he can be expected to continue siding with the opposition.

[13] Although an expanded commission was created on August 13 to include some legislators, our discussions with market participants indicate that the role of these legislators in debt talks has been nonexistent.

[14] We count 18 legislators instead of the 17 in Table 3 to reflect the case of Lucila Pacheco, Zulia legislator originally elected as a substitute PSUV candidate who then joined the opposition yet now supports Parra. This vote is not a net loss because it originally belonged to PSUV. Rather, it is a vote that was initially gained and then lost.

[15] Julio Borges: aquellos que se presten al falso diálogo no representan a Venezuela. [Julio Borges: those who partake in the fake dialogue do not represent Venezuela]. America Digital news, September 19, 2019.

[16] Treasury Removes Sanctions Imposed on Former High-Ranking Venezuelan Intelligence Official After Public Break with Maduro and Dismissal. U.S. Department of Treasury, May 7, 2019.

¿Qué puede aprender la oposición venezolana de Surinam?

La decisión de participar en una elección no se trata de asignar legitimidad, sino de elegir un terreno en el que se pueda disputar el poder a un régimen autoritario.
Con Pilar Navarro, Economista Senior, EMFI Securities

El presidente de un país del norte de América del Sur violó todas las reglas de la democracia. Compró votos descaradamente con recursos públicos, intimidó a los líderes políticos de la oposición y restringió a los partidos que lo adversaban. Escogió a las autoridades electorales y llenó las instituciones con sus seguidores, frustrando las esperanzas de un proceso electoral imparcial. No mostró ninguna intención de dejar el poder pacíficamente, en parte, porque fue declarado culpable de tráfico de drogas en una jurisdicción extranjera.

Se podría pensar que la única forma de sacar del poder a este presidente sería mediante sanciones económicas, presiones externas y, tal vez incluso, una intervención militar. Ciertamente, participar en sus falsas elecciones solo serviría para legitimar su gobierno. ¿Correcto? Pues no fue así. Este país es Surinam, y su oposición hizo bien todo lo que la oposición venezolana está haciendo mal.

El 16 de julio, una década de gobierno del líder autoritario Desi Bouterse llegó a su fin después de que el parlamento del país eligiera al líder de la oposición Chandrikapersad ‘Chan’ Santokhi como nuevo presidente del país. Fue la consecuencia de una sorprendente victoria del Partido de Reforma Progresista (VHP, por sus siglas en holandés) de Santokhi en las elecciones generales de mayo de 2020, dos meses después de que se construyera una coalición para lograr una supermayoría parlamentaria y lograr la elección de Santokhi.

Hubiera sido más sencillo boicotear las elecciones generales de mayo, como hizo la oposición en Venezuela con las elecciones presidenciales de 2018, y que ya ha anunciado que volverá a hacer con las elecciones legislativas de este año. Ciertamente, había muchas razones para denunciar el proceso electoral de Surinam como irremediablemente sesgado. Las autoridades electorales fueron seleccionadas por Bouterse, se prohibieron las alianzas entre partidos electorales y las listas de votantes incluían personas fallecidas o que no vivían en las direcciones que habían indicado. Durante la campaña Bourterse celebró reuniones masivas durante la cuarentena, incluso cuando éstas habían sido legalmente prohibidas. Incluso, un video en Twitter muestra una caravana del Partido Nacional Demócrata (NDP, por sus siglas en holandés) de Bouterse arrojando dinero a la gente.

Típico del manual del dictador, el gobierno de Bouterse también impulsó cambios de última hora en la legislación electoral que incluyeron la creación de colegios electorales móviles, un proceso que se vio empañado por retrasos en la entrega de tarjetas de votación y materiales electorales. A todo esto se suma que Surinam tiene una legislación electoral ya sesgada: por ejemplo, el tamaño del distrito es independiente del tamaño de la población y las regiones rurales, donde el NDP de Bouterse tiene mayor apoyo, están sobrerrepresentadas en relación con su población, lo que hace que el gobierno tenga más probabilidades de ganar incluso si la oposición recibe más votos totales.

Teniendo en cuenta la discusión en la vecina Venezuela sobre actos similares del gobierno de Maduro y su Tribunal Supremo de Justicia para las próximas elecciones a la Asamblea Nacional, vale la pena comprender hasta qué punto las autoridades electorales de Surinam han estado bajo el control del gobierno de Bouterse. Hay dos instituciones electorales en Surinam, la Oficina Electoral Independiente (OKB) y la Autoridad Electoral Central (CHS). Ambas tienen jefes designados por el presidente y ambos son miembros del NDP. No solo eso, sino que la organización del evento electoral está directamente a cargo del Ministerio del Interior. El control de Bouterse era tal que, hacia el final del día de las elecciones, él y varios ministros se reunieron con la presidenta de la OKB para decidir cuánto tiempo dejar abiertos los colegios electorales. El régimen de Maduro, al menos, ha tenido la mínima decencia de mantener tales reuniones fuera del ojo público.

Ciertamente, el VHP podría haber decidido boicotear la votación y afirmar que no había condiciones para unas elecciones libres y justas. En cambio, el movimiento de oposición asumió el desafío, apostando a que la creciente impopularidad de Bouterse, la profunda crisis económica del país y la frustración de los votantes por el aislamiento internacional los ayudarían a superar a un sistema electoral corrupto y politizado. Claro, los gobernantes siempre pueden intentar manipular las elecciones, pero hacerlo es mucho más difícil cuando una avalancha de votantes quiere expulsarlos del poder.

Y valió la pena. El VHP obtuvo el 39,4% de los votos nacionales, frente al 24% del NDP. Si bien esto le garantizó al VHP una pluralidad de escaños en el parlamento, no obtuvo la supermayoría de dos tercios necesaria para nombrar a un presidente sin apelar a la Asamblea Popular, un órgano más amplio que incluye representantes regionales. Lo que siguió fueron dos meses de hábiles negociaciones, en las que el VHP pudo obtener el apoyo de cuatro partidos más pequeños que aseguraron la supermayoría requerida.
Probablemente nunca obtendremos una imagen completa de todo lo que ocurrió detrás del escenario para hacer posible la transición, pero podemos obtener algunas pistas de las señales externas.

Primero, el VHP necesitaba llegar a acuerdos con algunos personajes desagradables. Un ejemplo destacado es Ronnie Brunswijk, un ex guardaespaldas de Bouterse que ahora encabeza el Partido de Desarrollo y Liberación General (ABOP), y que además fue elegido por la legislatura para ocupar el cargo de vicepresidente junto con Santokhi a cambio de los votos de su partido. Brunswijk, quien fue cortejado asiduamente por Bouterse, también ha sido condenado in absentia por tráfico de drogas en los Países Bajos y Francia. Después se llegó a un acuerdo de transferencia de poder en una reunión cara a cara de una hora entre Bouterse y Santokhi. Como escribió el periodista belga Walter Lotens, “Lo que se discutió durante esa conversación no aparecerá en los registros históricos, pero sin duda tuvo que ver con dar garantías a Bouterse de una manera diplomáticamente discreta”. Bouterse, que inicialmente había exigido un recuento de los votos, anunció después de la reunión que aceptaría los resultados. “Cuando la gente ha hablado, tenemos que inclinar la cabeza”, dijo el exdictador.

¿Por qué competir?

Los líderes autoritarios a menudo convocan elecciones semicompetitivas en su intento por permanecer en el poder. Las razones son múltiples, y van desde cumplir con mandatos constitucionales hasta la necesidad de obtener algún nivel de legitimidad nacional e internacional. La evidencia internacional sugiere que boicotear este tipo de elecciones no es una buena idea. Existen numerosos casos – Chile en 1988, Nicaragua en 1990, Serbia en 2000 – donde una victoria contra un proceso electoral amañado puso en marcha una transición que llevó a la destitución de líderes autoritarios.

Impugnar las elecciones no implica necesariamente legitimarlas. Los movimientos de oposición pueden denunciar sistemáticamente las irregularidades electorales y aun así llamar a la gente a votar. La decisión de participar en una elección no se trata de asignar legitimidad, sino de elegir un terreno en el que se puede disputar el poder a un régimen autoritario. Los partidos opositores que deciden boicotear las elecciones e intentan usar la fuerza para expulsar a los gobernantes del poder suelen llevar la contienda a un escenario que disminuye sus posibilidades de éxito.

Una de las razones por las que las transiciones electorales suelen ser mucho más viables que la revolucionarias es porque participar en las elecciones implica algún tipo de negociación implícita sobre el espacio y el ritmo del cambio viable. Esto se debe a que los ganadores de una elección pueden obtener el control de la rama del gobierno para la que han sido elegidos, pero deben comprometerse a respetar las ramas restantes, que pueden haber sido nombradas por el gobierno saliente. En Nicaragua, en 1990, la decisión de la oposición de competir en las elecciones implicó un quid-pro-quo implícito de respetar el poder judicial y otras instituciones estatales, incluyendo el ejército -controlado por los sandinistas-. Al respetar cierto grado de separación de poderes, la oposición acepta un trato que excluye un enfoque de “el ganador se lo lleva todo”.

Por supuesto, no hay dos casos idénticos y los críticos pueden señalar la relativa independencia del poder judicial de Surinam como una razón para tener una mayor confianza en las instituciones. De hecho, la presidenta de la Corte Suprema, Cynthia Valstein-Montnor, fue la jueza que presidió el Tribunal Militar en el juicio contra Bouterse por el asesinato de 15 políticos opositores en 1982. El Fiscal General, Roy Baidjnath Panday, quien ayudó a bloquear los intentos de Bouterse de detener el juicio, también goza de un amplio nivel de independencia.

Sin embargo, también se da el caso de que es más fácil mantener instituciones independientes cuando las fuerzas de oposición van a elecciones y defienden los espacios políticos. La oposición de Venezuela ha demostrado ser más capaz de frustrar los avances del chavismo cuando ha tenido representación parlamentaria que cuando boicoteó las elecciones parlamentarias en 2005. De hecho, está claro que la carta más fuerte de la oposición venezolana hoy contra el régimen de Maduro – el reconocimiento internacional de Juan Guaidó como presidente interino por 58 naciones – es una consecuencia directa de la decisión de la oposición de participar en las elecciones parlamentarias de 2015 en lugar de boicotearlas, incluso en condiciones desiguales.

Un grupo de decisiones recientes del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela ha despojado de sus partidos a líderes clave de la oposición, entregándolos a disidentes respaldados por Maduro. Debido a esto, algunos argumentan que la oposición venezolana realmente no tiene la opción de participar en las próximas elecciones parlamentarias; la decisión ya fue tomada por ellos. Sin embargo, este argumento es incorrecto. Todavía hay varios partidos establecidos a nivel nacional en cuyas tarjetas se pueden registrar candidaturas opositoras. Estas tarjetas fueron inscritas por algunos dirigentes opositores que anticiparon la jugada del régimen sobre el control de sus partidos.

La oposición de Venezuela puede aprender de la tenacidad de algunos de sus obstinados rivales en otros países. Después de que las autoridades electorales designadas por el presidente ecuatoriano Lenín Moreno le quitaron el control del partido Alianza País a su fundador, el expresidente Rafael Correa, y rechazaron las solicitudes de los seguidores de Correa para registrar su propio partido, el líder de izquierda siguió adelante, negándose a abandonar el terreno electoral. Entró en una alianza con un pequeño partido – el Movimiento Revolución Ciudadana- y sus candidatos lograron obtener el segundo mayor número total de votos en todo el país, a pesar de que solo pudieron presentar candidatos en 11 de las 23 elecciones estatales. Las encuestas indican que el candidato designado por Correatiene buenas posibilidades de ganar las elecciones presidenciales del próximo año.

Lograr una transición exitosa es mucho más que disputar y ganar una elección. Hacer posible una transición pacífica implica la necesidad de concesiones importantes. El líder del VHP, Santokhi, ya ha declarado que la extradición de Bouterse a los Países Bajos está fuera de discusión, ya que no está permitida por la legislación actual. Puede resultar más complicado lidiar con la sentencia de 20 años que pesa sobre la cabeza de Bouterse por los asesinatos de 1982 en las cortes surinamesas: es probable que sea necesario negociar algún tipo de amnistía para que un acuerdo sea aceptable para Bouterse. El 28 de julio, la apelación de Bouterse fue aplazada hasta nuevo aviso, una decisión que lo ayudará a evitar la cárcel. Es difícil creer que no haya habido algún nivel de negociación política detrás de esta suspensión.
Algunos dirán que este tipo de acuerdos son inaceptables. Dirán que Maduro, Bouterse y sus compinches deben enfrentar la cárcel y que cualquier solución que implique compartir el poder con sus regímenes implica un compromiso moralmente inaceptable. Uno nunca debe negociar con criminales, dirán.

Sin embargo, ¿cuál es el punto de defender una transición moralmente ideal que nunca va a ocurrir?

Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Chatam House.

What Venezuela’s Opposition Can Learn from Suriname

The decision to participate in an election is not about assigning legitimacy, but about choosing a terrain in which to contest power from an authoritarian regime.
With Pilar Navarro, Senior Economist, EMFI Securities.

The president of a country on the northern coast of South America violated every rule of democracy. He shamelessly bought votes with public resources, intimidated opposition leaders and restricted opposition political parties. He handpicked electoral authorities and stacked electoral institutions with loyalists, dashing hopes for an impartial electoral process. He showed no intention of leaving power peacefully in part because he had been brought to trial for drug trafficking in a foreign jurisdiction.

One might think that the only way to drive him from power would be through economic sanctions, external pressure and maybe even a military intervention. Certainly, participating in his sham elections would only serve to legitimize his rule. Right?

Think again. The country is Suriname, and its opposition got right everything that Venezuela’s opposition is getting wrong.

On 16 July this year, the ten-year rule of authoritarian leader Desi Bouterse came to an end after the country’s parliament elected opposition leader Chandrikapersad ‘Chan’ Santokhi to the country’s presidency. This followed a stunning victory by Santokhi’s Progressive Reform Party (VHP) in the country’s May 2020 general elections and two months of careful coalition-building aimed at garnering the necessary support for Santokhi’s election by a parliamentary supermajority.

It would have been easy to boycott the May general elections, as Venezuela’s mainstream opposition did with the country’s presidential elections two years ago and has announced it will do again with this year’s legislative elections. Certainly, there were plenty of reasons to denounce Suriname’s electoral process as hopelessly biased. Electoral authorities were hand-picked by Bouterse, electoral party alliances were banned, and voter registration rolls included dead persons or people who did not live in the addresses they had listed. The incumbent’s campaign held meetings during the lockdown even when these gatherings had been legally banned. A video was even uploaded on Twitter showing a National Democratic Party (NDP) caravan throwing money at people.

Borrowing from the dictator’s playbook, the Bouterse government also pushed ahead with last-minute changes in electoral legislation that included the creation of mobile polling stations, a process that was marred by delays in the delivery of voting cards and electoral materials. All this on top of an already biased Surinamese electoral legislation – for example, district size is independent of population size, and rural regions, where Bouterse’s NDP is dominant, are over-represented relative to their population, making the government more likely to win even if the opposition receives more votes in the country as a whole.

In light of the discussion in neighboring Venezuela regarding similar acts by the Maduro government and its Supreme Court to game the upcoming National Assembly elections, it’s worth understanding the extent to which Surinamese electoral authorities had been under the thumb of the government. There are two electoral institutions in Suriname, the Independent Electoral Council (OKB) and the Central Electoral Committee (CHS), both of which have heads appointed by the president and both of whom are members of the NDP. Not only that, but the organization of the electoral event is directly in charge of the Minister of Home Affairs. Bouterse’s control ran so deep that toward the end of election day, he, along with several ministers, even met with the Chair of the OKB to decide how long to keep polling stations open. The Maduro regime, at least, has had the minimal decency to keep any such meetings out of the public eye.

The VHP could have certainly decided to boycott the vote and claim that there were no conditions for free and fair elections. Instead, the opposition movement took on the challenge, betting that Bouterse’s growing unpopularity, the country’s deep economic crisis, and voters’ frustration over international isolation would help it overcome the corrupted, politicized electoral system. Sure, incumbents can always try to rig elections, but doing so is much harder when an avalanche of voters wants to drive you from power.

Their bet paid off big time. The VHP won 39.4 per cent of the national vote, against the NDP’s 24.0 per cent. While this guaranteed the VHP a plurality of National Assembly seats, they did not win the two-thirds supermajority needed to appoint a president without appealing to the broader United People’s Assembly – which includes sub-national representatives. What followed were two months of skillful negotiations, in which the VHP was able to gain the support of four smaller parties that ensured the required supermajority.

We will probably never get a complete picture of all of the behind-the-scenes gamesmanship that took place to make the transition possible, but we can garner some clues from outward signals.

First, the VHP needed to enter into deals with some unsavory characters. A prominent example is Ronnie Brunswijk, a former Bouterse bodyguard who now heads the minority General Liberation and Development Party (ABOP) who was elected by the legislature to serve as Vice-President alongside Santokhi in exchange for his party’s votes. Brunswijk, who was assiduously courted by Bouterse, has also been convicted in absentia for drug trafficking in the Netherlands and France. Then, a transfer of power agreement was hashed out in an hours-long one-on-one meeting between Bouterse and Santokhi. As Belgian journalist Walter Lotens wrote, ‘What was discussed during that conversation will not appear in the history records, but it undoubtedly had to do with giving guarantees to Bouterse in a diplomatically discreet way.” Bouterse, who had initially demanded a recount of the vote, announced after the meeting that he would accept the results. ‘When the people have spoken, we have to bow our heads,’ said the former dictator.

Why compete?

Authoritarian leaders often call semi-competitive elections in their bid to remain in power. The reasons are manifold, and range from constitutional mandates to the need to obtain some level of national and international legitimacy. The international evidence strongly suggests that boycotting these elections is not a good idea. There are numerous cases – Chile in 1988, Nicaragua in 1990, Serbia in 2000 – where an electoral victory against a rigged electoral process set in motion a transition that led to the ousting of authoritarian leaders.

Contesting elections does not necessarily imply legitimizing them. Opposition movements can consistently denounce electoral irregularities and still call on people to vote. The decision to participate in an election is not about assigning legitimacy, but about choosing a terrain in which to contest power from an authoritarian regime. Opposition movements that decide to eschew elections and attempt to use force to drive their governments from power are often simply taking the contest for power to an arena where they are sure to lose.

One reason why electoral transitions are often much more viable than revolutionary ones is because participating in elections entails some type of implicit negotiation over the space and pace of viable change. This is because the winners of an election can gain control of the branch of government to which they have been elected yet need to commit to respecting the remaining branches, which may have been appointed by the outgoing incumbent. In Nicaragua in 1990, the opposition’s decision to compete in elections carried an implicit quid-pro-quo to respect the judiciary and other state institutions, including the Sandinista-controlled army. By respecting some degree of separation of powers, the opposition accepts a bargain that precludes a winner-take-all approach.

Of course, no two cases are identical, and critics may point to the relative independence of Suriname’s judiciary as a reason for having greater trust in institutions. In fact, High Court President Cynthia Valstein-Montnor was the presiding judge officiating the Military Court in the murder-trial against Bouterse for the killing of 15 political opponents in 1982. Attorney General Roy Baidjnath Panday, who helped block Bouterse’s attempts to stop the trial, also enjoys a broad level of independence.

Yet it is also the case that it is easier to maintain independent institutions when opposition forces contest elections and defend political spaces rather than abandon them. Venezuela’s opposition has proved more able to thwart the advances of Chavismo when it has had parliamentary representation than when it boycotted parliamentary elections in the past. In fact, it is clear that the Venezuelan opposition’s strongest card today against the Maduro regime – the international recognition of Juan Guaidó as interim president by 58 nations – is a direct consequence of the opposition’s decision to contest parliamentary elections in 2015 rather than boycotting them, even while facing an uneven playing field.

Recent decisions by Venezuela’s Supreme Court have stripped key opposition leaders of their parties, handing them over to Maduro-backed dissidents. Because of this, some argue that Venezuela’s opposition doesn’t really have a choice of participating in coming parliamentary elections – the choice has already been made for them.  This argument, however, is incorrect. There are still several nationally-established parties on whose tickets opposition leaders can register their candidacies—some of them registered by these leaders in anticipation that the regime would decide to take control of their parties.1

Venezuela’s opposition may do well in learning from the tenacity of some of its obstinate rivals in other countries. After electoral authorities appointed by Ecuadorian President Lenín Moreno stripped control of the governing Alianza País party from its founder, former President Rafael Correa, and refused requests by Correa’s followers  to register their own party, the leftist leader forged ahead, refusing to abandon the electoral terrain. He entered into an alliance with a small third party, and his candidates managed to get the second highest total number of votes nationwide despite only being able to field candidates in 11 of the 23 state races. Polls indicate that Correa, or a candidate appointed by him, has a good chance of winning next year’s presidential election (Correa now faces a new attempt to ban his party, yet is giving no indication that he will willingly abandon the electoral terrain).

Achieving a successful transition is about much more than contesting and winning an election.  Making a peaceful transition possible implies the need for significant concessions. VHP leader Santokhi has already stated that extradition of Bouterse to the Netherlands is out of the question as it is not permitted under current legislation. It may prove trickier to deal with the 20-year domestic sentence weighing on Bouterse’s head for the 1982 killings; some type of amnesty will likely be necessary to make a deal palatable for Bouterse. On 28 July Bouterse’s appeal was postponed until further notice, a decision that will help Bouterse avoid jail.  It is hard to believe that some level of political negotiation was not behind this suspension.

Some will say that these types of agreements are unacceptable. They will say that Maduro, Bouterse, and their cronies must face prison and that any solution that entails power-sharing with their regimes implies a morally unacceptable compromise. One should never negotiate with criminals, they’ll say.

Yet what is the point of advocating for a morally ideal transition that never happens?

This article was originally published in Chatam House.

¿Qué puede hacer la Asamblea Nacional frente al COVID-19?

La Asamblea Nacional debe aprobar un programa de transferencias directas a migrantes venezolanos afectados por la crisis del COVID-19. Este programa se financiaría con fondos actualmente disponibles en cuentas en el sistema financiero estadounidense y puede ser implementado aun en ausencia de un acuerdo con el oficialismo.

La pandemia del COVID-19 ya ha costado más de 30 mil vidas a nivel mundial, con el número de infectados superando las setecientas mil personas.  Los números son mucho menores por ahora en Venezuela, donde hasta la fecha hay apenas 129 casos y tres fallecidos.  Sin embargo, la tasa de expansión de la enfermedad a partir de su momento de llegada al país es más alta que la de muchos otros países de la región, y el deteriorado estado tanto de nuestro sistema de salud pública como de nuestra infraestructura económica sugieren que Venezuela podría correr el riesgo de sufrir una alta tasa de propagación del virus.

En ¿Qué debe hacer Venezuela frente al COVID-19? nos hicimos la pregunta de qué acciones debería tomar la nación para enfrentar la pandemia.  Concluimos que el acceso a recursos externos es crucial dado el debilitado espacio fiscal de la economía venezolana.  Sin embargo, la gran mayoría de los recursos externos sólo pueden ser utilizados para gastos dentro del país si hay un acuerdo entre la administración de Juan Guaidó y la administración de Nicolás Maduro.  Es difícil saber si tal acuerdo se logrará; sin embargo, los acontecimientos políticos de los últimos días, así como las posiciones asumidas por los distintos actores, hacen presumir que un escenario en el cual no se puede llegar a un acuerdo es altamente probable.

En este artículo nos planteamos una pregunta diferente: ¿Qué puede hacerse si no se llega a un acuerdo político?  En particular, nuestro énfasis estará en lo que puede hacer la Asamblea Nacional y la administración nombrada por ella para asumir transitoriamente las facultades del Poder Ejecutivo.  Nuestro argumento es que hay un espacio crucial en el cual la Asamblea Nacional puede hacer una diferencia enorme en la vida de muchos venezolanos: ayudando a los emigrantes venezolanos en el resto del mundo a enfrentar las consecuencias de la pandemia y las medidas tomadas para enfrentarla. 

Una forma de pensar en el problema económico venezolano es que emerge de una dualidad de poderes en la cual un gobierno tiene control sobre el territorio mientras que otro tiene control sobre el acceso a una buena parte de los recursos externos que pueden estar a disposición de la nación.  En este sentido, en ausencia de un acuerdo, la selección de políticas por parte de la administración de Nicolás Maduro es la selección de políticas para un país sin recursos externos ni capacidad de acceder a ellos, mientras que la selección de políticas para la administración de Guaidó es la de qué hacer con recursos externos dada una capacidad muy limitada o nula de gastarlos dentro del país.

La Asamblea Nacional puede hacer una diferencia enorme en la vida de muchos venezolanos ayudando a nuestros emigrantes a enfrentar las consecuencias de la pandemia.

Nuestra propuesta

Nuestra propuesta es que la Asamblea Nacional, a quien corresponde aprobar todas las asignaciones presupuestarias de la administración presidida por Juan Guaidó, apruebe el pago de una compensación monetaria en efectivo para los venezolanos que residen en el exterior del país y que se enfrentan a dificultades económicas, de salud o de otra índole, causadas por la crisis del COVID-19.  La Asamblea debe asímismo dirigir recursos hacia el pago de atención médica a venezolanos en el exterior en el contexto de la actual crisis.

La Asamblea Nacional tiene el control, mediante el gobierno interino encabezado por su presidente, de los recursos de Venezuela en el sistema financiero norteamericano.  También tiene la capacidad de movilizar solicitudes de préstamos ante el Banco Interamericano de Desarrollo, quien reconoce a Juan Guaidó como Presidente de Venezuela. Como detallamos en nuestro artículo anterior, el monto al que tiene acceso su administración por concepto de efectivo en cuentas de CITGO y utilidades retenidas de empresas mixtas venezolanas asciende a los USD 1.4 millardos y USD 7.0 millardos, respectivamente (ver Tabla 1).  Si bien la movilización de esos fondos está impedida como efecto de las diversas órdenes ejecutivas, no debería ser problemático para la administración de Juan Guaidó conseguir que el gobierno estadounidense levantase las restricciones para su uso (como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores frente a similares solicitudes).

Tabla 1 – Fuentes de financiamiento al alcance de la Asamblea Nacional

Fuentes: cálculos propios

Estos fondos no son los únicos a la mano de la AN. El 5 de febrero de 2019, el banco portugués Novo Banco retuvo fondos que iban a ser transferidos por el gobierno de Maduro a bancos en Uruguay.[1] El monto total bloqueado por Novo Banco asciende EUR 1,5 millardos (valorados en USD 1,7 millardos). Los fondos se mantienen congelados desde esa fecha.[2] Estos fondos están depositados en cuentas de Novo Banco en Estados Unidos, por lo cual la administración de Juan Guaidó puede solicitar ante cortes norteamericanas su recuperación.[3]  Esto podría ocurrir con cierta rapidez dado que desde principios de 2019 el Secretario de Estado dictó instrucciones a todo el sistema financiero de reconocer a la administración de Juan Guaidó como la única firma autorizada para manejar fondos de la República y el Banco Central de Venezuela en Estados Unidos.

La AN también tiene la opción de acceder a GBP 1.2 millardos (valorados a la fecha en USD 1.5 millardos) retenidos por el Banco de Inglaterra que fueron puestos fuera del alcance de la administración de Maduro debido a presiones de Estados Unidos.[4] Dado que esa decisión fue tomada antes del reconocimiento de Guaidó y dada la influencia de Estados Unidos sobre ella y el reconocimiento por parte del Reino Unido del gobierno de Guaidó, estos fondos deberían ser accesibles por la junta ad hoc del Banco Central de Venezuela nombrada por la Asamblea Nacional.

Aunado a esto, la administración de Juan Guaidó es reconocida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).[5]  Recientemente, el banco ha puesto a disposición de sus países miembros USD 12,0 millardos para enfrentar la pandemia, además de una facilidad para redirigir recursos asociados a créditos de otros proyectos que puede alcanzar hasta USD 1,4millardos en financiamiento adicional. Por otro lado, BID Invest, institución asociada al banco que financia proyectos del sector privado en la región por hasta USD 5,0 millardos.[6] Aunque el banco no aclara si se utilizará algún criterio especial en este caso, el monto que correspondería a Venezuela es dependiente de las necesidades de financiamiento que presente ante el banco y un evaluación que hace el banco sobre la solidez financiera, técnica y consistencia que tenga el proyecto con los principios del banco.[7]  

Una forma de aproximar el financiamiento disponible en estos programas es asumiendo que los fondos que hará disponible el banco son proporcionales a la contribución de cada país al capital accionario del banco. Actualmente, Venezuela tiene 3.4% de las acciones del BID,[8] por lo que pudiésemos estimar acceso a USD 408 millones de los USD 12 millardos disponibles para países miembros.

Para efectos de la pandemia, el BID ofrece 4 instancias de financiamiento: respuesta inmediata para la salud pública que consiste en financiar recursos para mejorar la capacidad de respuesta de los sistemas de salud de países miembros, redes de seguridad para las poblaciones vulnerables que busca proveer financiamiento para programas de transferencias, subsidios y pensiones ya existentes y destinados a poblaciones vulnerables, productividad económica y empleo que busca apoyar PyMes de la región y políticas fiscales para aliviar impactos económicos. Con estos recursos, la AN tiene la capacidad de diseñar y ejecutar un programa de apoyo para venezolanos refugiados en el exterior, alimentado sobre estos fondos y distribuido a través de sus embajadas, en coordinación con sus gobiernos aliados.

Cabe acotar que no todos estos fondos están fácilmente disponibles. Unos más que otros, requieren esfuerzos de la administración de Guaidó para accederlos. Aun así, incluso en un escenario conservador, estimamos que se podría acceder a recursos por el orden de USD 3,6 millardos usando una parte de los recursos de las empresas mixtas, una parte del efectivo de CITGO, y la totalidad de los recursos disponibles por vía del BID.  Este monto de por sí sería suficiente para pagar con holgura el programa propuesto.

La ayuda a los venezolanos en el exterior es urgente. Muchos migrantes venezolanos están particularmente expuestos a la crisis creada por la pandemia: su situación precaria con pocos ahorros, ingresos limitados, limitado acceso al mercado laboral formal,[9] mínima integración al tejido social que los recibe y poca protección de los estados que los albergan los hace especialmente vulnerables.[10] Casos más graves incluyen personas viviendo sin hogar permanente[11] e incapacidad para tener acceso al sistema de salud en el país receptor o de pagar gastos fúnebres de familiares cercanos en medio de la precariedad económica que implica su condición de migrantes.  No nos debería sorprender que, en medio de una escasez generalizada de acceso a servicios médicos, la xenofobia que ya se ha desatado contra migrantes venezolanos se plasme en restricciones fuertes a su acceso a atención médica en preferencia de nacionales de los países receptores.

En un escenario conservador, estimamos que se podría acceder a recursos por el orden de USD 3,6 millardos, más que suficiente para cubrir un programa de transferencias y asistencia.

Sin embargo, con los fondos a su disposición, la AN podría coordinar con los países que le reconocen y a través de sus embajadas ejecutar un programa para proteger a nuestros connacionales en el exterior.  Todas las embajadas de la administración de Juan Guaidó deben abrir portales donde los migrantes en el exterior puedan registrarse y consignar copias electrónicas de sus documentos de nacionalidad, para así crear una base de datos de potenciales receptores de ayuda.

Podemos estimar el monto de ayuda por familia utilizando los datos actualmente disponibles sobre la diáspora venezolana. De acuerdo con ACNUR,[12] actualmente hay 4,933,920 venezolanos viviendo en el exterior. Además, sabemos por el Censo Nacional de Población y Vivienda más reciente del INE que la familia promedio de Venezuela tiene 4 personas.[13]

Proponemos una subvención de USD 100 mensuales por familia. Aquello resultaría en transferencias para 1,307,582 familias migrantes, por un total de USD 131 millones. Con esto, un programa de este tipo puede terminar costando 1.1% de los fondos disponibles mientras que, en el supuesto que la AN a penas consiga 20% de los fondos, se utilizaría el 5.4% de los fondos.

Esta sería una contribución comparable con programas de pagos únicos focalizados a poblaciones vulnerables implementados en países como Perú (S 380, USD 110)[14], Colombia (COP 160mil, USD 40),[15] o Paraguay (PYG 500mil, USD 76)[16]. Chile estará aportando CLP 50mil (USD 60) por cada dependiente a cabezas de familia sin empleo.[17]  Otros países de la región, como Argentina, focalizan menos entregando ARS 10 mil (USD 156) a todo trabajador entre 18 y 65 años que no tenga previamente asignado ningún subsidio o pensión del Estado,[18] mientras que Brasil aplicó un paquete de medidas más sofisticado, adelantando medio pago de aguinaldo (llamado 13er mes) a los jubilados, y propuso al Congreso ampliar el presupuesto del programa de subsidios a personas vulnerables, bolsa familia (el uso de esos fondos adicionales queda a decisión del congreso).[19]

¿Todos por igual?

No todos los migrantes están en iguales condiciones. Algunos fueron a países donde el nivel de vida es más oneroso que en otros. Otros posiblemente son familias o provienen de familias con acceso a riquezas o ingresos que les hace innecesario recibir una ayuda del estado venezolano. Hacer ajustes acordes con estas diferencias, por ejemplo, dejando de asignar 100$ a cada familia que en realidad no los necesita (y probablemente ni los usará), podría resultar en que la medida use menos recursos o, inclusive, que se puedan invertir más recursos por familia en condición económica vulnerable.

Para detectar si cada familia migrante necesita la ayuda o no, el censo que lleven a cabo las embajadas debe de alguna manera verificar que las personas optando por la transferencia verdaderamente pueden ser consideradas vulnerables. En ese sentido, los estudios tradicionales incluyen visitas al hogar y entrega y verificación de documentos financieros como estados bancarios y balances personales. Sin embargo, las condiciones bajo las cuales se implementa esta política sugieren medidas extraordinarias considerando que en muchos de los países donde serán aplicadas el tránsito de funcionarios se vería restringido y sería riesgoso para su integridad personal, y además, es probable que el personal con el que cuentan las embajadas nombradas por la AN sea limitado, si no inexistente. Por otro lado, conseguir algunos documentos financieros certificados bajo situación de cuarentena puede volverse cuesta arriba, sobre todo para personas en condición vulnerable.

Una posible solución a esto sería el recaudo electrónico de algunos documentos básicos como declaraciones juradas de ingreso y documentos de identidad de quienes optan por la ayuda. Vale la pena notar que ningún mecanismo de recepción y verificación de documentos será perfecto y se debe partir por aceptar esa realidad.  Sin embargo, este problema no es en esencia diferente de aquel con el que están lidiando los gobiernos en la región que intentan identificar poblaciones vulnerables fuera de sus sistemas de protección social bajo similares limitaciones a la capacidad de conseguir información.

Proponemos una subvención de USD 100 mensuales por familia en países en desarrollo y USD 500 en países desarrollados.

Por otro lado, un diseño más detallado debe partir por reconocer que el monto de ayuda debe variar acorde con el país donde se está hospedando cada migrante es sensato -100$ no compran lo mismo en España que en Perú. Un ejercicio sencillo de diferenciación pudiese delimitar entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, donde los primeros suelen tener niveles de precios más altos y por ende, la ayuda debe ser mayor. Acorde con data de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) de cómo se distribuían los migrantes al cierre de 2019, los 4.9 millones de refugiados a marzo de 2020 se distribuyen aproximadamente como se ve en la Figura 1.

Fuentes: cálculos propios, OIM, ACNUR

Por un lado, podemos ver que 78,1% de la población migrante (3,9 millones de personas) se encuentra radicada en Colombia, Perú, Ecuador, Chile, Argentina, Brasil y Panamá, mientras 16,2% (798mil personas) se encuentran en USA y España. Asumiendo que la categoría “otros” se distribuye de forma similar al resto, podemos suponer que 82,9% de esta categoría (233mil personas) se encuentran en países en vías al desarrollo y el restante (48 mil personas) se encuentran en países desarrollados. En total, tendremos 4,1 millones de migrantes en países en vías al desarrollo y 846mil en países desarrollados. Así, y asignando transferencias de 100$ a quienes están en países en vías al desarrollo y 500$ para quienes están en países desarrollados, tenemos que se utilizarían un total de USD 220 millones, distribuidos entre 1,3 millones de familias a una transferencia promedio de USD 171,45. Esto constituiría un 1.8% de los fondos en manos de la AN.

Tabla 2 – Costo mensual estimado de programas de asistencia a migrantes

Fuentes: cálculos propios

Los fondos destinados a ayudar a los venezolanos en el exterior no necesariamente se deben canalizar solo vía transferencias directas.  La provisión de servicios médicos es esencial y los embajadores de Juan Guaidó podrían canalizar fondos, en cooperación con las redes de salud pública y privada del país receptor, a que se destine un determinado número de recursos hacia la atención de venezolanos en el exterior.  La administración de Juan Guaidó podría, por ejemplo, pagar directamente por la compra de kits de pruebas y equipos médicos a ser asignados a hospitales y clínicas que se comprometan a atender un número determinado de ciudadanos venezolanos. En razón de eso, estimamos una contribución mensual adicional de USD 26.2 millones, indistintamente del programa que se aplique.

Muchos de los problemas de los venezolanos van a tener solución solo cuando exista una genuina transición y regreso a la democracia.  Otros se podrían atender mediante un acuerdo entre las partes del conflicto político. Pero hay problemas ante los cuales la Asamblea Nacional puede actuar, independientemente de que no haya acuerdo con el oficialismo.  Hay cinco millones de venezolanos en el exterior, la gran mayoría de los cuales se encuentra en una situación precaria.  Han perdido o están a punto de perder el trabajo que tanto les costó conseguir, se enfrentan a una posibilidad cierta de desalojo, y tienen poco o ningún acceso a las redes de protección social de los países receptores.  La Asamblea Nacional tiene en sus medios la posibilidad de ayudarlos.  No hay razón para que deje de hacerlo.


[1] Portuguese bank halted $1.2 billion transfer of Venezuela funds: lawmaker [Banco portugués detuvo transferencia de USD 1.2 millardos en fondos de Venezuela: diputado]. Reuters, 5 de marzo de 2019.

[2] Novo Banco de Portugal mantiene secuestrado 1.700 millones de dólares que eran para medicinas y alimentos. VTV, 24 de abril de 2019 y Canciller Arreaza: Bloqueo de € 1.543 millones en Novo Banco afecta a todos los venezolanos. Ministerio PP Relaciones Exteriores, 14 de mayo de 2019.

[3] Santos Silva e a Venezuela: “Os bancos não recebem ordens do governo” [Santos Silva a Venezuela: “Los bancos no reciben órdenes del gobierno”]. RTP Noticias, 13 de mayo de 2019.

[4] Maduro Stymied in Bid to Pull $1.2 Billion of Gold From U.K. [Maduro bloqueado en intento de retirar USD 1.2 millardos en oro de Reino Unido] Bloomberg, 25 de enero de 2019.

[5] IDB is first multilateral lender to recognize envoy of Venezuela’s Guaido. [BID primer prestamista multilateral en reconocer enviado de Guaidó] France24, 16 de marzo de 2019.

[6] Grupo BID anuncia áreas prioritarias de su apoyo a países afectados por el COVID-19. BID, 26 de marzo de 2020.

[7] Preparación, evaluación y aprobación de proyectos en el BID. BID, 2020, Garantías requeridas al prestatario. BID, 2020 y Financiamiento y Movilización de recursos, BID, 2020.

[8] Venezuela – Representación. BID, 2020.

[9] El coronavirus se llevará entre 5,3 y 24,7 millones de empleos. Noticias ONU, 18 de marzo de 2020.

[10] Coronavirus | “Vamos a terminar en la calle y con hambre”: cómo cambió la vida de los migrantes venezolanos en Colombia por la pandemia, BBC, 25 de marzo de 2020. Ver también: ¿Cómo están viviendo los migrantes venezolanos la pandemia del coronavirus? TRT en Español, 26 de marzo de 2020.

[11]  Migrantes venezolanos reviven la zozobra económica en medio de la amenaza del coronavirus. El Nacional, 20 de marzo de 2020.

[12] Refugiados y migrantes de Venezuela. R4V, 5 de marzo de 2020.

[13] XIV Censo Nacional de Población y Vivienda, INE, mayo 2014.

[14] Bono de S/ 380 se hará extensivo a 800,000 trabajadores independientes. El Peruano, 26 de marzo de 2020.

[15] Colombianos con empleos informales recibirán apoyo económico: Duque. El Tiempo, 24 de marzo de 2020.

[16] Gobierno de Paraguay eleve subsidio a familias afectadas por COVID-19. Prensa Latina, 27 de marzo de 2020.

[17] Bono Covid-19: ¿Cuándo comenzaría el pago del beneficio? Meganoticias, 25 de marzo de 2020.

[18] COVID-19: Medidas económicas para paliar los efectos de la pandemia. Ministerio de Economía Argentino, 24 de marzo de 2020.

[19] Coronavírus: governo antecipa benefícios e adia impostos; Bolsonaro vê ‘luta pelo poder’ [Coronavirus: gobierno anticipa beneficios y pospone impuestos; Bolsonaro ve “lucha por el poder”]. O Globo, 17 de marzo de 2020.

¿Qué debe hacer Venezuela frente al COVID-19?

La extensión de la enfermedad del nuevo coronavirus (COVID-19) a una pandemia global y su llegada a Venezuela es una de las principales amenazas a las que tocará enfrentarse a nuestro país en estos tiempos.  No sólo hablamos de una epidemia altamente destructiva con capacidad de desbordar los sistemas de salud y servicios públicos aún de países desarrollados con altos niveles de preparación para emergencias como ésta.  Estamos hablando de su llegada a un país cuyo Estado y economía tienen una capacidad mermada de respuesta ante ella dados los impactos de la brutal crisis económica sufrida en los últimos seis años.

Venezuela no sólo tiene que confrontar una emergencia de salud pública sin precedentes, sino un desplome de los precios del petróleo que ha erosionado su ya disminuida capacidad de generación de ingresos externos.  A ello se suma la decisión por parte del gobierno de Estados Unidos de aplicar sanciones petroleras secundarias que penalizan a las empresas que ayudan a comercializar petróleo venezolano. Esta última decisión, que forma parte del giro de políticas anunciadas por la administración de Donald Trump en febrero de este año, ha llevado a que agentes intermediarios demanden que Venezuela acepte vender su petróleo a un descuento creciente debido al riesgo regulatorio en el que incurren al ayudar a comercializar petróleo venezolano.    Como resultado, el petróleo de nuestro país se comercializa hoy a un descuento de alrededor de $20, cayendo por debajo de algunos estimados del costo de producción.  

Todo esto ocurre en un país que tiene una capacidad extremadamente limitada para atender una emergencia de salud pública generalizada.    De acuerdo con un estudio de la Universidad de Johns Hopkins, la Iniciativa de Amenaza Nuclear y la Unidad de Inteligencia de The Economist, Venezuela es uno de los países con menor capacidad de respuesta ante una emergencia de salud global, ocupando el lugar 176 de 195 países (y último de 33 en la región de América Latina y el Caribe) en el Índice Global de Seguridad en Salud construido por ese estudio.  Las debilidades de Venezuela son particularmente acentuadas en dos dimensiones necesarias para la atención de esta emergencia, que son la detección y reporte tempranos y la respuesta rápida y mitigación, en las cuales ocupa los lugares 182 y 180 de 195 países evaluados.

Tabla 1 – Evaluación del sistema de salud de Venezuela según el Índice Global de Seguridad en Salud.

En cierta medida como resultado de esas debilidades, las medidas de cuarentena social anunciadas por la administración de Nicolás Maduro son, en una primera instancia, parte de la respuesta correcta que el país debe dar ante una pandemia de este tipo.  Precisamente debido a que la capacidad del sistema de salud venezolano de manejar esta crisis es tan limitada, es prioritario intentar detectar y aislar los casos de forma de, idealmente, contener la expansión de la enfermedad o, en su defecto, aplanar su ritmo de crecimiento y hacerlo lo más cónsono posible con la capacidad de nuestra infraestructura de salud pública.

Distanciamiento social e incentivos económicos

El problema fundamental de la aplicación de medidas de distanciamiento social en cualquier economía está en la capacidad del Estado y la sociedad de hacerlos cumplir.  En esto juegan un rol la presión social y la capacidad del Estado de supervisar su aplicación y castigar su incumplimiento. Cualquiera de estos dos factores se puede ver desbordado por el fuerte costo económico que obedecer estas restricciones impone sobre los ciudadanos.

Un programa de transferencias directas para reforzar los incentivos a obedecer la cuarentena y distanciamiento sociales costaría aproximadamente USD 400 millones al mes.

Es por ello que las economías desarrolladas están discutiendo la aplicación de medidas de alivio financiero tales como suspensión de pago de impuestos y préstamos de bajo o cero intereses, conjuntamente con políticas monetarias expansivas, para compensar a las familias por el costo de limitar su actividad económica y reducir su exposición social.  Estas políticas no se limitan a las economías avanzadas. El gobierno de Perú, por ejemplo, acaba de anunciar la decisión de otorgar un subsidio temporal de S/ 380 (aproximadamente $107) a tres millones de familias en condiciones de pobreza para ayudarlas a sobrevenir el efecto de la crisis.

En Venezuela, es posible que el subsidio necesario sea aún mayor.  Aunque los salarios de equilibrio en nuestro país son menores, una proporción mayor de la población vive en condiciones de precariedad, con lo cual, en ausencia de una transferencia universal o casi-universal, los incentivos a no obedecer los llamados a cuarentena social serán altos.  Además, solo sectores muy reducidos tienen ahorros significativos para permitirles sobreponerse a un período prolongado de reducción de sus actividades económicas. Venezuela no parece disponer de un mecanismo efectivo de focalización hacia sectores más necesitados, lo que implica que tal vez no hay alternativa real a una transferencia universal o casi-universal en el corto plazo.

Si partimos del supuesto de una transferencia de 25 dólares mensuales por persona, similar al costo de oportunidad actual para trabajadores no calificados, y dada una población económicamente activa de aproximadamente 15,9 millones de personas, un subsidio universal o cuasi-universal costaría aproximadamente 400 millones de dólares mensuales. Aún asumiendo una duración moderada del período de cuarentena social, estaríamos hablando de un costo de $1,2 millardos durante un período  de tres meses.  

¿Puede Venezuela pagar este costo?  Con el debilitado estado de sus finanzas públicas y en ausencia de acuerdos políticos que le permitan acceder a otros fondos, la respuesta es no.  Dado que el precio después de descuento de nuestro petróleo está hoy por debajo de los costos de producción, es poco factible que exista renta petrolera alguna que dirigir hacia el pago de un nuevo programa de subsidio directo como éste. Ello ocurre además en una situación en la cual los ingresos por recaudación tributaria se verán igualmente golpeados por la recesión.  

Un riesgo frente a esta situación es que las autoridades decidan otorgar una transferencia directa financiada a través de la impresión de dinero. Ya en hiperinflación, Venezuela no tiene ningún espacio para llevar adelante una política monetaria expansiva; el financiamiento monetario de esta cantidad de gasto probablemente sería contraproducente, llevando a una mayor caída en la demanda de dinero y a un descenso en el valor real de los ahorros y salarios, exacerbando la contracción de demanda agregada.

Fuentes y posibilidades

La capacidad de una economía de asegurar a su población condiciones básicas de consumo depende no del dinero que se ponga en sus manos sino de la cantidad de bienes que ponga en sus anaqueles.  En una economía cuya población está activamente trabajando, estos bienes se generan mediante la producción nacional o del comercio internacional. En la medida en que las personas tienen que entrar en cuarentena, estos bienes dependerán de la capacidad de la sociedad de reorganizar sus procesos productivos y de importar bienes de economías que aún estén en condiciones de ofrecerlos.

Venezuela puede disponer en el corto plazo de alrededor de USD 6.7 millardos mediante mecanismos que requieren un acuerdo entre Guaidó y Maduro.

En otras palabras, de nada sirve otorgar a los venezolanos capacidad de compra en el mercado local si el país no puede aumentar sus importaciones.  Por eso es indispensable que el país acceda a las fuentes de recursos disponibles en moneda extranjera para pagar las compras internacionales necesarias para mantener el consumo y producción local así como para atender las necesidades básicas de equipamiento de nuestro sistema de salud pública.  Para ello existen varias fuentes de recursos a las que se puede apelar.

  1. Entes multilaterales.  El Instrumento de Financiamiento Rápido del Fondo Monetario Internacional permite movilizar recursos a países con necesidades urgentes de balanza de pagos sin necesidad de entrar en un programa completo de reformas.  Los países pueden obtener hasta el 50% de su cuota en el primer año, lo que para Venezuela implicaría una disponibilidad de USD 2,6 millardos.1  El Banco Mundial recientemente ha anunciado la disponibilidad de USD 12 millardos a nivel global para atender las iniciativas de países afectados.
  2. Fondos en Estados Unidos.  Venezuela actualmente dispone de varios millardos de dólares en cuentas en Estados Unidos que están bajo el control legal de la administración de Juan Guaidó. Esto incluye $1,4 millardos en efectivo y equivalentes de efectivo en posesión de CITGO, así como un monto mayor en cuentas de empresas mixtas.  El monto total se desconoce ya que la administración de Guaidó no ha publicado cifras oficiales. Pero sabemos que sólo las empresas mixtas de Chevron – Petropiar y Petroboscán – cuentan con USD 1,9 millardos en utilidades no distribuidas a PDVSA como resultado de la prohibición de pago de dividendos impuesta por las sanciones de 2017.  Si las otras empresas mixtas (excluyendo las operaciones rusas y chinas) que mantenían cuentas en Estados Unidos tuvieron un nivel similar de retención de dividendos, estaríamos hablando de una suma tota de casi USD 7 millardos adicional al USD 1,4 millardos de Citgo.
  3. Ventas de petróleo.  Un acuerdo para flexibilizar temporalmente las restricciones a la venta petrolera a Estados Unidos producto de las sanciones económicas podría ayudar a reducir o eliminar el descuento sobre las ventas de petróleo venezolano.  Partiendo de un nivel de exportación de aproximadamente 600 mil b/d, la reducción de ese descuento podría proporcionar a Venezuela aproximadamente USD 4,4 millardos al año. Una parte de este petróleo se podría vender a futuro para asegurar la disponibilidad inmediata de fondos.

Tabla 2: Recursos internacionales disponibles para atender emergencia.

En búsqueda de la cooperación necesaria

Usando cálculos conservadores, estimamos que Venezuela podría disponer de aproximadamente una cuarta parte de los dividendos retenidos en empresas mixtas, la totalidad de recursos del IFR del FMI, y la mitad de las pérdidas producto de descuentos sobre su petróleo.  Esto implicaría la disponibilidad de USD 6.7 millardos para atender la emergencia actual. Esto sería más que suficiente para financiar un programa de transferencias tal como el arriba indicado, así como un programa de adquisición de equipos e insumos médicos necesarios para atender la emergencia.

Unirse para combatir la pandemia no implica deponer reclamos ni aceptar la legitimidad del contrincante. Implica afirmar nuestra voluntad de salvar vidas venezolanas.

Ninguna de estas medidas es posible, sin embargo, en ausencia de un acuerdo político entre las partes. Es  altamente improbable que ningún ente multilateral decida prestar recursos a Venezuela sin que esos préstamos estén avalados por la Asamblea Nacional.  De la misma forma, el acceso a los recursos disponibles en cuentas en el exterior requiere en los casos de las empresas mixtas la aceptación de Estados Unidos de autorizar transacciones bloqueadas como resultado de pasadas órdenes ejecutivas (en el caso de recursos de CITGO también se necesitaría el aval de los acreedores).  La aprobación de una licencia general con una excepción humanitaria a la restricción a la compra de petróleo venezolano también se haría necesaria para lograr reducir el descuento al que se coloca hoy el petróleo venezolano.

Es de esperar que la administración de Juan Guaidó, al igual que el gobierno de Estados Unidos, demande condiciones sobre la utilización de estos ingresos, de forma de asegurar que vayan dirigidos a la atención de la emergencia de salud.  Justamente el diseño de este tipo de mecanismos ha sido uno de los focos de investigación de la Fundación Petróleo por Venezuela que dirijo.  Ellas incluyen el nombramiento de juntas de supervisión profesionales y despolitizadas de mutuo acuerdo entre las partes, rol administrativo y supervisor para organismos internacionales tales como la Organización de Naciones Unidas, y control previo y posterior por parte de la Asamblea Nacional.

El logro de acuerdos políticos sectoriales que permitan atender problemas concretos de los venezolanos y protegerlos de los efectos colaterales de la crisis política cobra hoy una nueva urgencia.  Frente a una amenaza directa a la vida de millones de venezolanos, tenemos la responsabilidad de hacer un llamado a una tregua para enfrentar a un enemigo real. El futuro juzgará a los líderes políticos de nuestra época por su capacidad de poner a un lado sus diferencias y sumar esfuerzos para enfrentar una amenaza a la vida de todos. Unirse para combatir la pandemia no implica de ninguna manera deponer los reclamos válidos ni mucho menos aceptar la legitimidad del contrincante. Implica afirmar nuestra voluntad de salvar vidas venezolanas.


1.  El 17 de marzo, la administración de Nicolás Maduro anunció que había solicitado acceso a este instrumento por el orden de 5 mil millones de dólares. La cifra estimada por nosotros corresponde al acceso en un año, mientras que la cifra del gobierno es la cifra de la disponibilidad total sobre varios años en el caso de una caída de más de 20% en los términos de intercambio.

¿Es cierto que están mejorando las percepciones económicas de los venezolanos?

Los resultados recientes de una encuesta de Datanálisis, publicados en un reportaje de la agencia de noticias Bloomberg, parecieran indicar una mejora en las percepciones de los venezolanos sobre su situación económica personal. Sin embargo, un análisis más detallado de los datos muestra que este aumento está en gran parte explicado por anomalías en la base de comparación inicial y que cualquier mejora en la percepción de la situación personal probablemente está causada por factores distintos a los económicos.

De acuerdo con los resultados de un estudio de opinión levantado por la empresa Datanálisis durante el mes de febrero, el 34.6% de los venezolanos evalúa hoy positivamente su situación personal. A pesar de que esta proporción es una minoría de la población (el 64.6% la evalúa negativamente), ella representa un incremento con respecto a los niveles observados en años recientes. Un reportaje reciente de la agencia de noticias Bloomberg resalta esta variación, apuntando que el porcentaje de venezolanos que evaluaba su situación de forma positiva era apenas 15.7% en febrero del año pasado, Algunos analistas han argumentado que esto refleja evidencia de que los venezolanos han comenzado a percibir los efectos de una recuperación económica.[1]

Si bien la limitada evidencia existente sugiere que la economía ha arrestado su caída y puede incluso haber crecido en los últimos meses, el resultado de esta encuesta no deja de ser sorprendente. Por un lado, es usual que las mejoras en percepciones económicas ocurran con un cierto rezago a las recuperaciones del crecimiento. Por otro lado, aún si ha habido un cambio reciente en la tendencia, es indiscutible que, dada la enorme contracción económica observada en el 2019 – cuando la economía se contrajo, de acuerdo con las estimaciones del Fondo Monetario Internacional, en 35% – es imposible que las condiciones económicas de la gran mayoría de los venezolanos no estén hoy sustancialmente peor que lo que estaban hace 12 meses.

En la medida en que existe una mejora en la situación personal, parece estar motivada por factores distintos de los económicos.

En este artículo exploramos otras explicaciones para esta variación. Nuestro argumento es que la recuperación en las percepciones positivas de la población está muy probablemente sobreestimada por problemas con el muestreo en el punto inicial de comparación. En la medida en que existe una mejora en la situación personal, la evidencia apunta a que está motivada por factores distintos de los económicos.


El gráfico 1 representa las respuestas a la pregunta en cuestión desde el año 2013, además de las respuestas a una pregunta relacionada concerniente a la situación del país. Estas dos preguntas son, respectivamente, “Cómo evalúa usted su situación personal en la actualidad?” y “¿Cómo evalúa usted la situación del país en la actualidad?” Obviamente, hay buenas razones para esperar que estas dos respuestas estén correlacionadas, como en efecto lo están en los datos: a medida que aumenta la percepción de que el país está bien, también tiende a aumentar la percepción de que la persona está bien (si bien la segunda es sistemáticamente más alta). Pero un segundo punto que salta inmediatamente a la vista es que la pregunta sobre la percepción personal es medida mucho menos frecuentemente que la que mide la situación del país y parece además mostrar mucha más volatilidad.

Fuente: cálculos propios, Datanálisis

Otro punto que salta a la vista es que la observación de febrero de 2019 es particularmente baja para ambas series. En la serie de situación del país, para la que contamos con datos de 7 estudios a lo largo del año 2019, el porcentaje de respuestas positivas en febrero de 2019 es menos de la mitad del promedio para el resto del año (6,7%) e incluso apenas tres quintas partes del segundo nivel más bajo (4,8%, mayo). En otras palabras, la data parece indicar que febrero de 2019 fue un mes en el que el nivel de percepciones positivas del país – y por ende, probablemente también de la situación personal – fue inusualmente bajo.

Es posible elaborar muchas hipótesis sobre por qué este es el caso. Febrero de 2019 es justamente el mes después de que el Presidente de la Asamblea Nacional decide invocar el artículo 233 de la Constitución para asumir las funciones de la Presidencia de la República, iniciando una prolongada confrontación política con el oficialismo. Cómo el inicio de esta confrontación afectó las percepciones de la situación personal y del país es una pregunta relevante y ofrece un terreno fecundo para hipótesis diversas. Sin embargo, tal vez no es necesario entrar en este tipo de consideraciones para encontrar una explicación a la anomalía.

La encuesta de Datanálisis de febrero de 2019 se realizó entre el 30 de enero y el 7 de febrero de ese año. Este período, poco después del anuncio de Guaidó, también coincidió con una de las protestas más concurridas llamada por la oposición en los últimos años. De acuerdo a nuestras estimaciones – basadas en análisis de fotografías aéreas – el 2 de febrero de 2019 manifestaron 829 mil personas sólo en la ciudad de Caracas – lo que equivale a aproximadamente un tercio de los 2.7 millones de adultos que residen en el área metropolitana. Los únicos momentos comparables en la historia reciente son el 23 de enero de ese mismo año (682 mil personas) y el 19 de abril de 2019 (1.28 millones de personas).

La asistencia masiva a las manifestaciones de 2019 puede haber afectado la muestra disponible al momento de la encuesta del año pasado.

La asistencia masiva a estas manifestaciones puede haber afectado significativamente la muestra disponible al momento de hacer la encuesta. Este efecto no necesariamente se limita al día de la manifestación, dado que en muchas ocasiones los participantes se trasladan a las ciudades de la protesta con antelación. Es además intuitivamente plausible que los manifestantes sean quienes se sientan más optimistas en la población– al ver mayor probabilidad de lograr cambio – por lo que la muestra de quienes permanecen en sus hogares sea más pesimista.

Hay además un sinnúmero de otras dificultades logísticas para los encuestadores asociadas con protestas de gran escala, entre las cuales se encuentra la disponibilidad de transporte (ya que las unidades disponibles son demandadas por los organizadores de las protestas) como los problemas en el traslado de material y logística de supervisión. De hecho, en mayo de 2017 – otra época de intensas protestas – la misma empresa decidió retrasar el campo de su encuesta durante las protestas, explicando en un correo a sus clientes que la posibilidad de realizar la encuesta en las fechas pautadas obedecía en parte a “retrasos en las entregas de materiales a los proveedores a nivel nacional y las protestas en diversos puntos del país.” Parte de la razón por la cual no contamos con información de encuestas para otras fechas en las cuales ocurrían protestas de dimensiones similares es que la empresa decidió no llevar a cabo el campo de esas encuestas al considerar que esas protestas dificultaban el levantamiento de datos confiables.

Fuente: cálculos propios

Con estos comentarios no buscamos de ninguna manera criticar la decisión de Datanálisis de hacer su estudio de campo en febrero de 2019 – de hecho, es evidente que en ese momento existía una demanda apreciable por indicadores que midiesen la reacción de los venezolanos ante las convulsiones políticas que el país atravesaba. Lo que queremos recalcar es que la combinación de un dato anómalamente bajo en las percepciones de la situación personal y del país en ese mes, conjuntamente con la existencia de condiciones objetivas que restringían el levantamiento de datos, siembra dudas sobre la validez de usar esa fecha como el punto inicial de comparación para llegar a una conclusión robusta sobre la evolución de las percepciones de los venezolanos sobre su bienestar.

Si eliminamos la observación de febrero 2019 de la muestra, las otras dos observaciones de la situación personal del pasado reciente son la de febrero de 2018 (24.4%) y la de diciembre de 2019 (30,7%). Si tomamos – algo arbitrariamente, claro está – el punto medio de estas dos observaciones (27,6%) como aproximado de la percepción hace un año, tendríamos una mejora de 7.1 puntos porcentuales en la percepción personal positiva a lo largo del último año. Esto indica una mejora mucho más moderada en la percepción de la situación personal que los 18.9 puntos de mejora mostrados en la comparación citada por Bloomberg.

La percepción de la situación del país, fuertemente correlacionada con la personal, no evidencia una mejora apreciable.

En todo caso, es importante ser cauteloso aún con este cálculo más conservador de la mejora en la percepción de la situación personal. La realidad es que tenemos pocas observaciones de esta variable, y ambas están algo distantes de la situación a principios del año pasado. Además, sabemos que hay una correlación entre la percepción personal y la percepción del país, la segunda de las cuales no ha mostrado una mejora apreciable. Si bien el dato más reciente, 8.3%, es ligeramente superior a los observados a mediados del 2019, su diferencia con el promedio de 2019 es de apenas 1.6 puntos porcentuales (2.2 puntos porcentuales si incluimos febrero), por debajo del margen de error de la encuesta de ±3.5%. Por tanto, consideramos que en base a la data disponible en este momento, es aventurado concluir con un alto grado de confianza que las percepciones de los venezolanos sobre su situación económica están mejorando.


En el resto de esta discusión, y no obstante los comentarios hechos en la sección anterior, asumiremos que hay alguna mejora en la percepción personal, posiblemente más cercana a nuestro estimador más conservador. Nuestra pregunta es a qué factores se le puede atribuir esa mejora, y cuál es el peso relativo de factores económicos en ella. Nótese que las preguntas de la encuesta sobre las que nos hemos centrado se refieren a cómo evalúan los encuestados su situación personal o la del país, sin hacer referencia explícita al tema económico. El encuestado, por tanto, podría estar pensando en muchas dimensiones de su vida que no tienen nada que ver con la economía al responder esta pregunta.

Hay dos piezas de evidencia que sugieren que cualquier mejora en la percepción positiva de los encuestados no se debe a que sus condiciones económicas hayan mejorado en el sentido de poder acceder a mayores niveles de consumo. La primera de ellas es que la encuesta contiene una pregunta directa sobre cómo evalúa el encuestado su situación económica, y la del país, con respecto a hace un año. Esta es una pregunta que se incluye en la encuesta con relativa poca frecuencia; afortunadamente, la encuesta de febrero de 2020 la incluye, lo que nos permite evaluar directamente la hipótesis de que la percepción de mejora se debe a la economía.

Fuente: cálculos propios, Datanálisis

Los resultados no apoyan la tesis de que la gente se sienta sustancialmente mejor sobre sus condiciones económicas. Apenas el 12,4% de los encuestados piensa que la situación personal está mejor (11%) o mucho mejor (1,4%) que hace doce meses, mientras que el 31,5% piensa que está igual y el 55,2% piensa que está peor (40,8%) o mucho peor (14,4%). A pesar de que no contamos con una observación de esta variable hace un año, es improbable que la proporción de personas que consideran que su situación económica ha mejorado haya sido mucho más baja que el nivel actual. Ello nos sugiere que la mejora en la situación económica no puede el factor más relevante en el crecimiento de la percepción positiva, independientemente de que utilicemos la data de las encuestas de febrero (+19,8 puntos) o el ajuste que sugerimos en la sección anterior (+7,1 puntos).

El segundo dato que va en contra de la idea de que las mejoras en la percepción de la situación personal se deban a mejoras en las condiciones económicas es que a lo largo del último año no ha variado apreciablemente la proporción de personas que mencionan un problema económico como el principal problema del país. Por el contrario, el porcentaje que cree que el principal problema es económico aumenta ligeramente, de 67.9% a 69.4%, a lo largo del último año (si hubiese una mejora económica esperaríamos verlo bajar)

Fuente: cálculos propios, Datanálisis
*Pregunta: ¿Cuáles considera usted que son los principals problemas del país?

Si abrimos la puerta a la consideración de factores no económicos como explicación de la mejora en la apreciación de bienestar personal, es posible aventurar muchas hipótesis que expliquen un cambio en la percepción positiva de la población. El éxodo migratorio, por ejemplo, podría haber afectado la composición de la población en el país, sea debido a que aquellos insatisfechos con sus condiciones emigraron, o que observar migrar a miembros de la familia puede reducir la preocupación por su bienestar y por tanto aumentar la tranquilidad de los familiares que permanecen en el país. Alternativamente, se podría argumentar que a medida que ha disminuido la probabilidad aparente de un cambio político, ocurre un proceso de adaptación de expectativas a la realidad del país, llevando a que algunos se sientan más satisfechos con la situación actual que hace un año, cuando muchos consideraban que el cambio político estaba a la vuelta de la esquina. Es también posible que mejoras en condiciones no económicas, tales como la seguridad personal, hayan contribuido a mejorar el bienestar personal. Necesitaríamos más datos que los que están actualmente disponibles para evaluar algunas de estas hipótesis satisfactoriamente.

Ahora bien, los datos de la tabla 1 sugieren una explicación relativamente simple de la posible mejora en las percepciones. A pesar de que la proporción de personas que considera que el principal problema del país es económico se mantiene relativamente constante, hay una considerable variación en el tipo de problemas económicos a los que los encuestados hacen referencia. A lo largo del último año, la proporción de personas que consideran que la escasez de alimentos o medicinas es el principal problema del país cae fuertemente, de 21.9% a 3,3% (-18,6%). Por otro lado, la proporción de personas que considera que el alto costo de la vida es el principal problema aumenta de 28,9% a 43,5% (+14,6%). Hace un año los venezolanos estaban preocupados porque no podían conseguir los bienes que querían; hoy su problema es que si bien los consiguen, no los pueden comprar.

Hace un año los venezolanos estaban preocupados porque no podían conseguir los bienes que querían; hoy su problema es que no los pueden comprar.

Este resultado es lo que esperaríamos dados los cambios en política económica que hemos observado, los cuales han dado espacio a una liberalización cambiaria y de precios y a una reducción en el intento por parte del gobierno de hacer cumplir los draconianos controles de precios que se habían vuelto ubicuos hasta hace poco. Dado que todos los datos existentes apuntan hacia una caída fuerte de las importaciones no petroleras y la producción nacional en 2019, esta liberalización de ninguna manera quiere decir que la gente está consumiendo más. Por el contrario, la evidencia es que en 2019 los venezolanos consumieron en agregado menos bienes que en 2018.

Por lo tanto, a pesar de que esta explicación nos trae de vuelta a la dimensión económica, se relaciona mucho más con la forma en la que los venezolanos pueden interactuar con la economía que con conceptos tradicionales de recuperación económica. Sería, de hecho, un contrasentido hablar de mejoras en la situación economíca en el contexto de una continuada y aguda contracción del consumo. Lo que ha ocurrido, por el contrario, es un cambio en el sistema de asignación de bienes entre la población, el cual ha evolucionado de la asignación por racionamiento a la asignación mediante precios.

Es posible que este cambio, a pesar de no haber llevado a aumentos en el consumo agregado, haya ayudado a generar mayor tranquilidad en una parte de la población. Evidentemente, para aquellos con mayor poder adquisitivo, hay un beneficio de que la asignación de recursos se haga de acuerdo a la capacidad de compra, y la encuesta efectivamente muestra que las percepciones positivas son mayores en el sector socioeconómico más alto. Pero incluso para familias de bajos ingresos, la asignación mediante el sistema de precios puede ser superior, dado que les permite decidir qué bienes van a consumir con sus limitados ingresos en vez de depender de contar con suerte (o conexiones políticas) en el proceso de racionamiento. Por ejemplo, una persona que necesite comprar una medicina para tratar una condición que amenace su vida puede estar objetivamente mejor si tiene la opción de rebajar su consumo en otros bienes para poder comprarla que si, como resultado del proceso de racionamiento, simplemente no puede acceder al tratamiento.

Hay otras consecuencias sobre el bienestar de la escasez que van más allá de sus efectos sobre el consumo directo. La asignación por racionamiento puede implicar el gasto de cantidades de tiempo apreciables en la búsqueda de bienes. Esa utilización de tiempo puede tener un costo de oportunidad significativo para muchas personas, además de contribuir negativamente a su bienestar mental. Contribuciones recientes en el campo de la economía psicológica han resaltado el efecto de la necesidad de lidiar recurrentemente con la escasez sobre la calidad de la toma de decisiones de las personas.[2]

¿Se sienten los venezolanos mejor hoy que hace un año? Posiblemente, aunque la mayor parte de la mejora identificada en la encuesta de Datanálisis es más que todo atribuible a problemas con la recolección de datos en medio de las movilizaciones de febrero del 2019 que marcan el punto de comparación inicial. Lo que luce improbable es que cualquier mejora observada sea explicable como resultado de un mayor nivel de consumo. Es mucho más plausible que cambios en la forma de organización de la sociedad, entre ellos el resurgimiento de un sistema de precios funcional que reduce las arbitrariedades en la asignación de recursos, les hayan devuelto a los venezolanos un poco del sosiego extraviado.


[1] Venezuelans Are Feeling More Upbeat But Not About Maduro, Poll Finds. Bloomberg, February 20, 2020.

[2] Mullainathan,S. & Shafir, E. (2013) Scarcity: Why Having Too Little Means So Much 1st edition, Henry Holt and Company.

Cómo repensar la deuda argentina

Una versión en inglés de este artículo fue publicada en el sitio beyondbrics del Financial Times como “Rethinking Argentina’s Debt.”el 23 de enero de 2020.

Una pregunta clave que enfrentará Alberto Fernández, el nuevo presidente de Argentina, será qué hacer con la deuda del país. La deuda pública bruta representa 93% del PIB, el nivel más alto desde la reestructuración de 2004, mientras que el precio de la mayoría de los bonos soberanos argentinos ha caído a menos de 50 centavos por dólar.

Para algunos, estos números sugieren una economía sobre endeudada que necesitará buscar una reestructuración agresiva de la deuda y extraer recortes significativos de los acreedores para restaurar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento. ¿Pero es esta la forma correcta de pensar en este tema? Pienso que no.

Existe una enorme incertidumbre con respecto a la capacidad de Argentina de servir su deuda, tal vez no mejor capturada en otro lugar que en la evolución de los pronósticos publicados por el FMI en sus análisis de sostenibilidad de deuda.  Estos han consistentemente fallado en anticipar la escala y la velocidad de acumulación de la carga de deuda argentina.

En el 2017, el FMI estimaba una probabilidad inferior al 10% de que la relación deuda / PIB aumentara por encima del 70%. Como indicamos arriba, ya ha superado el 90 por ciento.

El objetivo de este ejercicio no es mostrar que el FMI es un mal pronosticador. Es que incluso equipos de muy buenos economistas pueden terminar obteniendo pronósticos de algunas variables macroeconómicas muy equivocadas bajo ciertas condiciones. Una de esas condiciones es cuando los cambios en los indicadores clave de sostenibilidad de la economía son causados ​​por una crisis de confianza.

La idea de que la confianza puede ser un motor clave del crecimiento, y que la falta de confianza puede llevar a un país a la crisis, desempeñó un papel clave en el origen de la macroeconomía. Keynes lo etiquetó como la idea de “espíritus animales” en el capítulo 12 de su Teoría general. Sin embargo, el concepto no se integró completamente en los análisis macroeconómicos modernos hasta que los académicos que intentaban dar sentido a las crisis financieras comenzaron a incorporar teorías de equilibrios múltiples en sus modelos macroeconómicos.

La esencia de las teorías de equilibrios múltiples es la idea de que dos economías con exactamente los mismos fundamentos iniciales pueden terminar en lugares muy diferentes. Si los inversores se deshacen la moneda y la deuda de una nación, los rendimientos más altos y el tipo de cambio más débil pueden impedir que el gobierno continúe sirviendo su deuda. El debilitamiento inicial de la confianza se convierte en una profecía autocumplida.

La experiencia reciente de Argentina tiene todas las características de una crisis de confianza. Claro está que algunas estimaciones indicaron que la moneda estaba moderadamente sobrevaluada hace dos años y es posible rastrear el debilitamiento inicial de la confianza a algunas causas objetivas (revisión de los objetivos de inflación, relajamiento de la política monetaria, debilidad de la cosecha de soja).

Sin embargo, incluso después de que todos estos factores fueron corregidos o revertidos, la economía encontró imposible recuperar su equilibrio previo, a pesar de que, a diferencia del modelo “clásico” de crisis de balanza de pagos, Argentina no había mostrado ninguna de las características clave de insostenibilidad en los meses previos a la crisis.  No estaba agotando las reservas, no habían signos de problemas en el sector bancario y su déficit en cuenta corriente fue similar al de otras economías latinoamericanas durante el auge de la inversión.

De hecho, muchos analistas han apuntado a una  del banco central de diciembre de 2017 en la que se flexibilizaron las metas de inflación después de reconocer que las metas originales simplemente no habían sido realistas como el inicio del problema. El hecho de que el jefe de gabinete de Macri haya estado sentado junto al equipo económico en esa conferencia de prensa planteó preocupaciones de interferencia política. “Justamente o no”, escribió The Economist, “el cambio en los objetivos perjudica la credibilidad del banco central”.

El deterioro de la capacidad de pago de Argentina está completamente impulsado por el debilitamiento del tipo de cambio que resultó de esta crisis de confianza. Notablemente, la deuda en moneda extranjera del país ha disminuido ligeramente, de USD 252 mil millones a 250 mil millones, en los últimos dos años. Sin embargo, su PIB en moneda extranjera ha perdido casi la mitad de su valor en el mismo período, como resultado de la depreciación masiva del tipo de cambio real del país. Argentina no se ha endeudado más en los últimos dos años. Se ha vuelto más pobre.

Si la disminución de la capacidad de pago de un país refleja una crisis de confianza, entonces tiene mucho más sentido modificar el perfil de su deuda que buscar grandes recortes de valor nominal. Esto se debe a que lo que necesita la economía es tiempo y espacio fiscal para tener una mejor oportunidad de recuperar su equilibrio. Los inversionistas pueden ayudar en este proceso aceptando pagos más bajos en el corto plazo; a cambio, el gobierno puede comprometerse a reconocer el valor total de sus pasivos en caso de que la economía pueda restaurar la confianza y recuperar sus niveles anteriores de ingresos.

Sin embargo, hay un obstáculo que debe superarse. De acuerdo con las directrices revisadas para acceso excepcional, el FMI puede participar en una solución de reperfilamiento solo si la deuda del país se considera sostenible (incluso si no lo es con alta probabilidad). Si bien la última evaluación del FMI a mediados de 2019 coincidió con este hallazgo, el aumento en el índice de endeudamiento del país desde entonces introduce el riesgo de que una evaluación revisada sea mucho más negativa.

Lamentablemente, los análisis de sostenibilidad no son independientes de las condiciones del mercado. Si el mercado está convencido de que una economía no podrá pagar sus deudas, entonces cobrará rendimientos muy altos de sus bonos, haciendo imposible que esa economía continúe pagándola indefinidamente. La falta de confianza en una economía también se reflejará en sutipo de cambio.

Sin embargo, yo argumentaría que esto lo que refleja es que el marco conceptual de los análisis de  sostenibilidad de la deuda del FMI no es adecuado para evaluar la evolución probable de una economía que atraviesa una crisis de confianza. Esto se debe a que el marco está fundamentalmente unido a la idea del riesgo cuantificable: en su implementación, la economía está sujeta a varios choques simulados cuya probabilidad se estima utilizando métodos como vectores autoregresivos aplicados a datos históricos, y los resultados de esas simulaciones se utilizan para evaluar si existe una alta probabilidad de que la deuda sea sostenible.

Sin embargo, según el paradigma de equilibrios múltiples, algunas crisis monetarias son un animal completamente diferente. Si hay equilibrios múltiples, es imposible predecir en qué equilibrio terminará la economía, o incluso calcular la probabilidad de cada equilibrio, a pesar de tener una descripción completa de los fundamentos de la economía. En lugar de riesgo cuantificable, estamos hablando de incertidumbre radical, en el sentido de que hay algunos fenómenos en los que no sabemos cómo poner las probabilidades.

Tomar en serio la incertidumbre radical requeriría que el paradigma ASD sea lo suficientemente flexible como para incorporar una evaluación de si la economía en cuestión está experimentando una crisis de confianza y si los niveles actuales de variables clave que afectan el análisis de sostenibilidad reflejan la existencia de tal crisis. Los países cuya deuda sería sostenible si enfrentaran rendimientos del mercado y un tipo de cambio real similar a lo que han visto en el pasado reciente y donde no hubo evidencia prima facie de que sus finanzas eran insostenibles en ese momento, calificarían para una mirada más cercana y mayor flexibilidad en la interpretación de las condiciones para acceso excepcional.

Ciertamente, una economía como la argentina, cuyo colapso en la capacidad de pago fue causado por una crisis monetaria que no solo fue difícil de predecir ex ante, sino que también es difícil de explicar ex post, sería un candidato ideal para dicha evaluación. Tal enfoque también estaría en línea con el lenguaje de su Convenio Constitutivo, que describen uno de los principales objetivos del Fondo como “dar confianza a los miembros … para corregir desajustes en su balanza de pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional o internacional.” (Artículo I, par (v), énfasis agregado).

Puede parecer sorprendente que décadas antes de que la idea de equilibrios múltiples llegara a los libros de texto de macroeconomía de economía abierta, los autores del Acuerdo de Bretton Woods habían entendido que el papel principal del FMI sería enfrentar las crisis de confianza. Recordemos, sin embargo, que uno de los arquitectos de estos artículos fue John Maynard Keynes, quien, como hemos señalado, pensaba que los cambios en el optimismo podrían estar entre los impulsores más importantes de los ciclos económicos. Tal vez es hora de que el FMI vuelva a ser un poco más keynesiano.

The Impact of U.S. Sanctions on Oil Production and the Humanitarian Emergency in Venezuela

Monday, January 27, 2020. 11:30 a.m. – 1:00 p.m.

Greenleaf Conference Room, Jones Hall, Tulane University, New Orleans, LA.

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Geoff Ramsey. Director for Venezuela, WOLA.

Francisco Monaldi. Fellow in Latin American Energy Policy, Baker Institute.

Francisco Rodriguez. Director, Oil For Venezuela. Richard E. Greenleaf Visiting Professor, Tulane University.


David Smilde. Senior Fellow, WOLA. Charles A. and Leo M. Favrot Professor of Human Relations, Tulane University