Francisco Rodríguez^[1]
Josef Korbel School of International Studies
University of Denver

En los últimos días, el gobierno estadounidense autorizó a Chevron Corporation vender petróleo venezolano en los mercados de EEUU, pero le prohibió realizar pagos de impuestos y regalías al gobierno venezolano. Argumentamos que la restricción de estos pagos es simbólica porque los pasivos fiscales no recaen en Chevron, sino en las empresas mixtas en las que Chevron es un socio minoritario y cuyas decisiones no puede controlar. Además, mostramos que mientras la recuperación del acceso a los mercados estadounidenses permita a las empresas mixtas de Chevron aumentar los niveles de producción, el gobierno de Maduro recibirá flujos adicionales de divisas que puede utilizar a voluntad. Este resultado se mantiene independientemente de si el incremento de los ingresos se utiliza para reducir los atrasos de la deuda de PDVSA con Chevron.

El 26 de noviembre, la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro publicó una licencia que permite a Chevron aumentar significativamente el alcance de sus operaciones en Venezuela. Hasta ese momento, Chevron – la única empresa estadounidense directamente involucrada en la extracción y venta de petróleo venezolano – se había visto restringida a realizar las actividades necesarias para mantener o cerrar operaciones esenciales, pero se le prohibía producir o vender petróleo venezolano. La nueva licencia -denominada Licencia General de Venezuela No. 41 en la nomenclatura OFAC – ahora permite transacciones relacionadas con la producción, extracción y venta de petróleo venezolano a los Estados Unidos, así como la compra e importación a Venezuela de los insumos necesarios para llevar a cabo estas actividades.

Sin embargo, la Licencia General 41 también prohíbe explícitamente el pago de impuestos o regalías al Gobierno de Venezuela o el pago de dividendos a cualquier entidad propiedad de la compañía petrolera nacional venezolana, Petróleos de Venezuela, SA (PDVSA). El Departamento del Tesoro de EE. UU. publicó un comunicado de prensa en el que afirma que la autorización “evita que PdVSA reciba ganancias de las ventas de petróleo de Chevron”. Un funcionario de la administración de Biden dijo al New York Times que, en lugar de pagar impuestos y regalías, las ganancias obtenidas se destinarían al pago de la deuda del gobierno a Chevron.

Argumentamos que las declaraciones que afirman que la administración de Maduro no recibirá ingresos de las ventas de petróleo permitidas por la Licencia General 41 son objetivamente incorrectas o muy engañosas. Además, la caracterización errónea por parte del gobierno de EE. UU. de las consecuencias para las cuentas fiscales venezolanas del otorgamiento de esta licencia es un serio impedimento para el diseño de los mecanismos de rendición de cuentas necesarios para garantizar que los fondos obtenidos por Venezuela como consecuencia de las sanciones se utilicen para atender la emergencia humanitaria de Venezuela y no terminen perdidos por la corrupción o fortaleciendo el aparato represivo del estado venezolano.

¿A QUIÉN Y QUÉ RESTRINGE LA LICENCIA GENERAL 41?

La Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) de EE. UU. emite regularmente licencias que permiten ciertas actividades que estarían restringidas por sus decisiones de sanciones anteriores. La decisión de sancionar – o, en el lenguaje legal preciso, bloquear – a ciertas entidades generalmente emana directa o indirectamente de órdenes ejecutivas emitidas por la presidencia de los EE. UU. En el caso de Venezuela, entre 2015 y 2019 se emitieron siete órdenes ejecutivas y 240 personas y entidades fueron incluidas en la lista de Nacionales Especialmente Designados (SDN, por sus siglas en inglés) de la OFAC. Es importante destacar que el 28 de enero de 2019, la OFAC anunció que agregaría a PDVSA – que tiene un monopolio constitucional sobre la extracción y venta de petróleo venezolano – a la lista SDN, de modo que prohibió cualquier transacción entre entidades estadounidenses y el sector petrolero venezolano.

Las órdenes ejecutivas que sirven de base para estas designaciones se basan en la autoridad otorgada al presidente de los EE. UU. a través de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977. Esta ley, que tiene su origen en la legislación de la era de la Primera Guerra Mundial para prohibir a las entidades estadounidenses comerciar con adversarios militares de EE. UU., autoriza al presidente a “bloquear y prohibir todas las transacciones de bienes e intereses en bienes” de entidades designadas “si tales bienes o intereses en bienes están en los Estados Unidos, vienen dentro de los Estados Unidos, o están o vienen dentro la posesión o el control de una persona de los Estados Unidos.”

Las afirmaciones de que Maduro no recibirá ingresos por las ventas de petróleo permitidas por la licencia de Chevron son incorrectas o fuertemente engañosas.

La idea fundamental detrás de la autoridad del presidente para sancionar es que, si bien EE. UU. no tiene jurisdicción para impedir que los actores no estadounidenses hagan nada fuera de su territorio, puede prohibir que sus ciudadanos participen en transacciones con entidades que cree que están actuando en forma contraria a los intereses de seguridad nacional de EE.UU. Tengamos en cuenta que para que el poder ejecutivo invoque estos poderes, primero debe argumentar que las acciones de estos actores implican una “amenaza inusual y extraordinaria” para la seguridad nacional, económica o para la política exterior de los EE. UU. y declarar una emergencia nacional para hacer frente a esa amenaza. El presidente Obama emitió esa declaración con respecto a Venezuela en marzo de 2015, y todas las administraciones posteriores la han extendido por intervalos anuales.

En otras palabras, el poder del Departamento del Tesoro para sancionar a entidades no estadounidenses emana del poder de la presidencia para restringir las transacciones económicas de personas estadounidenses, ya sean empresas o individuos, cuando existen suficientes razones de política exterior para hacerlo. En el pasado, las administraciones estadounidenses han adoptado un criterio relativamente laxo para definir lo que constituye una emergencia nacional a los efectos de invocar esta autoridad, lo que le ha permitido imponer sanciones a una amplia gama de entidades extranjeras. El Departamento del Tesoro de EE. UU. enumera actualmente 38 programas de sanciones activos, la mayoría de los cuales se centran en países específicos o conflictos internacionales.

Cuando una entidad está incluida en la lista SDN, todas las personas estadounidenses tienen prohibido realizar transacciones con esa entidad. Esto significa, por ejemplo, que todas las cuentas bancarias de esa entidad en una institución financiera de EE. UU. se congelan de inmediato – ya que ningún banco puede procesar una transacción para un SDN a menos que reciba una licencia OFAC que le permita hacerlo. Tenga en cuenta que este no es un proceso judicial en el que se acusa al Nacional Especialmente Designado de violar la ley (aunque la presunción de que lo hizo puede haber llevado a la imposición de las sanciones). Por lo tanto, los bienes en cuestión continúan perteneciendo a la entidad sancionada. Sin embargo, la entidad sancionada no puede usar estos activos de manera significativa mientras las sanciones estén vigentes.

La designación de PDVSA por parte de los EE. UU. en 2019 implicaba, por lo tanto, que las entidades estadounidenses como Chevron tenían prohibido hacer negocios con PDVSA o sus filiales. Debido a una disposición conocida como regla del 50% de la OFAC, eso también significa que no podría hacer negocios con ninguna entidad en la que PDVSA tenga una participación del 50% o más. Eso incluye las empresas mixtas con PDVSA en las que Chevron es socio minoritario, Petropiar, Petroboscan, Petroindependiente y Petroindependencia (que en adelante llamaremos las empresas mixtas de Chevron).

En ausencia de una licencia, Chevron no podría realizar ninguna transacción financiera relacionada con estas empresas mixtas. Además, las empresas mixtas de Chevron no pueden utilizar el sistema financiero estadounidense para realizar ninguna transacción. Pero esto no significa que las empresas mixtas de Chevron no puedan producir petróleo. Por el contrario, las empresas mixtas de Chevron han seguido bombeando alrededor de 100 mil barriles diarios de petróleo a pesar de estar sancionadas. Esto se debe a que EE. UU. no tiene autoridad legal o real para impedir que una empresa de propiedad venezolana produzca petróleo en Venezuela y lo venda fuera de EE. UU. Dado que el comercio fuera de los EE. UU. cae fuera de su jurisdicción, lo más que puede hacer el gobierno de los EE. UU. es prohibir que las empresas propiedad de sus nacionales participen activamente en ese comercio. Sin embargo, dado que Chevron es un socio minoritario en sus empresas mixtas y no tiene poder para detener la decisión de la empresa de producir o vender petróleo, no se le puede acusar de haber hecho nada para hacer posible estas ventas y, por lo tanto, no se le puede encontrar en violación de sanciones debido a estas ventas. Y, en caso de que quedase alguna duda, las licencias anteriores permitieron a Chevron realizar transacciones necesarias para el “mantenimiento limitado de operaciones, contratos u otros acuerdos esenciales” para preservar sus activos en Venezuela, lo que implica que no tenía la obligación de renunciar a sus acciones en las empresas mixtas ni a su derecho de recibir su parte de las ganancias de estas ventas.

Exactamente por las mismas razones, la disposición de la Licencia General 41 que prohíbe el “pago de cualquier impuesto y regalías al Gobierno de Venezuela” es completamente ineficaz. Chevron no paga impuestos sobre la renta ni regalías al gobierno venezolano porque Chevron no produce petróleo en Venezuela. Son las empresas mixtas en las que Chevron es socio minoritario las que producen el petróleo y pagan impuestos y regalías al gobierno de Venezuela y dividendos a PDVSA. Chevron no tiene poder para detener los pagos realizados por las empresas mixtas en las que es socio minoritario porque estas decisiones las toman las juntas directivas de las empresas mixtas designadas por el accionista mayoritario, PDVSA – al igual que Chevron no tiene poder para detener que estas empresas mixtas produzcan petróleo en Venezuela. Y EE. UU. no tiene la autoridad ni el poder para impedir que los directorios de las empresas mixtas realicen los pagos de impuestos y regalías que están obligados a realizar de acuerdo con la ley venezolana.

¿QUIÉN RECIBE EL DINERO?

Según la ley venezolana, cada barril de petróleo producido en Venezuela está sujeto a un pago de regalías del 20% al 33% y a un impuesto sobre la renta del 50%. Estos pagos son adeudados por las empresas que realizan la producción, es decir, las empresas mixtas como Petropiar. Por lo tanto, para responder a la pregunta de si la Licencia General 41 genera un aumento en los ingresos que recibe el gobierno de Maduro, lo que tenemos que responder es si conducirá a un aumento en los niveles de producción o en las ganancias de empresas mixtas como Petropiar. (De ahora en adelante, usaremos Petropiar como ejemplo a través del cual ilustramos los mecanismos en funcionamiento para todas las empresas mixtas).

La respuesta obvia es sí. La razón es simple: si aprovechar las autorizaciones de la licencia no redundara en mayores ganancias para Petropiar, entonces no habría razón para que el gobierno de Maduro lo hiciera. Maduro siempre tiene el poder de ordenar a la empresa mixta que no venda petróleo en EE. UU., incluso si la licencia lo permite. De modo que, si Maduro ordena al directorio de Petropiar que venda petróleo a Chevron para que Chevron pueda revenderlo en los EE. UU., entonces debe ser porque esto genera mayores niveles de producción y ganancias para Petropiar. (Esto es lo que los economistas llamamos un argumento de preferencia revelada: si ves a alguien haciendo algo, generalmente significa que esa persona cree que hacerlo es para su beneficio).

EE.UU. no tiene ni la autoridad ni el poder para impedir que las juntas directivas de las empresas mixtas paguen los impuestos que están obligadas a pagar por la ley venezolana. 

Además, existe evidencia más que abundante de que las sanciones estadounidenses han tenido un efecto en la producción petrolera venezolana, lo que implica que revertir estas sanciones, aunque solo sea parcialmente, debería llevar a la producción petrolera venezolana a experimentar cierta recuperación. De hecho, esa es la única razón por la que esta decisión tiene sentido desde el punto de vista de la administración de Biden. El acceso a los mercados petroleros de EE. UU. le permite a Venezuela aumentar la producción de petróleo porque parte de la disminución de su producción se debió a la falta de clientes dispuestos a comprar petróleo venezolano dada la amenaza de las llamadas sanciones secundarias (la capacidad de EE. UU. de sancionar a las empresas de otros países que compran petróleo venezolano). Adicionalmente, la incapacidad de Venezuela para obtener insumos clave, incluidos los diluyentes, ha sido un lastre significativo para su capacidad productiva, y la licencia de Chevron autoriza explícitamente a la empresa a importar estos diluyentes a Venezuela para la operación de sus empresas mixtas.

Sin embargo, la licencia de Chevron también le otorga a la empresa el derecho exclusivo de vender petróleo venezolano en los Estados Unidos. Entonces, si se impide que todo el flujo de ingresos de Chevron termine como regalías o impuestos para el estado venezolano, y los ingresos adicionales que obtienen las empresas mixtas solo provienen de las ventas a los EE. UU., ¿cómo es que Venezuela puede convertir estos pagos en ingresos fiscales adicionales?

Para entender la respuesta a esta pregunta conviente trabajar con un sencillo ejemplo numérico.  Primero, recordemos una serie de puntos importantes.  Uno es que Chevron nunca deberá regalías o impuestos a Venezuela; Petropiar sí.  El segundo es que, como en el caso de cualquier accionista, los beneficios económicos de Chevron por participar en Petropiar son su parte de los beneficios obtenidos por la empresa.  Por lo tanto, cualquier ganancia que Chevron reciba del acuerdo es el resultado de que Petropiar obtenga mayores ingresos después de pagar impuestos y regalías, así como en otros costes. 

Para simplificar los cálculos, supondremos que el Estado venezolano se queda con el 50% de todos los ingresos por ventas en concepto de regalías e impuestos, y que antes de la concesión de la licencia, Petropiar está produciendo 100 barriles al día.  También asumimos que en nuestros cálculos no hay costes de producción (alternativamente, se puede pensar en estas cifras como el valor neto de la producción de un coste de producción constante por barril).  Entonces la empresa mixta tendrá unos beneficios después de impuestos y regalías iguales al valor de 50 barriles diarios, de los cuales un tercio (17 barriles) corresponderá a Chevron y los dos tercios restantes (33 barriles) a PDVSA.^[2] Dado que estos cálculos reflejan la distribución de los ingresos antes de la emisión de la licencia, entonces todos estos ingresos se generan a partir de las ventas en mercados no estadounidenses, como China. Estas cifras se muestran en el panel superior de la Tabla 1.

Ahora, consideremos cómo cambia esto con la Licencia General 41. Supongamos que la producción de Petropiar sube a 120 barriles diarios como resultado de la apertura de estos nuevos mercados, es decir, que la empresa puede colocar a través de Chevron 20 barriles adicionales en los mercados estadounidenses.  La empresa mixta pagará ahora la mitad de esa cantidad al Estado venezolano, y la otra mitad se repartirá entre Chevron y PDVSA en proporción a sus participaciones en la empresa.  Esto significa que Chevron recibirá 20 barriles diarios de ganancias, y PDVSA el equivalente a 40 barriles diarios, y los 60 restantes se destinarán a pagar regalías y dividendos.  Pero nótese que los 20 barriles de Chevron equivalen al aumento de las ventas de Petropiar por su capacidad de vender en el mercado estadounidense.

Recordemos que Chevron es la única que puede vender petróleo en EEUU.  Así que lo que sucederá en la práctica es que Petropiar le dará a Chevron estos 20 barriles y Chevron los venderá en los EE.UU. quedándose con todo el producto de la venta.  El valor de estos 20 barriles es exactamente lo que Petropiar tiene que dar a Chevron para pagar su beneficio en toda la empresa.  Chevron venderá este petróleo en EE.UU., retendrá el producto en sus cuentas y afirmará que cumple plenamente con las sanciones estadounidenses.  Los políticos estadounidenses afirmarán que ni un solo dólar de las ventas de Chevron en EE.UU. va a financiar el régimen de Maduro.

Sin embargo, consideren lo que ha sucedido con los ingresos del gobierno.  Por un lado, los pagos de impuestos y regalías aumentaron en 10 barriles (de 50 a 60); por otro, las ganancias de PDVSA después de impuestos y regalías aumentaron en 7 (de 33 a 40).  En total, el Estado venezolano aumentó sus ingresos en 17, lo que representa el total de lo que se lleva Venezuela (50% de toda la producción más dos tercios de los beneficios) del aumento de 20 barriles en la producción de petróleo.  Aunque los funcionarios estadounidenses afirman que Venezuela no recibe ni un centavo, la realidad es que Maduro se queda con 83 centavos de cada dólar adicional generado como resultado de la apertura de los mercados petroleros estadounidenses al petróleo venezolano.

TABLA 1: DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LAS VENTAS Y LOS BENEFICIOS DE LA EMPRESA MIXTA, CASO BASE

Este sencillo ejemplo ilustra cómo, debido a la fungibilidad del dinero, no importa realmente a dónde “van” los ingresos de las ventas en EEUU.  De hecho, no es difícil para PDVSA evitar tocar los ingresos generados por las ventas en EE.UU. y seguir ganando más dinero con el acuerdo. Esto se debe a que PDVSA puede permitir que Chevron se quede con la totalidad de los ingresos de sus ventas en EE.UU. y, al mismo tiempo, quedarse con una mayor parte de los ingresos de las ventas de Petropiar fuera de EE.UU. Y como Chevron, como accionista, sólo tiene derecho a una parte determinada de los beneficios de la empresa, no tiene más remedio que aceptar que si no va a entregar a PDVSA los ingresos de sus ventas en Estados Unidos, debe permitir que PDVSA se quede con la mayor parte de los ingresos de las ventas fuera de Estados Unidos.

Impedir que Chevron transfiera los ingresos de las ventas de EE.UU. a Venezuela no impide que Maduro reciba más ingresos como resultado del acuerdo.

¿Cómo cambia esto si el producto de las ventas a EE.UU. se aplica únicamente al pago de la deuda que PDVSA ha acumulado con Chevron, como han informado algunos medios de comunicación?  Nótese que la Licencia General 41 no menciona en ningún momento el pago de la deuda, sin embargo, se cree que una disposición que especifica que el producto de las ventas de EE.UU. se aplique únicamente al pago de la deuda podría haber sido incluida en el contrato que se sabe que Chevron negoció con el gobierno de Maduro y que no se ha hecho público.

La respuesta, ilustrada en el cuadro 2, es que no cambia mucho.  Obsérvese que en nuestro ejemplo anterior los 20 barriles vendidos por Chevron en el mercado estadounidense eran lo justo para cubrir su cuota de ganancias.  Si Chevron intentara utilizar los ingresos para reducir la cantidad que le debe PDVSA, entonces tendría que vender más petróleo en los mercados estadounidenses.  Así que supongamos ahora que en lugar de aumentar un 20%, la producción de Petropiar como resultado del acuerdo se duplica a 200 barriles.  Como Chevron es la única que puede vender en los mercados estadounidenses, esto significa que debe vender todos los 100 barriles adicionales en Estados Unidos.  Pero esto superaría con creces la cuota de ingresos de Chevron en la nueva situación, que es de sólo 33 barriles.  Para cumplir con el acuerdo y la Licencia General 41, Chevron utiliza ahora los ingresos de los 67 barriles restantes, que pertenecen a PDVSA, para reducir la deuda de PDVSA con Chevron.  Así, Chevron mantiene en sus cuentas el producto de los 100 barriles vendidos en Estados Unidos y PDVSA reduce su pasivo con Chevron en el valor de mercado de los 67 barriles.

TABLA 2: DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LAS VENTAS Y LOS BENEFICIOS DE LA EMPRESA MIXTA, CASO DE REEMBOLSO DE LA DEUDA

En un nivel, el resultado es exactamente el mismo: el Estado venezolano sigue obteniendo el 83% de todas las ventas, salvo que está aplicando gran parte de esos ingresos a reducir sus pasivos en lugar de aumentar sus activos.  Pero si nos centramos sólo en el flujo de caja derivado de la operación – suponiendo que la reducción de pasivos no beneficia a Maduro en ningún sentido significativo – sigue siendo el caso que las ganancias del Estado han aumentado de 83 a 167 barriles, y que aunque haya aceptado utilizar 67 de esos barriles para reducir la deuda de PDVSA, Maduro todavía ha visto aumentar su flujo de caja positivo de 83 a 100.  La razón, una vez más, es que si Maduro acepta que todos los ingresos de las ventas en EE.UU. se utilicen para reducir su deuda con Chevron, adquiere el derecho de utilizar todos los ingresos de las ventas fuera de EE.UU. para pagar mayores regalías e impuestos.

La conclusión es que impedir que Chevron transfiera sus ingresos de las ventas en EE.UU. a Venezuela no impide que el gobierno venezolano reciba más ingresos como resultado del acuerdo.  Esto es así porque lo importante para determinar la recaudación fiscal de Venezuela no es cuánto vende Chevron en Estados Unidos, sino cuánto vende Petropiar en su conjunto. No hay manera de abrir los mercados a las empresas petroleras controladas por el gobierno de Venezuela sin permitirles generar ingresos adicionales, ingresos en los que Maduro puede asegurar una mayor participación, aunque se comprometa a no tocar ni un centavo de los flujos generados en Estados Unidos.

Sin embargo, el hecho de que el esquema permita a Maduro obtener beneficios fiscales no implica necesariamente que le dé todo lo que quiere.  Tomando prestado el ejemplo de la Tabla 2, podríamos especular que el gobierno puede ver como demasiado poco un aumento en su flujo de caja de sólo el valor de 17 barriles, cuando la nación está exportando 100 barriles más a los Estados Unidos.  De hecho, según algunos informes de prensa, el gobierno y Chevron habían negociado un acuerdo en el que sólo un tercio de los barriles vendidos por Chevron en nombre de PDVSA se utilizaría para pagar la deuda, un tercio se reinvertiría en la empresa y un tercio se pagaría a PDVSA para recuperar los costes operativos. 

El problema de la aplicación del acuerdo en la actualidad no tiene nada que ver con el pago de impuestos – que, como explicamos, no están sujetos a la jurisdicción estadounidense – sino con la capacidad de Chevron para realizar las transferencias financieras necesarias a PDVSA para recuperar los gastos operativos.  Recordemos que la Licencia General 41 autoriza transacciones que son “ordinariamente incidentes y necesarias” para las actividades que están explícitamente autorizadas, como la extracción y venta de petróleo. La cuestión es si el reembolso de los gastos operativos de PDVSA es normalmente incidental y necesario para la producción y venta de petróleo venezolano.  Probablemente dependerá de la OFAC aclarar si estos pagos se consideran una transacción permitida por estos motivos.  Obsérvese que este problema no se plantea con el reembolso de las deudas de PDVSA a Chevron porque la OFAC considera que el reembolso de la deuda es una transacción bloqueada cuando está implicada una institución financiera, lo que generalmente no es el caso en el pago de los atrasos comerciales.

LA DESAPARICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Desde que se impusieron las sanciones petroleras a Venezuela en 2019, varias voces han reclamado la promulgación de un acuerdo de petróleo por bienes esenciales que permita a Venezuela recuperar el acceso a los mercados petroleros internacionales con la condición de que se diseñen mecanismos institucionales que garanticen que los ingresos de estas ventas se destinen a la compra de bienes e insumos necesarios para atender la crisis humanitaria de Venezuela, sujetos a la supervisión internacional bajo altos estándares de transparencia.  Al menos tres propuestas bien diseñadas en este sentido fueron publicadas por organizaciones no gubernamentales: Oil for Venezuela (que dirijo), el Boston Group y el Grupo de Trabajo sobre Venezuela del Atlantic Council.

Curiosamente, el espíritu de estas propuestas parece haber sido incorporado en el Acuerdo Social suscrito por el gobierno de Maduro y una coalición opositora para utilizar fondos pertenecientes al Estado venezolano y hasta ahora bloqueados como consecuencia de las sanciones u otras medidas de estatuismo económico como el no reconocimiento del gobierno de Maduro por parte de los Estados en los que se encuentran esos fondos.

La conveniencia política puede haber superado la preocupación por el bienestar de los venezolanos, que hasta hace poco había desempeñado un papel tan importante en el discurso de la política exterior de Estados Unidos.

En cambio, la licencia Chevron no contempla ninguno de esos mecanismos de rendición de cuentas.  Más bien, como hemos mostrado en esta nota, genera ingresos adicionales en efectivo que el régimen de Maduro podrá utilizar a su antojo, y que fácilmente podrían terminar desviados a la corrupción o utilizados para financiar el aparato represivo del Estado.

En su libro seminal de 1989 sobre la economía política de la política comercial, Stephen Magee, William Brock y Leslie Young desarrollaron la teoría de la “ofuscación óptima”, que postulaba que los responsables políticos diseñarían políticas destinadas a transferir rentas a grupos de intereses especiales mientras las camuflaban alegando que pretendían abordar auténticos problemas de distribución o eficiencia.  Dado que es poco probable que los votantes reaccionen de forma amable cuando se les dice de forma transparente que una política ha sido diseñada para favorecer intereses especiales, los responsables políticos tratarán de idear argumentos que, a pesar de ser falsos o engañosos, puedan parecer plausibles a un público que carece de la experiencia o el interés necesarios para discernir los verdaderos efectos de la política.  Parece claro que las autoridades estadounidenses han estado interesadas en aprovechar fuentes adicionales de suministro de petróleo para compensar el efecto de las sanciones a Rusia y ayudar a contener los precios de los combustibles. También es evidente que el deseo de no enemistarse con grupos de votantes clave, incluidas las diásporas conservadoras cubana y venezolana, ha influido profundamente en la presentación de la política de Estados Unidos hacia Venezuela.  Así, la conveniencia política puede haber superado la preocupación por el bienestar de los venezolanos que hasta hace poco había desempeñado un papel tan importante en el discurso de la política exterior de la administración.

NOTAS

^[1] Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel, Universidad de Denver. Correo electrónico: Francisco.Rodríguez4@du.edu. Agradezco a Jacques Bentata, Giancarlo Bravo, Luisa García y Camille Rodríguez por su excelente asistencia en la investigación. Aunque soy el único autor de este artículo y asumo la responsabilidad por cualquier error, también deseo reconocer que esta investigación es el resultado de una empresa colectiva enriquecida por las contribuciones, ideas y puntos de vista de colegas, estudiantes y personal. Para reconocer y hacer justicia a sus contribuciones, escribo esta nota en primera persona del plural.

^[2]  En concreto, 16,67 y 33,33, respectivamente.

A comment on The Atlantic Council Venezuela Working Group’s “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela”

Francisco Rodríguez.

Director, Oil for Venezuela

The Atlantic Council has just published a report, “Exploring Oil-Funded Humanitarian Frameworks for Venezuela,” that assesses competing oil-funded humanitarian program proposals for Venezuela and sets out a series of recommendations of general principles that should be followed in the design of such a program. The report contains a comprehensive evaluation of two program proposals, one of them authored by Oil for Venezuela, the organization that I head. Its lead authors are three of the most prominent and respected experts in Venezuelan oil and legal issues: Former Special Attorney General José Ignacio Hernández, Baker Institute Fellow Francisco Monaldi, and IPD Fellow Patricia Ventura. This is a stellar team, and their contribution is a welcome addition to the discussion on how to address Venezuela’s humanitarian emergency.

The topic is close to my heart. Over the past years, I have devoted a significant part of my professional life to advocating for programs such as this one. I have argued in favor of effective humanitarian exceptions in Venezuela sanctions programs since the adoption of the first financial sanctions in 2017. When oil commerce between the US and Venezuela was banned in January of 2019, I wrote that an oil-for-food program would be needed to avert the humanitarian catastrophe that was bound to occur. In late 2019, I left my employment in the financial sector to create Oil for Venezuela, a think-tank devoted to generating research on viable policy solutions to Venezuela’s humanitarian crisis, which has had at its centerpiece the Humanitarian Oil Agreement proposal discussed in this study. I am thrilled that the idea finally appears to be starting to be taken seriously in US policy circles and have high hopes that the Atlantic Group’s report could mark an important milestone in that process.

The report is in many senses commendable. The review of past experiences is thorough, its analysis of current proposals delivers important insights, and I share many of its recommendations on general principles. Yet I fear that at its essence lies a recommendation that is fatally flawed. In fact, I believe that if policymakers follow some of the report’s central recommendations, they run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency and could even end up directing additional unsupervised funds into the hands of the Maduro government. I caution that careful debate and discussion of these issues is needed before US authorities embrace some recommendations which could have serious adverse unintended consequences.

The key problem of the Atlantic Council report, in my view, lies in its explicit recommendation against creating a governance structure with full authority over the generation and use of the resources created under the program. In our 2019 report “A Humanitarian Oil Agreement for Venezuela,” we recommended that any oil-for-essentials program should be run by an Administrative Board born out of a political agreement that would have the authority to oversee the sale of oil, the procurement of goods in the international market and the distribution of these goods among Venezuelans. The reason was straightforward. If there were no sanctions, all of these functions would be carried out by the Venezuelan government (or by market actors subject to Venezuelan regulatory control). Therefore, it is only natural for a cooperative solution to create a governance structure in charge of these functions but operated cooperatively between the two forces that assert having a legitimate claim to being the government of Venezuela.

The Atlantic Council report discards this suggestion, which it sees as too ambitious and complex. It instead recommends that key dimensions of sales, procurement, distribution, and oversight be left in the hands of oil companies, the Maduro government, and OFAC^[1]. In my view, this is exactly the wrong way to think about rebuilding Venezuelan state institutions. As I explain in more detail below, this misguided approach risks creating a virtual regulatory and operational Frankenstein that would open multiple doors for funneling funds away from humanitarian objectives and even inadvertently end up facilitating corruption.

WHY SIMPLER IS NOT ALWAYS SMARTER

There are four issues that any oil-based humanitarian program needs to address:

1. Who sells the oil?
2. Who buys the goods?
3. Who distributes the goods?
4. Who oversees the program?

In the Oil for Venezuela proposal, we argue that a new governance structure must be created to carry out all of these functions. We suggest that an Administrative Board appointed by consensus between the government and the opposition carry out the first three functions, while the international community does the fourth. 

While the Atlantic Council report claims that it is not presenting a new proposal but rather laying out some general principles, those principles convey some very specific recommendations on points 1-4. Concretely, they suggest that multinational oil companies sell the oil, that a governance structure appointed by political agreement allocates the funds to be used by international organizations and humanitarian groups, and that the program be completely governed by OFAC licenses, making the US Treasury Department its effective overseer.

Some of the Atlantic Council report’s central recommendations run the risk of creating a program that will not contribute to effectively addressing Venezuela’s humanitarian emergency.

The report claims that this is a simpler approach that will avoid the complex structure of the Oil for Venezuela proposal, which it says would invite comparisons with the Iraq Oil-For-Food program. Yet the authors ignore the fact that the Iraq Oil-For-Food program failed precisely because there were areas (such as oil sales and distribution) that were not subject to program oversight. The Iraqi oil for food program did not fail because it was too complex. It failed because it was poorly designed as a result of a misguided effort to keep it simple.

A reasonable and balanced discussion of alternative proposals should be organized by discussing the merits of alternative solutions to the four issues just highlighted. Laying these out more clearly would also help put in perspective the arguments for seeing one alternative as more complex than another. Once this is done, it becomes clear that the difference between the Oil for Venezuela proposal and the Boston Group or Atlantic Council proposals is not one of complexity. It is of who will be tasked with addressing these four issues and whether these solutions will be provided by national or international actors.

In other words, it is not “less complex” to decide that it is up to the compliance departments of international oil companies to protect against corruption. It is simply a different solution to the same, inherently complex problem.

Nor should complexity or simplicity be taken as the end goals of institutional design. Surely, simplicity is a virtue, but if it were the only relevant virtue of policy design, then we would all pay a flat income tax. The relevant question is how different proposals achieve key policy objectives. If there are two programs that achieve the same policy objective and one is simpler, then there is a rationale for going with the simpler one. If, on the other hand, simplicity is attained at the cost of leaving key problems unsolved, then it is not necessarily a good guiding principle.

OIL-FOR-FOOD OR OIL-FOR-MADURO?

Let us now discuss each of these issues in greater detail. What this discussion will serve to highlight is that trying to “simplify” the solution to the inherently complex problem by putting different actors in charge of solving the four issues identified above can generate significant coordination and principal-agent problems that significantly impair the program’s capacity to address the issues that it is designed to deal with.

Who sells the oil? It is worth recalling that the Iraqi program floundered primarily because the Hussein government maintained control over oil sales. Surely, this seemed to be a “simpler” solution than bringing oil contracting under the program’s oversight mechanism at the time, but it was clearly the wrong one. The Atlantic Council and the Boston Group proposals both share the view that this problem can be solved by letting foreign oil companies take the decision of who to sell the oil to.

I am personally skeptical that the internal compliance mechanisms of international oil companies operating in Venezuela are a fail-safe mechanism to ensure that funds from the program are not diverted. As the Extractive Industries Transparency Initiative recently showed, several large US oil companies continue to conceal taxes and payments to governments in which they operate, despite nominally signing on to voluntary global standards to promote open and accountable management of oil, gas, and mineral resources to prevent corruption in all resource-rich countries.

Nevertheless, even if we put aside this issue, there is an inherent problem with the idea that the cash generated by the program will be completely handled by partners in joint venture programs. This misconception arises from ignoring the fact that the only existing mechanism for participation of private oil companies in Venezuela’s oil sector is as joint-venture partners. This means that participation in the program will generate revenue flows for both PDVSA and the JV partner. Unless both flows are subject to program oversight, the program will be generating unmonitored additional cash flow for the Maduro administration. This is a serious and potentially very dangerous flaw that makes the design proposed in the Atlantic Council report inconsistent with the stated goals of the program.

This point is illustrated in Table 1, which illustrates the revenues of a hypothetical joint venture between PDVSA and a US company.    Let us assume that the JV is currently producing 100 thousand barrels. Of these, the net sales proceeds from 30 of these barrels go to the US company that owns a minority 30% stake in the JV, and 70 to PDVSA, which owns the remaining 70%. Currently, all that oil is sold outside of the US.

Table 1: Hypothetical distribution of oil revenue, Atlantic Council and Oil for Venezuela proposal

The idea of any oil-for-essentials program (or any easing of sanctions, for that matter) is that it would generate the potential for Venezuela (the joint venture, in this example) to sell more oil to the US and that this potential by itself would be enough to ensure higher production levels. Let us assume that the program thus opens up a market for the sale of 30 thousand additional barrels per day to the US market and that the JV is able to increase production (either because it has spare capacity or because program participation allows it to import necessary inputs and capital goods to increase that capacity). Then this means that the firm will be producing 130 thousand barrels per day, of which it will be placing 30 in the US market and the remaining 100 in the rest of the world.

In the Atlantic Council proposal, the US company sells those 30 thousand barrels in the US market, pays Venezuela its fiscal share, and gets to keep the rest. Since all the money goes through the US company, then it is subject to compliance standards that are seen as adequate, and there is no need for additional monitoring. None of the program’s money goes through PDVSA, so there is no need to oversee what PDVSA does, right?

Wrong. The US company’s stake in the JV has not increased. So if it is collecting revenue on 100 percent of the firm’s US sales, it follows that it must be collecting less than 30 percent of its non-US sales. In other words, the US company still has the right to receive the proceeds from the sales of 30 percent of the joint venture firm’s production, which is now 39 tbd (30% of 130 tbd). If it is selling 30 of those in the US, it is getting only nine from the rest of the world. The program has allowed PDVSA to increase its sales proceeds in non-US markets from 70 to 91 tbd.   In other words, the program has just allowed the Maduro regime to gain unfettered control over the revenue from an additional 21 tbd.

Leaving distribution to Maduro guarantees that access to the goods will be politically conditioned and ensures that part of the proceeds will end up lining the pockets of regime insiders.

It is important to stop to consider the implications of this. What the program is doing is to allow the US company to sell 30tbd that it was previously selling, say to China, in the US market. But this means that the JV can now sell an additional 30tbd to China. And Maduro, who owns 70% of the JV, will get the rents from 21 of those 30 tbd. In other words, because of its simplicity, this program is handing Maduro the rents from 21 thousand additional barrels, which he will spend under absolutely no monitoring. Once people understand that this is happening, I would not be surprised if this program ends up being not unfairly characterized as an Oil-For-Maduro program.

Because we were aware of this problem (which was shared with the Venezuela Working Group in my comments on a draft version of this report), we structured the Oil for Venezuela proposal by requiring that it be the Joint Venture, and not the US partner, that sells in the US market. Therefore, the 30 tbd additional would generate revenue flows for both PDVSA and the US company, and PDVSA would assume the obligation to devote its incremental share of 21 tbd to the program. The Oil for Venezuela proposal would also force PDVSA to devote the totality of its earnings from US sales to the program, thus impeding it from using those incremental proceeds for non-program expenditures.^[2] 

Who buys the goods? In principle, the Atlantic Council appears to suggest that procurement and distribution should be in the hands of international entities. Thus, a governance structure born out of a political agreement would be able to allocate funds into broad categories but not select the specific humanitarian projects. However, here the devil is clearly in the details.

When the report sketches the types of programs that would be funded, it states that they would include “the COVAX facility and traditional immunization programs, the Humanitarian Response Plan (HRP) 2021 and programs directed to water sanitation and hospital infrastructure.” I agree with the idea that ongoing programs in which international humanitarian agencies are involved should be prioritized, and it is clear that in the case of some of those programs, procurement can be handled by the agencies. Yet the Atlantic Group recognizes that it makes sense for the funding to go to existing government programs, including traditional immunization programs, water sanitation, and hospital infrastructure. These are areas in which procurement is currently done by the Venezuelan government. 

Should the funds from the program only be directed at providing essentials in which international organisms currently involved in Venezuela carry out procurement of international goods? This would rule out some very basic purposes, such as, say, the purchase of specialized equipment for hospitals. Should the governance board then decide to exclude these purchases unless there is an active international agency bringing these goods into Venezuela? Or should it seek out to involve new agencies not yet involved in the country? What if such agencies cannot be found or cannot be persuaded to enter Venezuela? Should these expenditures be abandoned?

The Atlantic Council adds that these organizations “must work in tandem with independent and reputable civil-society groups to provide monitoring and evaluation that can be reported back to the governing body.”  This idea makes sense, though it can look a lot better on paper than in practice, where the job of identifying who is actually independent and reputable (much so if these local organizations are going to start receiving significant levels of government funding) is, to say the least, challenging.

This design is not inconsistent with the Oil for Venezuela proposal, where the procurement board can contract international organisms and humanitarian organizations for assistance in procurement and distribution, yet I see no good ex-ante reason to restrict all procurement to these agencies. In fact, I think that it is inevitable that there are many goods that the country will need to address its humanitarian emergency for which procurement cannot easily be farmed out. Furthermore, as I discuss below, I think that for the purposes of the objective of reinstitutionalization, it is preferable that these capacities be developed domestically rather than farmed out to external actors completely.

It is possible that when the Atlantic Group proposal was written several months ago, the authors had in mind a much smaller program. But in the current political context, it is clear that there is appetite for an agreement that allows Venezuela to significantly expand oil sales to the US. This makes it likely that many of the necessary tasks will outweigh the capacity of the established humanitarian agency infrastructure, so the governing board will have to take a more active role.

Who distributes the goods? I found the proposal somewhat silent on the issue of distribution. This is striking, as the politicization of access to essential goods is perhaps the central concern in the Maduro administration’s medical and food assistance programs. Perhaps this is because the program appears to assume that the distribution will be carried out by international humanitarian agencies. Yet the involvement of these agencies in distribution is often limited, and the proposal recognizes the need to fund programs administered through existing state institutions. 

In fact, while procurement by international agencies is common, distribution almost always is done through existing government networks. For example, COVAX – a prominent example cited in the report – does not distribute vaccines domestically, it simply hands them over to the government. So the question remains: who will distribute the goods bought under the program, and what can be done to avoid politicization of distribution?

This brings us back to the issue of complexity. Is it simpler to leave distribution completely in the Maduro administration’s hands, which is what the Atlantic Group proposal is, to a great extent, doing by default? Sure. But doing so essentially guarantees that access to the goods will be politically conditioned and that many of them will end up being sold in the black market and lining the pockets of regime insiders. I see no way out of this than to have the governing board explicitly involved in distribution decisions. Yes, this is more complex. It is also unavoidable if one wants these resources to reach vulnerable Venezuelans and not become an instrument of political domination.

One of the components of the Oil for Venezuela proposal, which the Atlantic Group ignores, is that of private sector involvement in the distribution of goods,  In our proposal, the dollars generated by the program would be made available for private sector imports, and the proceeds from these currency sales would be used to fund a voucher program. Involving the private sector would reduce the scope for political conditioning of access and have positive economic effects, gaining an important constituency in support of the program.

Who oversees the process? On page 11, the report states that “OFAC should serve as the oversight body to enforce standards of compliance and transparency across oil exports and sale transactions across the framework.“ If I understand this correctly (and I have read it about a dozen times to try to make sure), it means that the only institution with oversight of the program will be OFAC. OFAC would issue the licenses that set out the parameters of the acceptable humanitarian program, and violation of these rules would be punished by OFAC as a sanctions violation.

 I am frankly not sure OFAC would want to do this, nor that it will be acceptable to Venezuelan society. OFAC is an institution in charge of setting and enforcing restrictions on the use of foreign assets in the US, not for carrying out oversight of the budgetary processes of foreign governments. In the US financial system, it is financial institutions that have the primary responsibility for complying with OFAC rules, and an array of regulatory agencies, including DOJ, FINRA, and the SEC are in charge of the enforcement of these rules. I am hard-pressed to understand how this regulatory framework could end up governing the use of Venezuelan funds in Venezuela. 

When external actors try to build state institutions without the participation of local actors, the arrangements prove ultimately to be fragile and vulnerable.

When we talk about oversight, we can be talking about several things. One is ensuring that the funds are used for what they are intended. This includes controlling corruption but also simply deviation of funds to non-essential ends. Then there is ensuring compliance with the base agreement. For example, if the government politicizes access to the goods and thus violates the agreement, who is in charge of verifying that this has happened and taking actions, including possible suspension of the program, to correct or punish that violation? The Oil for Venezuela proposal is that the former be done by the two existing Comptroller General’s Offices and that disputes be decided by an Advisory Committee made up of representatives of the international community. This last point is crucial: it is unreasonable to expect a negotiated agreement between Maduro and the Unitary Platform to agree to let the US government be the ultimate arbiter of violations to the agreement because the US government clearly and openly supports one of these sides.

NATIONAL OWNERSHIP VS. A HUMANITARIAN BEHEMOTH?

There is much that I agree with in the Atlantic Council proposal, and which I believe echoes our proposal. For example, the idea that any agreement must involve both sides to the political conflict, including whatever body is recognized by the US as the government of Venezuela, is crucial. I would add that there’s much more to the Venezuelan opposition than the forces represented by the Unitary Platform and that a more plural representation of the forces that obtained relevant levels of voter support would be more in line with the basic principles of democratic pluralism. And I am also sympathetic to the idea that a pilot program would be useful in helping us identify the main constraints and drawbacks before unrolling a larger program. If I have emphasized the differences so far, it is because this is how I think I can be most useful at this stage.

Yet I do think there are some basic philosophical differences. One has to do with the adequate scope of the program, and the other one has to do with the role of national actors.

There is what I now consider overwhelming evidence that Venezuela’s humanitarian catastrophe is driven by the collapse of its oil exports, which have fallen by more than 90 percent in the last eight years. There is no way to address this crisis without reinserting Venezuela into the global economy, and this means recovering its access to oil and financial markets. To do this, the country will have to generate an amount of revenues that will be very large in comparison to the economy’s current size. If the international community wants to ensure that those resources are not at the discretion of the Maduro regime, then the only way to do so is by setting up a sizable oil-for-essentials program. This will require addressing the four issues that I pointed to (sales, procurement, distribution, and oversight) at a scale that necessarily exceeds the potential of the existing humanitarian agency infrastructure. 

Sure, I agree that a smaller and more limited program can be a first step that can help build confidence for a more complex design. On the other hand, I am also concerned that a small program that is designed to omit the inherent complexities of the ultimately necessary large-scale program could end up locking in an institutional structure that is not well designed to tackle these issues, and that this will either constrain the growth of the program or cause it to expand beyond what it is designed to do, sowing the seeds of its future failures.

I also have a strong bias in favor of locally-owned solutions that involve national actors at all levels. This is partly because I strongly believe that Venezuela will only find a way out of its governance crisis if the parts of its political conflict can find a way to coexist with each other, and this will require them to learn to cooperate in finding concrete solutions to the country’s problems. Of course, you will find resistance to cooperation on both sides of Venezuela’s political spectrum, and you may find the sides readier to farm out the problem of running a program like this to external actors than to consider the idea of joining a collaborative effort with their enemies. Yet as Daron Acemoglu and James Robinson argue in their brilliant work The Narrow Corridor, historical experience strongly shows that when external actors try to build state institutions from the top down without the participation of local actors, key stakeholders in society will either withdraw or rebel and these arrangements will prove ultimately fragile and vulnerable. 

The key question then is what role should the international community play in helping Venezuela find a way out of its economic and humanitarian catastrophe. All of the proposals in this discussion recognize that it must help rebuild one of the essential capabilities of the Venezuelan state: that of operating a sector vital to the economy’s capacity to generate hard currency revenue and to channel it into imports of goods and services essential for the life of Venezuelans. There are two ways to do this. One is by finding external actors – be they international organizations, humanitarian agencies, multinational oil firms, or the US Treasury Department – to do it for them. The second one is by encouraging and incentivizing actors from across Venezuela’s political divide to cooperate to rebuild these key state capabilities. I am a strong believer that only the second of these options will help put us on the road to the reconstruction of our country.

NOTES

^[1] Even though the Atlantic Council report, of course, does not explicitly say that key parts of distribution will be left in the hands of the Maduro government, as we explain below, this is an inevitable consequence of its design.

^[2] Note that there would not be an issue if the firm had zero earnings post-tax.  In that case, the program would be funded with the 50% tax take, and the remainder would cover the cost of production.  The Maduro government would get taxes on 21 additional PDVSA tbd, but on 21 less US company tbd.  The problem comes from the fact that under normal conditions, these firms generate substantial post-tax earnings.  Therefore, under the Atlantic Council proposal, PDVSA would get to keep its non-taxed earnings on the 21tbd.  In 2018, for example, PDVSA received $452 million dollars in untaxed earnings in its Petropiar operation with 126 tbd production average for the year.